… Le problème central que pose
l’examen, par le Parlement, de la législation qui provient de
l’exécutif ou de l’administration, c’est la mesure
où le Parlement doit tenter d’influencer et de contrôler la
marche de l’administration. S’il va trop loin et s’engage trop
à fond dans l’administration quotidienne, il va à
l’encontre des raisons profondes qui l’ont poussé tout
d’abord à cette délégation de pouvoirs
législatifs… .
Comité spécial sur les Instruments statutaires, troisième rapport
(Journaux, 22 octobre 1969, p. 1482)
C
ertaines lois du Parlement
délèguent aux ministres, ministères, conseils, commissions
ou autres organismes le pouvoir d’établir et d’appliquer des
mesures législatives subordonnées. Le terme
« décret-loi » est utilisé pour désigner ces
règlements, décrets, règles, règlements
administratifs et autres instruments. Le Parlement examine la plupart des
décrets-lois pour s’assurer que leurs dispositions ne
débordent pas les pouvoirs qu’il a lui-même
approuvés.
La tâche d’examiner les
décrets-lois est confiée au Comité mixte permanent
d’examen de la réglementation. Outre le mandat fixé par la
Chambre même, le mandat plus général de ce comité est
fixé en partie par une loi du
Parlement [1] .
Ses
activités l’amènent parfois à invoquer des
procédures spéciales pour demander l’abrogation d’un
règlement lorsqu’il fait rapport à la Chambre.
Le présent chapitre traitera du
mandat du Comité mixte permanent d’examen de la
réglementation et des procédures suivies à la Chambre pour
adopter ou rejeter un rapport qui recommande l’abrogation d’un texte
réglementaire.
Historique
L’examen systématique des
décrets-lois par le Parlement est relativement récent. Au
début de la Confédération cet examen se résumait
à obtenir l’information nécessaire, au moyen
d’« adresses » portant dépôt de documents, à
laquelle le Parlement pouvait donner suite s’il le jugeait
bon [2] .
Ce manque de
surveillance suivie est peut-être compréhensible puisque, pour
reprendre l’expression d’un expert, « sauf pendant la
période de guerre allant de 1914 à 1919, on ne saurait dire
qu’avant 1939 le champ d’activité du gouvernement
fédéral était tel que le Parlement manquait de temps pour
tenir l’exécutif à
l’œil [3] ».
Il ne faut pas en conclure qu’il y avait peu de décrets-lois. En
réalité, le nombre de règlements et de décrets
était suffisant pour justifier en 1889 la publication d’un ouvrage
de 1126 pages, en deux volumes, The Consolidated Orders in Council of
Canada [4] .
En 1914, le Parlement adopte la Loi sur les mesures de guerre, un cas qui
fait figure d’extrême dans la délégation de pouvoirs
législatifs au Cabinet. Cette loi autorise le gouverneur en conseil
à proclamer l’état de guerre, d’invasion ou
d’insurrection réel ou appréhendé et « de faire
de temps à autre tels ordres et règlements qu’il peut,
à raison de l’existence réelle ou appréhendée
de la guerre, d’une invasion ou insurrection, juger nécessaires ou
à-propos pour la sécurité, la défense, la paix,
l’ordre et le bien-être du
Canada [5] ».
Lorsque la Seconde Guerre mondiale éclate, le nombre de décisions
à prendre rapidement est considérable et le pouvoir de prendre des
décisions réglementaires est donc donné de plus en plus aux
ministres, ministères, conseils et autres organismes de la
Couronne [6] .
C’est à cette période qu’a d’abord fait surface
l’idée de déposer périodiquement à la Chambre
les décrets du conseil ayant effet de loi et de les renvoyer à un
comité parlementaire pour examen puisque le Parlement a pour rôle
d’appuyer et de régir l’exécutif de manière
à ce qu’il demeure
responsable [7] .
L’après-guerre est
marqué par l’expansion de l’appareil gouvernemental et le
recours croissant aux décrets pour gérer les affaires publiques.
Bien que la pratique de déposer les règlements à la Chambre
soit maintenue après la guerre, le « gouvernement par
décrets » suscite beaucoup de critiques. La Loi sur les
règlements adoptée en 1950 exige que « tous les
décrets, ordonnances, règlements et proclamations, faits ou
émis en vertu de pouvoirs législatifs
délégués par le Parlement » soient publiés et
déposés à la Chambre de manière systématique
et uniforme [8] .
