2. Les législatures et les ministères

Les gouvernements doivent pouvoir compter sur l’appui de la majorité des députés à la Chambre des communes, qu’ils soient majoritaires ou minoritaires. Un gouvernement majoritaire reçoit l’appui du parti ou de la coalition de partis (le Canada n’a jamais été gouverné par une coalition de partis) qui détient la majorité des sièges à la Chambre des communes tandis qu’un gouvernement minoritaire en est un où l’appui est fourni par le parti ou la coalition de partis détenant une minorité de ces sièges. Au cours de chaque législature, il arrive que le classement des partis change en raison de décès, de démissions, d’élections partielles, de députés qui changent de parti ou d’autres changements dans le statut des divers députés. Il se peut ensuite que le gouvernement puisse plus facilement ou plus difficilement conserver l’appui de la majorité des députés.

Toutes les questions soulevées à la Chambre doivent être décidées à la majorité des voix parmi les députés présents ^[1] . Même les règles qui permettent à la Chambre de régir ses propres délibérations sont adoptées par un vote à la majorité simple. Il est donc évident que le gouvernement doit pouvoir compter sur l’appui d’une majorité des députés pour exercer un contrôle sur la gestion des affaires de la Chambre et du même coup de ses comités. Les pouvoirs du gouvernement à cet égard sont contrebalancés par la responsabilité qu’il a de rendre compte de ses actions à la Chambre.

Plusieurs dispositions du Règlement régissent le rôle que le gouvernement joue dans la gestion des affaires de la Chambre en précisant que c’est le gouvernement ou un ministre qui doit prendre l’initiative de certaines procédures ^[2] . De la même façon, de nombreuses dispositions du Règlement reconnaissent le rôle que la Chambre doit jouer afin de demander au gouvernement de rendre compte de ses actions ^[3] . La procédure parlementaire doit assurer un équilibre entre le pouvoir du gouvernement de gérer les affaires de la Chambre, et la responsabilité de l’opposition de tenir le gouvernement responsable de ses actions. Le pouvoir du gouvernement subit l’épreuve cruciale lors des votes de confiance, car dans la démocratie parlementaire canadienne, un gouvernement doit pouvoir jouir de la confiance de la Chambre.

Une caractéristique essentielle du gouvernement parlementaire est que le premier ministre et le Cabinet sont responsables ou doivent rendre compte de leurs actions devant l’ensemble de la Chambre des communes, et qu’ils doivent conserver l’appui et la confiance d’une majorité des députés de cette Chambre pour pouvoir demeurer en poste. C’est ce qu’on appelle la convention sur la confiance. Cette question constitutionnelle complexe, qui est en fait une tradition mentionnée nulle part dans les lois ou dans le Règlement de la Chambre, est analysée en profondeur dans d’autres ouvrages portant de manière plus précise sur ce sujet ^[4] .

En résumé, cette convention prévoit qu’un gouvernement qui est défait à la Chambre sur une question de confiance devrait normalement démissionner ou demander la dissolution du Parlement en vue de tenir des élections générales. Cette relation entre l’exécutif et la Chambre des communes peut ultimement décider de la durée de chaque législature et de chaque ministère. La convention sur la confiance s’applique que le gouvernement soit formé par le parti ou une coalition de partis détenant la majorité des sièges à la Chambre des communes, ou qu’il soit formé par un ou plusieurs partis détenant une minorité de sièges. Il arrive bien sûr plus fréquemment que le gouvernement perde la confiance de la Chambre lorsque le ou les partis au pouvoir sont minoritaires.

Ce qui constitue une question engageant la confiance à l’endroit du gouvernement varie selon les circonstances. Ces questions de confiance ne relèvent pas de la procédure parlementaire, pas plus qu’elles ne peuvent être tranchées par le Président ^[5] . Cependant, on reconnaît habituellement que les motions de confiance peuvent être ^[6]  :

• des motions explicites qui énoncent de manière expresse que le gouvernement a ou n’a pas la confiance de la Chambre;
• des motions que le gouvernement désigne de manière expresse comme des questions de confiance;
• des motions de confiance implicites, c’est-à-dire des motions qui sont traditionnellement considérées comme des questions de confiance telles que les motions octroyant des crédits (mais pas nécessairement l’octroi d’un crédit enparticulier ^[7] ), les motions au sujet de la politique budgétaire du gouvernement ^[8]  et les motions concernant l’Adresse en réponse au discours du Trône.

