INDU Rapport du Comité
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CHAPITRE 8 :
LE CAPITAL HUMAIN
Dans l'économie du savoir d'aujourd'hui, le capital humain est la ressource essentielle. Les capitaux physique et financier, qui ont remplacé les ressources naturelles et le développement énergétique lors du passage à l'économie industrielle, cèdent le pas au savoir comme principal élément constitutif de l'économie. Les sociétés, les économies, les entreprises et les gens qui réussiront seront ceux qui créeront le savoir, le combineront et l'intégreront dans leurs activités. Sous l'angle du bien-être économique, il va de soi que la création de savoir et de compétences de travail doit être suffisante sur les plans de la quantité, de la qualité et de la diversité pour satisfaire aux besoins d'une société moderne. La combinaison des travailleurs intellectuels dans des emplois à fort coefficient de connaissances suppose que les appariements appropriés se font, et que les mouvements de main-d'œuvre et les fuites sont aussi faibles que possible. Enfin, l'intégration des travailleurs intellectuels aux emplois intellectuels, à condition qu'elle soit accompagnée de règles de travail et d'institutions efficaces, sera la garantie d'un effort maximum et d'une productivité optimale.
L'éducation, la formation axée sur les compétences et l'apprentissage continu
Bien entendu, de ces trois défis, c'est la création de savoir qui est le plus grand. Le Comité commence néanmoins par évoquer une évidence flagrante : « le facteur le plus déterminant de la santé et du bien-être, sur les plans physique et mental, c'est ce qui se passe pendant les six premières années de la vie » [Fraser Mustard, 22:9:35]. L'apprentissage continu commence dès la petite enfance. Les lacunes accusées à cette étape du développement personnel coûteront très cher à la société, et ce sont là des dépenses inutiles, puisqu'elles sont évitables en grande partie.
L'existence d'un marché pour les travailleurs spécialisés pourrait inciter les gens à acquérir des connaissances. D'ailleurs, l'un de nos témoins a exprimé l'avis suivant en ce qui concerne le niveau de scolarisation et de compétence nécessaire à la réussite au Canada :
| Une main-d'œuvre qualifiée est aussi extrêmement importante pour la productivité. Les seuls emplois qui ont été créés depuis 1990 sont des emplois qui ont été occupés par des personnes détenant un diplôme d'études postsecondaires. En fin de compte, au niveau de l'agrégat, seuls les gens ayant des diplômes d'études postsecondaires ont trouvé des emplois au cours des dix dernières années, ce qui illustre très bien qu'on est dans une économie du savoir. [...] Le Canada a une très bonne performance au niveau des travailleurs qualifiés. En fait, le Canada est classé au premier rang selon le Global Competitiveness Report. On a le plus haut taux d'inscriptions à l'université. [Serge Nadeau, 2:9:50] |
Le Comité irait même jusqu'à souscrire à l'idée que, tout comme ceux qui avaient un accès immédiat au capital financier ont pu bénéficier de l'économie industrielle d'une manière disproportionnée, ce sont les personnes instruites qui obtiendront la part du lion dans l'économie du savoir. Néanmoins, les faits dont nous disposons permettent de croire que les actuels systèmes d'enseignement et de formation sont incapables de répondre à la demande du marché en matière de compétences, sans compter que les besoins sont appelés à grandir considérablement. En ce qui concerne le niveau de scolarité de ceux qui arrivent sur le marché du travail, des progrès ont été accomplis sur le plan de la quantité, mais les employeurs constatent des lacunes sur le plan de la qualité.