Même si les règlements et décrets sont alors examinés
par le Bureau du Conseil privé pour en assurer l’uniformité
et la clarté, aucune disposition de cette loi ne vise à tenir
l’exécutif responsable devant le Parlement des décrets-lois
qu’il prend.
En 1964, le Comité spécial de
la procédure et de l’organisation recommande de charger un
comité parlementaire d’examiner les règlements pris en vertu
d’une délégation de pouvoirs législatifs et de
signaler au Parlement tout règlement ou instrument qui, à son
avis, outrepasse le pouvoir délégué par la
loi [9] .
Sa
recommandation n’a cependant pas de suite. En 1968, le Comité
spécial sur les instruments statutaires reçoit comme mandat de
« faire rapport sur les procédures de révision, par la
Chambre, des actes établis en vertu d’une loi quelconque du
Parlement du
Canada [10] ».
Après un examen approfondi de la Loi sur les règlements et
des procédures d’examen d’autres parlements du Commonwealth,
le comité présente son troisième Rapport en octobre
1969 [11] .
En plus de
reprendre sa recommandation de charger un comité parlementaire
d’examiner les décrets-lois, il préconise plusieurs
modifications à la Loi sur les règlements et de nouvelles
procédures pour la rédaction et la publication des
règlements. En 1970, le gouvernement annonce les suites qu’il
entend donner au rapport, à savoir le remplacement de la Loi sur les
règlements par la Loi sur les textes réglementaires, la
publication de nouvelles directives du Cabinet sur la rédaction et la
publication des règlements et la modification du Règlement de la
Chambre en vue de créer un comité
d’examen [12] .
Comité mixte permanent d’examen de la réglementation
En 1971, conformément à la
Loi sur les textes
réglementaires [13] ,
la Chambre et le Sénat créent le Comité mixte permanent
d’examen de la
réglementation [14] .
Celui-ci se réunit à quelques reprises à des fins
d’organisation en 1973 et 1974, avant de commencer à examiner
sérieusement les textes réglementaires en 1974, pendant la
première session de la 30e législature (septembre 1974
à octobre
1976) [15] .
Mandat
Le mandat du Comité est fixé
par la Loi sur les textes réglementaires, la Loi sur la
révision des lois et le Règlement de la Chambre. Aux termes de
la Loi sur les textes réglementaires, le Comité peut
examiner tout texte réglementaire pris à compter du 1er
janvier 1972 [16] .
Un
texte réglementaire est tout « règlement, décret,
ordonnance, proclamation, arrêté, règle, règlement
administratif, résolution, instruction ou directive, formulaire, tarif de
droits, de frais ou d’honoraires, lettres patentes, commission, mandat ou
autre texte pris […] dans l’exercice d’un pouvoir
conféré sous le régime d’une loi
fédérale [17] ».
Cette loi exige en outre que les règlements (à certaines
exceptions près) paraissent dans la Gazette du Canada et soient
renvoyés au comité parlementaire chargé d’examiner
les textes
réglementaires [18] .
La Loi sur la révision des
lois autorise le Comité à examiner tout règlement qui
figure dans la Codification des règlements du Canada de 1978, ou
d’autres codifications de règlements établies en application
de cette loi, y compris les règlements pris avant l’entrée
en vigueur de la Loi sur les textes réglementaires en
1972 [19] .
Le
Règlement de la Chambre étend les mandats énoncés
dans ces deux lois en autorisant le Comité à examiner toute autre
question qui lui est renvoyée par les deux
chambres [20] .
Depuis 1979, la Chambre et le Sénat
renouvellent systématiquement au début de chaque session un ordre
de renvoi permanent qui autorise le Comité à :
[…] effectuer une étude
approfondie des moyens par lesquels le Parlement peut mieux surveiller le
processus de réglementation du gouvernement et
notamment :
- des principes et usages à observer dans
- la définition des pouvoirs permettant aux délégués du Parlement de faire des
règlements;
- l’adoption des textes réglementaires;
- l’utilisation de la réglementation administrative, notamment des pouvoirs
délégués et des textes réglementaires;
et la façon dont le Parlement devrait contrôler ces fonctions;
- des rôles, fonctions et pouvoirs du Comité mixte permanent d’examen de la
réglementation [21] .