Lorsque les dispositions du Règlement concernant les subsides ont été modifiées en 1968, il a été précisé que pour chacune des trois périodes des travaux des subsides, l’opposition pouvait désigner au maximum deux des motions proposées lors de jours désignés comme des motions de défiance à l’endroit du gouvernement ^[9] . C’était la première fois que la notion de confiance était précisée dans le Règlement. Cette règle a été modifiée provisoirement en mars 1975 afin d’éliminer toute idée de défiance; les motions continueraient à faire l’objet d’un vote, mais celui-ci ne serait pas automatiquement considéré comme une question engageant la confiance à l’endroit du gouvernement ^[10] . La disposition provisoire du Règlement s’est périmée au début de la session suivante et la notion de « défiance » est réapparue dans la version de 1977 du Règlement. Aucun autre changement n’a été apporté jusqu’en juin 1985, lorsque le Règlement a été une nouvelle fois modifié afin d’éliminer cette disposition sur les motions de défiance présentées lors des travaux des subsides ^[11] .

Entre-temps, en 1984, une recommandation avait été formulée afin de changer le mode d’élection du Président ^[12] . Cette proposition reçut un accueil favorable et une variante de celle-ci fut adoptée par la Chambre en 1985 ^[13] . L’une de ces nouvelles règles prévoit toujours que l’élection du Président ne doit pas être considérée comme une question de confiance envers le gouvernement ^[14] .

La durée d’une législature — c’est-à-dire la période de temps entre les élections durant laquelle le Parlement exerce ses pouvoirs — s’étend de la date fixée pour le retour des brefs après les élections générales jusqu’à la dissolution du Parlement par le gouverneur général ^[15]. La Loi constitutionnelle prévoit d’ailleurs qu’il s’écoulera un délai maximal de cinq ans entre les élections générales, ce délai étant calculé à compter de la date fixée pour le retour des brefs d’élection, et que le Parlement devra tenir une séance au moins une fois tous les 12 mois ^[16] .

Aucun mandat maximal n’est fixé pour un ministère, l’organe qui exerce réellement les fonctions du gouvernement. Sa durée dépend du mandat du premier ministre et elle est calculée à compter du jour où le premier ministre prête son serment d’office jusqu’au jour où il meurt, démissionne ou est destitué.

Ces deux mandats — le mandat parlementaire, qui comporte une durée maximale, et le mandat du premier ministre, qui est sans limite — ne coïncident pas toujours parfaitement.

Environ le tiers des législatures depuis 1867 a duré entre quatre et cinq ans, un autre tiers a duré entre trois et quatre ans et le dernier tiers, moins de trois ans (voir la figure 2.1) ^[17]. Trois législatures (la septième (1891-1896), la dix-septième (1930-1935) et la dix-neuvième (1940-1945)) se sont approchées de la limite maximale de cinq ans prévue par la Loi constitutionnelle et il ne restait plus que quelques jours avant que le mandat de la Chambre des communes n’expire. Une législature, la douzième (1911-1917), a été prolongée ^[18] . Quatre législatures (la quinzième (1925-1926), la vingt-troisième (1957-1958), la vingt-cinquième (1962-1963) et la trente et unième (1979)) ont duré moins d’un an.

Depuis la Confédération, il y a eu 26 ministères, même si seulement 20 personnes ont servi comme premier ministre. En effet, un premier ministre dont le parti est reporté au pouvoir au cours d’élections générales successives demeure simplement à son poste à titre de chef du même gouvernement. Ainsi, sir Wilfrid Laurier, qui est devenu premier ministre en 1896, est demeuré à son poste au cours des élections générales de 1900, 1904 et 1908 avant de démissionner après que son parti eut été défait lors des élections générales de 1911. Par contre, un premier ministre qui démissionne après la défaite électorale de son parti, mais qui est plus tard reporté au pouvoir, doit former un nouveau ministère. Par exemple, Pierre E. Trudeau, qui a été nommé pour la première fois premier ministre en 1968 et qui a alors formé le vingtième ministère, a démissionné en 1979 avant d’être ensuite réélu avec une majorité l’année suivante et de redevenir ainsi premier ministre et former le vingt-deuxième ministère. Il peut aussi y avoir plusieurs ministères au cours de la même législature. Ce fut le cas lors de la 7^e législature. Le premier ministre sir John A. Macdonald meurt alors à son poste peu de temps après sa réélection en 1891. De la date de son décès jusqu’aux élections générales de 1896, pas moins de quatre nouveaux ministères sont formés. La figure 2.2 illustre le caractère parfois éphémère et parfois durable des ministères ^[19].