| L'Enquête internationale sur l'alphabétisation des adultes porte sur trois domaines différents [...] Nous vous montrons ici uniquement l'aptitude à lire des documents. Il y a cinq échelons. Le un est le niveau inférieur et le cinq le niveau supérieur. [...] Au Canada, environ 41 % des adultes sont aux niveaux un et deux pour la capacité de lire des documents. Dans le secteur manufacturier, [...] ce sont 52 % de la population qui se situent aux deux échelons inférieurs. En pratique, lorsque vous êtes au niveau un, cela veut dire que vous ne savez ni lire ni écrire. Au niveau deux, vous avez une petite capacité, mais vous auriez du mal à remplir une feuille de demande d'emploi [...]. [Jim Frank, 8:10:10] |
Ils constatent également des lacunes sur le plan de la diversité :
| Selon plus de 50 % de nos sociétés, le deuxième facteur qui gêne l'amélioration de la productivité est la pénurie de personnel qualifié et compétent. Il ne s'agit pas seulement des compétences classiques du secteur manufacturier, mais de compétences et de savoir-faire en gestion de la fabrication et en génie, en design, en marketing, en marketing international, c'est-à-dire les nouvelles compétences d'aujourd'hui, ainsi qu'en élaboration de logiciels et en technologie de l'information. Ce sont des compétences dont ont besoin tous les secteurs de la fabrication canadienne, et non pas seulement les secteurs de haute technologie, quoiqu'ils en aient besoin aussi. Le problème provient en partie de ce que nous ne produisons pas, dans nos universités, dans nos collèges, dans nos programmes d'apprentissage, des diplômés possédant les compétences que la production manufacturière moderne exige. Cela reflète aussi les limites financières auxquelles font face les entreprises, car elles n'ont pas les moyens financiers de hausser le niveau de formation à l'intérieur des entreprises elles-mêmes. [Jayson Myers, 28:10:45] |
Le Comité recommande donc ce qui suit :
17. Que le gouvernement du Canada mette sur pied un projet pilote en matière d'immigration facilitant l'entrée de travailleurs spécialisés étrangers pour répondre aux pénuries de main-doeuvre dans le secteur manufacturier.
Le Comité a appris que, sur le plan de la formation, « le Canada se classe seulement treizième [selon le Global Competitiveness Report] et a peut-être du retard par rapport à d'autres pays » [Serge Nadeau, 2:9:50]. Un témoin a proposé une explication générale :
| Les compagnies invoquent notamment le taux de roulement élevé pour expliquer pourquoi elles font si peu de recyclage. Nous avons généralement un taux de roulement plus élevé au Canada qu'aux États-Unis, c'est-à-dire qu'un plus grand nombre de gens passent d'un emploi à un autre. Les compagnies craignent que, si elles investissent dans la formation de leurs effectifs, ceux-ci pourront aller travailler ailleurs et qu'une autre compagnie bénéficie de leur investissement. [Don Daly, 6:16:10] |
Ainsi, la capacité de transférer les travailleurs qualifiés d'une entreprise à l'autre au sein d'une économie d'entreprise semble compromise par un investissement insuffisant dans la formation des travailleurs. C'est peut-être ce qui explique que les gouvernements du Canada se soient empressés de subventionner le recyclage et le perfectionnement des compétences.
Dans le même temps, il y a d'autres facteurs qui semblent influer sur la formation, par exemple la robustesse de l'économie.
| Il semble qu'à ce niveau, le lien avec l'état de la macro-économie est important. Si le chômage s'élève à 7,2 %, ou que le taux de chômage des jeunes est à 14 %, ce qui est le cas actuellement pour les jeunes de moins de 25 ans au Canada, il faut se demander lorsqu'on est employeur : « Pourquoi offrirais-je une formation? » [...] Ce que l'on observe lorsque le marché du travail est serré, c'est tout à fait le contraire. Aux États-Unis à l'heure actuelle, lorsque le taux de chômage est à 1 % dans certains ghettos urbains, les employeurs viennent y chercher des gens en leur offrant une formation; ils leur offrent de venir les chercher en autobus pour les amener au travail, de leur donner une formation et ensuite un emploi rémunéré à 16 $ l'heure. Pourquoi en est-il ainsi? Ce n'est pas que les entreprises le fassent par altruisme; c'est parce que c'est la seule façon d'obtenir des travailleurs. [Michael McCracken, 8:10:15] |
De nouveaux établissements sectoriels sont en train de naître pour régler une partie de ces problèmes.