Composition
Le Comité mixte permanent
d’examen de la réglementation compte huit sénateurs et un
nombre proportionnel de
députés [22] .
La présidence est assurée par deux coprésidents. La
tradition veut que l’un des coprésidents représente le parti
ministériel au Sénat et l’autre l’Opposition
officielle à la
Chambre [23] .
D’habitude, le vice-président est un député du parti
ministériel.
Pouvoirs
Le Comité jouit des mêmes
pouvoirs que les autres comités permanents. Il peut siéger pendant
que la Chambre
siège [24]
et
pendant les périodes d’ajournement, ordonner l’impression de
documents et de témoignages, convoquer des témoins, exiger la
production de dossiers et de documents, et déléguer ses pouvoirs
en tout ou en partie (sauf celui de faire rapport directement à la
Chambre) à des sous-comités. Il peut aussi déposer des
rapports à la Chambre et demander que le gouvernement y
réponde [25] .
Le
Comité peut non seulement « obtenir les services d’experts, de
sténographes et de commis, selon les
besoins [26] »,
mais aussi prendre l’initiative de faire abroger un texte
réglementaire [27] .
Ce pouvoir sera examiné plus en détail dans les pages qui
suivent.
Critères d’examen
Le Comité n’examine que la
légalité et les aspects procéduraux des textes
réglementaires; il ne fait aucun cas de leur bien-fondé ni des
principes dont ils
découlent [28] .
Le Comité se fonde, pour examiner
les textes législatifs qui lui sont renvoyés, sur les 13
critères qu’il communique aux deux chambres dans son premier
rapport au début de chaque
session [29] .
En voici
le
texte [30] :
Votre comité fait part aux deux
chambres du Parlement des critères d’étude et de
contrôle des textes réglementaires qu’il
utilisera :
Si un règlement ou autre texte
réglementaire relevant de sa compétence, de l’avis du
comité,
- n’est pas autorisé par
les dispositions de la législation habilitante ou n’est pas
conforme à toute condition prescrite dans la
législation [31] ;
- n’est pas conforme à la
Charte canadienne des droits et libertés ou à la Déclaration canadienne des
droits [32] ;
- a un effet rétroactif en
l’absence d’autorisation formelle dans la législation
habilitante [33] ;
- impose des frais au Trésor ou
exige qu’un paiement soit versé à la Couronne ou à
toute autre autorité, ou prescrit le montant de l’un quelconque de
ces frais ou paiements, en l’absence d’autorisation formelle dans la
législation
habilitante [34] ;
- impose une amende, un emprisonnement
ou autre pénalité en l’absence d’autorisation formelle
dans la législation habilitante;
- tend directement ou indirectement
à exclure la juridiction des tribunaux en l’absence
d’autorisation formelle dans la législation
habilitante;
- ne s’est pas conformé
à la Loi sur les textes réglementaires sur le plan
de la transmission, de l’enregistrement ou de la publication;
- paraît pour une raison
quelconque enfreindre le principe de la
légalité [35] ;
- empiète indûment sur les
droits et libertés de la
personne [36] ;
- assujettit indûment les droits
et libertés de la personne au pouvoir discrétionnaire de
l’Administration ou n’est pas conforme aux règles de justice
naturelle [37] ;
- utilise de manière
inhabituelle ou inattendue les pouvoirs que confère la législation
habilitante [38] ;
- représente l’exercice
d’un pouvoir législatif de fond qui devrait faire l’objet
d’une loi par le
Parlement [39] ;
- est défectueux dans sa
rédaction ou pour toute autre raison nécessite des
éclaircissements quant à sa forme ou son
objet [40].
Ces critères d’examen
ressemblent de très près à ceux dont se sert le greffier du
Conseil privé pour vérifier les avant-projets de
règlement [41]
et à ceux recommandés par le Comité spécial sur les
instruments statutaires en
1969 [42] .
Abrogation d’un texte réglementaire
Pendant les 15 premières
années de son existence, le Comité avait le pouvoir
d’examiner les décrets-lois, mais pas de les abroger. Le
Comité spécial sur les instruments statutaires n’a pas
proposé de procédure générale
d’abrogation [43] ,
et la Loi sur les textes réglementaires ne renferme aucune
disposition semblable. Ainsi, lorsque le Comité demandait à des
ministères ou organismes de modifier ou d’abroger des
règlements parce qu’il les jugeait non conformes à la loi,
sa demande restait souvent lettre morte. La seule façon pour le
Comité de lancer un débat public sur ces règlements
était de présenter des rapports à la Chambre et d’en
proposer
l’adoption [44] .