La fin d’un ministère

Un ministère prend fin lors du décès, de la démission ou de la destitution du premier ministre ^[20] . Cette fin n’entraîne pas nécessairement la dissolution de la législature. Il est vrai que la convention sur la confiance peut entraîner et a déjà entraîné la dissolution hâtive d’une législature ^[21] , mais on trouve également des exemples où plusieurs ministères ont été formés durant la même législature ^[22]. Les conséquences procédurales de la fin d’un ministère varient selon la façon dont le ministère prend fin. Bien sûr, on connaît bien les effets de la dissolution du Parlement sur le plan de la procédure : les séances cessent immédiatement et tous les travaux parlementaires sont suspendus. Le nouveau Parlement, une fois convoqué, reprend ses activités sur une base entièrement nouvelle ^[23].

Décès d’un premier ministre

Le décès d’un premier ministre a peu de conséquences sur le plan de la procédure. Si le décès survient durant une session parlementaire et alors que la Chambre siège, des hommages peuvent lui être rendus à la Chambre ou celle-ci peut s’ajourner pour une période prolongée ^[24] . Depuis la Confédération, seulement deux premiers ministres sont morts à leur poste : sir John A. Macdonald, en 1891, durant une session parlementaire, et sir John Thompson, en 1894, alors que le Parlement était prorogé ^[25] .

Démission d’un premier ministre

La démission d’un premier ministre peut être le résultat d’une défaite lors d’élections générales, de l’application pure et simple de la convention sur la confiance, de l’application de cette convention suivie d’une défaite lors d’élections générales, ou encore être attribuable à d’autres raisons, notamment le désir de l’intéressé de se retirer de la vie publique.

•  Défaite lors d’élections générales

Si le Parlement est dissous lorsque le ministère démissionne, il n’y a bien sûr aucune conséquence sur le plan de la procédure. C’est habituellement le cas pour les gouvernements majoritaires qui, au moment de leur choix, demandent la dissolution du Parlement, sont défaits lors d’élections générales et démissionnent ensuite dans les jours qui suivent ^[26]. Il incombe alors au nouveau gouvernement de convoquer la Chambre.

Une élection peut également être déclenchée par le premier ministre à la tête d’un gouvernement minoritaire, de la même façon que par le premier ministre dirigeant un gouvernement majoritaire. Ainsi, tout au long de la 16^e législature (1926-1930), le premier ministre Mackenzie King a dirigé un gouvernement minoritaire, mais a réussi à conserver l’appui du tiers parti à la Chambre et donc à gouverner pendant près de quatre ans. Il a ensuite demandé et obtenu la dissolution du Parlement de la manière habituelle, a subi une défaite électorale et a démissionné.

À la suite des élections générales de 1925, une situation inhabituelle a suscité la controverse : le gouvernement de Mackenzie King a perdu sa majorité lorsque les Libéraux ont recueilli moins de sièges que le précédent parti de l’Opposition officielle, le Parti conservateur ^[27] . Il a néanmoins décidé de convoquer la Chambre afin de tester sa confiance, et il a réussi à la conserver jusqu’en juin 1926. Pour plus de détails sur cette affaire, voir ci-après.

•  Application de la convention sur la confiance

La procédure joue un rôle dans l’application de la convention sur la confiance dans la mesure où celle-ci concerne le processus décisionnel à la Chambre des communes. Quand le gouvernement est défait lors d’un vote sur une question qui engage la confiance de la Chambre, le premier ministre doit démissionner ^[28]  ou demander la dissolution. Le Président n’a pas à décider ce qui constitue une question de confiance. Plusieurs Présidents ont déclaré qu’il n’incombait pas à la présidence d’intervenir pour empêcher les débats ou la tenue d’un vote sur une question reliée à la question de confiance, à moins que la motion présentée ne soit clairement irrégulière ou irrecevable sur le plan de la procédure ^[29] . Naturellement, lorsque le résultat est serré, les conséquences du pairage sur le plan de la procédure et la façon dont un vote est enregistré deviennent cruciales. Les règles et usages régissant ces aspects de la procédure parlementaire sont analysés au chapitre 12, « Les étapes du débat ».