| Les gens n'ont plus la moindre garantie de pouvoir conserver leur emploi. Le taux de roulement est de plus en plus élevé. Les gens s'attendent à occuper plusieurs emplois durant leur carrière, à la fois au sein de leur secteur et d'un secteur à l'autre. L'une des approches qui ont été élaborées consiste à faire de la formation dans une optique sectorielle. Cela donne une formation générale valable dans un secteur donné, sans que l'on ait à s'inquiéter de questions d'exclusivité, mais tout en donnant les compétences de base qui sont nécessaires. À mesure que l'on exige des compétences de plus en plus pointues, les niveaux augmentent et les conseils sectoriels peuvent veiller à maintenir constamment certaines normes dans un secteur donné. C'est une approche qui est de plus en plus populaire. [Arlene Wortsman, Centre canadien du marché du travail et de la productivité, 6:16:15] |
Le Comité suggère en plus que les sociétés envisagent de modifier la façon dont elles récompensent leurs employés, en insistant moins sur des salaires et des rémunérations fixes, fondés sur les heures travaillées, et davantage sur des bonis (en argent ou en options d'achat d'actions) qui seraient fondés sur les résultats, par exemple la productivité ou la rentabilité. Cela pourrait les aider à retenir une partie de leur important capital humain, tout en rendant profitables pour les uns et les autres le recyclage et la remise à jour des connaissances. Toutefois, le Comité a été prévenu que l'impôt canadien sur les gains en capital représente un désavantage pour les sociétés canadiennes qui souhaiteraient fournir des options d'achat d'actions à leurs travailleurs du savoir les plus importants.
| Comment pouvons-nous passer d'une économie d'imitation à une économie d'innovation? Il faut modifier la structure fiscale, le régime d'imposition des entreprises. Je suis un farouche partisan de l'élimination de l'impôt sur les gains en capital pour les investissements faits dans des entreprises qui innovent réellement [...] Le mécanisme d'incitation ne marche pas et nos instances supérieures n'ont pas relevé le défi. Pour que le Canada devienne une entité géopolitique dans un monde fondé sur le savoir, il faut apprendre à créer une capacité nationale de regroupement. Je tiens à insister sur cet aspect. S'il vous est impossible de créer une capacité nationale de regroupement, vous n'aurez pas la main-d'œuvre nécessaire pour favoriser une nouvelle économie fondée sur le savoir. [Fraser Mustard, 22:9:35] |
Dans l'ensemble, le Comité souscrit à cette opinion. Toutefois, depuis que ce commentaire a été fait, le gouvernement fédéral a, dans son Budget 2000, annoncé qu'il réduira le taux de l'impôt sur les gains en capital, en ramenant le taux d'inclusion des gains en capital de trois quarts à deux tiers, et qu'il reportera l'imposition des gains sur les actions acquises en vertu d'options d'achat d'actions admissibles, au moment de la vente des actions plutôt qu'à la date de levée de l'option. Le Comité croit toutefois que d'autres mesures pourraient être prises en ce qui concerne l'imposition des gains en capital, et il y reviendra d'ailleurs plus en détail au chapitre 9.
L'économie fondée sur le savoir requiert manifestement des compétences plus nombreuses et plus poussées. De plus, elle exige une acquisition continuelle de connaissances, tout au long de la carrière de chaque travailleur.
| Auparavant, en sortant de l'école secondaire, de l'université ou d'une maison d'enseignement quelconque, on ne retournait plus à l'école pour le reste de sa vie. Ce qui s'est passé, c'est qu'on a pris de plus en plus conscience que l'éducation est un processus continu tout au long de la vie. [Don Daly, 6:16:15] |
Par conséquent, le Comité recommande :
18. Que le gouvernement du Canada prenne des mesures afin de faire de l'acquisition continue du savoir une priorité commune des syndicats, de l'industrie et du gouvernement, et ce, pour assurer l'amélioration constante des connaissances, des aptitudes et des compétences professionnelles des Canadiens.
Ces défis devront faire l'objet d'une réaction novatrice de la part du gouvernement et du public, étant donné l'insuffisance apparente du capital privé disponible pour financer l'apprentissage continu. Le Comité est satisfait des modifications aux dispositions du Régime enregistré d'épargne-retraite (REER), apportées par le gouvernement fédéral dans le budget de l'année dernière, lesquelles permettent aux particuliers de réserver une part de leurs économies à cette fin, mais il estime qu'il faudrait faire plus
Le Comité juge essentiel que le gouvernement encourage l'éducation permanente en instaurant un nouveau mécanisme d'épargne-études. Un régime en vertu duquel les prestations seraient destinées au cotisant lui-même et autoriserait ce dernier à choisir le meilleur établissement privé ou public d'enseignement professionnel ou scolaire serait probablement mieux adapté à l'économie du savoir d'aujourd'hui que ne le sont les programmes de formation assurés par les pouvoirs publics. Le Comité recommande :
19. Que le gouvernement du Canada envisage la possibilité d'établir un régime d'épargne-éducation permanente qui permettrait aux particuliers ou à leurs employeurs de verser des cotisations en franchise d'impôt pour se former et se perfectionner sur le plan professionnel.