Quatre gouvernements ont été défaits lors d’un vote à la Chambre sur une question de confiance claire et incontestée. En 1926, le gouvernement minoritaire de Meighen, qui ne datait que de trois jours, a perdu un vote (96-95) sur une question qui équivalait à une motion de censure à l’endroit du gouvernement ^[30] . En 1963, le gouvernement minoritaire de Diefenbaker a été clairement défait (142-111) sur une motion de subsides ^[31] . En 1974, le gouvernement minoritaire de Trudeau et, en 1979, le gouvernement minoritaire de Clark ont tous les deux perdu un vote sur un sous-amendement à la motion sur le Budget (137-123 et 139-133 respectivement) ^[32] . Ces quatre premiers ministres ont demandé et obtenu la dissolution à la suite de ces défaites à la Chambre. De ces quatre gouvernements, les gouvernements Meighen, Diefenbaker et Clark ont par la suite été défaits lors des élections générales et dans chaque cas, le premier ministre a démissionné sans rencontrer les nouveaux élus. Le gouvernement Trudeau a été reporté au pouvoir avec une majorité et a par la suite convoqué la Chambre.

Le gouvernement de Mackenzie King de 1925-1926 s’est buté à une situation plus complexe et a finalement dû démissionner sans que la Chambre ne soit dissoute. Certains ont déjà signalé qu’il s’agissait là d’un exemple de démission attribuable à l’application de la convention sur la confiance ^[33] , même si Mackenzie King lui-même a déclaré qu’il avait démissionné parce qu’il n’avait pu obtenir la dissolution demandée ^[34] . Quoi qu’il en soit, les événements qui ont mené à la démission du gouvernement montrent qu’il n’est pas toujours facile de déterminer clairement ce qui constitue une question de confiance.

Des élections générales avaient été tenues le 29 octobre 1925. Auparavant, le premier ministre Mackenzie King détenait une faible majorité, soit 118 sièges sur 235. (Le nombre de sièges qu’il détenait avait fluctué tout au long de la 14^e législature et le gouvernement avait donc été parfois majoritaire, parfois minoritaire ^[35].) Les élections de 1925 permettent d’élire 101 Libéraux (partisans du gouvernement King), 116 Conservateurs, 24 Progressistes, 2 Travaillistes et 2 indépendants ^[36]. Le Parlement se réunit le 7 janvier 1926. Le gouvernement King ne démissionne pas, mais choisit plutôt de convoquer la Chambre malgré le fait qu’il a recueilli moins de sièges que le Parti conservateur. Il conserve l’appui de la Chambre jusqu’en juin 1926 lorsque l’Opposition officielle présente un amendement à une motion d’adoption d’un rapport de comité qui équivaut à une motion de censure à l’endroit du gouvernement; à ce moment-là, le gouvernement King ne peut obtenir l’appui de la Chambre sur une série de motions de procédure visant à écarter l’amendement à la motion de censure ^[37] . Avant que cet amendement ne soit même mis aux voix, le premier ministre King annonce sa démission à la Chambre dans l’après-midi du lundi 28 juin 1926. Il déclare qu’il démissionne étant donné qu’il a demandé la dissolution du Parlement, mais qu’il n’a pu l’obtenir ^[38] . La Chambre s’ajourne alors après cette annonce. Le lendemain matin, le gouverneur général demande à Arthur Meighen, le chef de l’Opposition, de former un nouveau gouvernement. Lorsque la Chambre se réunit plus tard le même jour, le gouvernement et l’Opposition officielle ont changé de côté à la Chambre et le leader parlementaire intérimaire, sir Henry Drayton, fait une déclaration annonçant des changements au ministère ^[39] . La Chambre reprend ensuite ses travaux. Deux jours plus tard, le gouvernement Meighen perd un vote sur une motion de censure ^[40] .

Les défaites des gouvernements sur des votes ne sont pas toutes automatiquement considérées comme des questions de confiance ^[41] . Le 19 février 1968, une motion portant troisième lecture d’un projet de loi fiscale a été rejetée par un vote de 82 voix contre 84 ^[42] . Le premier ministre Pearson n’était pas d’accord pour considérer cette défaite comme une motion de censure à l’endroit du gouvernement comme certains le soutenaient. Le gouvernement a présenté une motion voulant « Que la Chambre ne considère pas son vote du 19 février lors de la troisième lecture du Bill C-193, qui avait été approuvé à toutes les étapes antérieures, comme un vote de défiance à l’endroit du gouvernement ». Cette motion a été adoptée le 28 février par un vote de 138 voix contre 119 ^[43] . Du 20 au 28 février, la Chambre a uniquement cherché à régler cette question et elle ne s’est en fait penchée sur aucune autre affaire du 20 au 22 février ^[44] .

De la même façon, le 20 décembre 1983, une disposition d’un projet de loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu et d’autres lois a été rejetée en comité plénier par un vote de 28 voix contre 67 ^[45] . L’Opposition officielle soutenait que le résultat de ce vote constituait une défaite sur une question de confiance et exigeait que le gouvernement démissionne ou demande la dissolution du Parlement. Le gouvernement n’était pas de cet avis ^[46] . Comme dans d’autres situations semblables, il ne s’agissait pas d’une question de procédure sur laquelle la présidence pouvait statuer ^[47] .

•  Démissions pour d’autres raisons

Plusieurs premiers ministres ont démissionné pour d’autres raisons que celles mentionnées jusqu’à maintenant. La plupart ont posé ce geste parce qu’ils souhaitaient se retirer de la vie publique ^[48] . Il y a toutefois quelques cas où ce départ est attribuable à d’autres motifs.

Ainsi, le gouvernement du premier ministre sir John A. Macdonald (2^e législature, 1873), plutôt que de devoir faire face à une défaite presque certaine sur une motion de censure, a démissionné alors qu’il se trouvait mêlé à un scandale ^[49] . Selon un témoin, le 5 novembre 1873, « […] sir John s’est levé et a brièvement annoncé que le gouvernement avait démissionné. Cette annonce a été faite dans le plus grand silence. Tout de suite après, l’Opposition a traversé de l’autre côté de la Chambre jusqu’à ses nouveaux pupitres ^[50]  ». Le chef de l’Opposition, Alexander Mackenzie, forma un nouveau gouvernement et le Parlement fut prorogé le 7 novembre 1873. Le 2 janvier 1874, il demanda et obtint la dissolution sans avoir présenté un programme législatif à la Chambre.

En 1896, le premier ministre, le sénateur sir Mackenzie Bowell, fait face à une sérieuse révolte de son Cabinet (démission de sept ministres) et doit finalement démissionner lui-même le 27 avril de la même année, trois jours après avoir obtenu la dissolution du Parlement ^[51] . Sir Charles Tupper lui succède et doit bientôt démissionner à son tour après une défaite électorale ^[52] .

Destitution d’un premier ministre

Depuis la Confédération, aucun premier ministre n’a été destitué ^[53] . On a néanmoins beaucoup débattu des circonstances qui pourraient entraîner une destitution.

Crise ministérielle

Si la Chambre siège alors que la composition du ministère est changée en raison d’une crise ministérielle, il est normal qu’elle s’ajourne d’un jour à l’autre (à moins qu’elle n’en décide autrement) jusqu’à ce que les changements soient terminés ^[54] . Dans ces cas, la Chambre ne s’occupe habituellement que des affaires courantes les jours où elle se réunit et des questions peuvent être posées concernant les progrès qui sont faits dans la reconstitution du ministère ^[55] . Quand un nouveau ministère doit être formé à la suite du décès, de la démission ou de la destitution du premier ministre, il convient également que la Chambre s’ajourne d’un jour à l’autre (à moins encore une fois qu’elle n’en décide autrement) ^[56] , mais aucune question ne peut être posée sur les progrès qui sont réalisés puisqu’il n’y a plus de ministère  ^[57] . Les chefs des partis peuvent cependant faire des déclarations ^[58] . Lorsque la crise ministérielle est résolue, l’un des dirigeants du caucus gouvernemental fait habituellement une déclaration afin d’expliquer à la Chambre les changements apportés au ministère ^[59] .