Des trois défis, c'est sans doute la combinaison du savoir dans le milieu de travail qui soulève le plus de controverses. La raison en est que l'« exode des cerveaux » est le moyen le plus visible par lequel le pays perd son capital humain le plus précieux. Les témoins ont fourni au Comité un certain nombre de faits saillants à ce sujet. Et d'abord : « d'après les données recueillies jusqu'ici, l'exode des cerveaux qui se produit au Canada est relativement limité et concentré dans quelques secteurs; nous accueillons en fait, en termes nets, bien davantage de travailleurs spécialisés en provenance du reste du monde » [Jonathan Kesselman, 20:15:45]. En deuxième lieu : il n'y a rien de nouveau; le phénomène existe déjà depuis un certain temps.
| Les études sur les flux migratoires que nous avons effectuées en nous appuyant sur les données des recensements de nos deux pays nous ont permis de constater que les migrations interprovinciales étaient beaucoup plus importantes que les migrations entre États américains et provinces canadiennes, et qu'une personne vivant en Colombie-Britannique et qui n'était pas née en Colombie-Britannique avait 100 fois plus de chances d'être originaire d'une autre province canadienne que d'un État américain de taille analogue et situé à la même distance. En revanche, nous avons constaté qu'aux États-Unis les personnes vivant dans un État avaient certes plus de chances de venir d'un autre État américain que d'une province canadienne, mais qu'il y avait néanmoins beaucoup plus de personnes qui émigraient du Canada vers les États-Unis que des États-Unis vers le Canada. En fait, c'est une tendance que l'on constate depuis plus de 150 ans. [John Helliwell, 20:15:35] |
Enfin, les flux de l'« exode des cerveaux » sont pour la plupart temporaires et, à mesure que la tendance à la mondialisation se confirme, ils suivent les échanges commerciaux :
| [...] l'intention des autorités américaines était manifestement de faciliter le commerce dans le cadre de l'ALENA en stimulant les mouvements inter-frontaliers, qu'ils soient temporaires ou à plus long terme. [...] Mais, en un sens, les statistiques fournies notamment par le recensement ne montrent qu'un nombre étonnamment réduit de déménagements définitifs ou à long terme liés au libre-échange. On peut s'attendre à un grand nombre de migrations temporaires. [John Helliwell, 20:16:25] |
Selon le Comité, même si les statistiques indiquent un « exode des cerveaux » de très faible envergure, nous n'avons pas les moyens de laisser les choses aller. Si des deniers publics sont dépensés en vue d'instruire et de former les Canadiens pour le marché du travail, il faut que ces investissements publics rapportent par la création d'emplois et de richesses chez nous.
| Pour que notre économie croisse rapidement dans les secteurs de haute technologie, les entreprises canadiennes doivent non seulement retenir les compétences formées au pays, mais aussi embaucher des techniciens et des gestionnaires formés aux États-Unis. Lorsque les entreprises sont contraintes de verser des primes pour compenser le fait que les impôts sur les revenus des Canadiens sont plus élevés -- ce qu'elles disent faire très souvent -- elles doivent soit en absorber le coût, ce qui les rend moins compétitives à l'échelle internationale, soit se passer de ces compétences et voir leur croissance freinée. [Jonathan Kesselman, 20:15:45] |
De prime abord, la solution économique à ce problème paraît simple : mettre en place un système d'imposition régressive, dans lequel le taux marginal décroît à mesure que le niveau des revenus augmente. Pour certains, cette politique fiscale assurerait une meilleure incitation à chercher du travail au Canada, endiguerait l'exode de talents formés vers l'extérieur de talents formés au Canada et attirerait les meilleurs talents de l'étranger. Un témoin a proposé une autre solution au Comité :
| Les jeunes sont plus importants pour l'économie mondiale que jamais auparavant. Il faudrait complètement remanier notre fiscalité pour qu'elle soit la plus intéressante au monde pour les jeunes. [...] Nous faisons payer l'impôt sur le revenu en fonction d'une tranche de vie qui correspond à l'année visée. Il en résulte que des personnes âgées vraiment riches paient 17 % d'impôt sur les 30 000 premiers dollars de revenu. Cela n'apporte absolument rien à notre économie, et elles ont moins besoin d'argent. Ce sont les jeunes qui élèvent des enfants, qui achètent leur première maison, qui s'endettent lourdement et qui remboursent leurs dettes d'études, qui ont besoin, désespérément besoin, de ce revenu supplémentaire et pourtant, on leur impose des taux extrêmement élevés dès le commencement. [...] Tout au début de leur vie active, ils réussissent à gagner près de 60 000 $, soit le salaire de départ de nombreux ingénieurs de 22 ans. Pourquoi ne pas modifier le système de façon à payer de l'impôt sur le revenu imposable de toute une vie? On paierait 17 % d'impôt sur la première tranche de 500 000 $ du revenu imposable de toute une vie, 26 % sur la tranche suivante de 500 000 $, et le reste serait assujetti à un taux de 29 %. [...] Ce serait révolutionnaire. [Roger Martin, 22:11:45] |
Toutefois, ces deux propositions vont carrément à l'encontre de ce que le Comité considère comme équitable. Leur adoption détruirait probablement la cohésion sociale que le Canada a créée avec tant de soin -- un facteur qui favorise aussi la productivité. En outre, la plupart des sondages révèlent que les Canadiens instruits qui ont émigré aux États-Unis l'ont fait non pas pour des raisons liées aux impôts sur le revenu personnel, mais parce qu'ils avaient trouvé des emplois plus intéressants. Cela permet de supposer que le prétendu « exode des cerveaux » est en fait le symptôme d'un problème plus vaste, à savoir un « exode des emplois » causé par nos taux élevés d'impôt sur les sociétés, au regard des autres pays du G7, et en particulier des États-Unis. Toutefois, le Budget 2000 prévoit une réduction du taux d'imposition des sociétés en général et des PME en particulier, qui passera de 28 % à 21 %. Cela devrait dans une large mesure aider à enrayer ces deux exodes. Le Comité se félicite donc de ces changements. Ses recommandations concernant la réforme du système fiscal figurent dans le chapitre 9.
Les relations patronales-syndicales et la réglementation des milieux de travail
Parmi les trois défis relatifs au capital humain, c'est celui de l'intégration qui est le plus simple. On assiste déjà à une transformation de l'usine : cet endroit où, autrefois, des travailleurs non qualifiés ou semi-qualifiés réalisaient des tâches répétitives (parfois abrutissantes) sous l'autorité d'une structure hiérarchisée est peu à peu envahi par des techniques de production rationnelles et souples exigeant que les travailleurs soient regroupés en équipes multidisciplinaires qui réalisent toute une gamme de tâches très spécialisées. Ce nouveau cadre de travail demandera une évolution dans le secteur des relations industrielles : il faudra que l'actuel processus axé sur la confrontation et les conflits soit remplacé par une méthode plus compatible avec l'innovation, qu'elle devra non seulement accepter, mais bien accueillir.
| Nous croyons que ce sont les lieux de travail du Canada qui sont au cœur de la performance en matière de productivité, particulièrement dans une économie caractérisée par d'incessants changements en profondeur. En fin de compte, c'est là que se joue la performance nationale en matière de productivité. [...] La hausse de la productivité ne découle pas seulement de l'introduction d'une nouvelle technologie, mais aussi de la façon dont elle est appliquée et du contexte dans lequel elle l'est. D'autres facteurs sont tout aussi importants : la façon dont le travail est organisé, les habiletés nécessaires pour l'effectuer, et les relations entre la direction et la main-d'œuvre, [qui sont essentielles] pour réaliser des gains au chapitre de la productivité. [Arlene Wortsman, Centre canadien du marché du travail et de la productivité, 6:15:45] |
Les structures des relations en milieu de travail devront nécessairement s'adapter. On pourrait par exemple créer des conseils sectoriels qui régleraient ces problèmes.
| Toute discussion sur les changements dans les lieux de travail et leurs conséquences pour la productivité doit avoir une large portée. Il y a effectivement un certain nombre de conseils sectoriels qui permettent aux intervenants d'un secteur donné de se réunir pour élaborer des solutions efficaces applicables à l'ensemble de ce secteur. Ces conseils sectoriels peuvent aussi effectuer des travaux de recherche spécifiques sur des questions ou préoccupations qui intéressent l'ensemble d'une industrie. Ce débat d'une vaste portée doit aussi prendre en compte la conjoncture locale et nationale en termes de relations patronales-syndicales et notre aptitude collective à résoudre les conflits industriels. [Arlene Wortsman, 6:15:50] |
D'autres mesures encore seront nécessaires.