En 1985, le Comité a proposé
au Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes
des recommandations concernant la révocation de textes
réglementaires [45] .
Il proposait entre autres choses que tout texte réglementaire non soumis
à une procédure de ratification par la loi puisse être
révoqué par résolution des deux chambres, et que le pouvoir
exécutif ne puisse réadopter aucun règlement ainsi
révoqué pendant une période de six mois. Le Comité
spécial a recommandé que « la Chambre des communes [adopte]
une procédure obligatoire de ratification ou de révocation des
décrets-lois et des règlements adoptés en vertu d’une
loi du
Parlement [46] ».
Dans sa réponse, le gouvernement proposait une solution de rechange,
à savoir le pouvoir d’abroger par un ordre de la
Chambre [47] .
La
Chambre a adopté cette formule en 1986 et le Règlement a
été modifié en
conséquence [48] .
Elle dispose maintenant de procédures qui lui permettent d’adopter
ou de rejeter un rapport présenté par le Comité portant
abrogation d’un texte réglementaire qui n’est pas conforme
aux intentions de la loi dont il découle. Le gouvernement a
également pris l’engagement politique de « se considérer
lié par un rapport du Comité » et, par conséquent, de
donner suite à
l’abrogation [49] .
Rapport du Comité
Lorsque le Comité décide
qu’un règlement ou un autre texte réglementaire n’est
pas conforme à l’intention d’une loi du Parlement, il peut en
faire rapport à la Chambre. Un tel rapport ne doit comporter qu’une
résolution qui, si le rapport est adopté, constituera un ordre de
la Chambre enjoignant au gouvernement d’abroger le règlement ou le
texte réglementaire en
question [50] .
Chaque
règlement ou texte réglementaire que le Comité veut faire
abroger par un ordre de la Chambre doit faire l’objet d’un rapport
distinct, mais un seul rapport semblable peut être présenté
à la Chambre au cours d’une même
séance [51] .
Lorsqu’un député
présente un tel rapport, il doit prévenir la Chambre de sa nature,
dire de quel texte réglementaire il s’agit et signaler que le
rapport renferme l’extrait correspondant du texte en
question [52] .
Dès qu’un tel rapport est
présenté à la Chambre, un avis de motion d’adoption
du rapport est automatiquement inscrit au Feuilleton des Avis par le
Greffier de la Chambre au nom du député qui l’a
présenté [53] .
Un seul avis de motion d’adoption peut paraître au Feuilleton des
Avis pour chaque rapport. Après 48 heures, l’avis de motion est
porté au Feuilleton sous la rubrique
« Motions ».
Adoption du rapport
La motion d’adoption du rapport est
soit adoptée automatiquement, soit mise aux voix après
examen.
Adoption automatique
Le Règlement dispose qu’une
motion d’adoption de rapport est réputée avoir
été proposée et adoptée le quinzième jour de
séance après son inscription au Feuilleton (à moins
qu’un ministre ne demande un
débat) [54] .
La
motion est réputée avoir été proposée et
adoptée juste avant l’ajournement de la Chambre à la fin de
la séance, et un ordre de la Chambre est automatiquement adressé
à l’autorité compétente (habituellement le gouverneur
en conseil) abrogeant le décret-loi en
question [55] .
Si la
Chambre ajourne avant l’heure habituelle d’ajournement, le rapport
n’en est pas moins réputé
adopté [56] .
Examen de la motion d’adoption
À la demande d’un ministre, la
motion d’adoption est prise en considération.
S’écartant tout à fait des pratiques habituelles de la
Chambre, le Règlement énonce qu’une telle motion ne peut
être prise en considération qu’à la demande d’un
ministre (n’importe lequel), et que n’importe quel
député peut proposer la motion au nom de son
parrain [57] .
La
façon dont la motion est prise en considération et examinée
par la Chambre comporte plusieurs conditions
particulières.
D’abord, le ministre doit en demander
l’examen dans les 15 jours de séance qui suivent
l’inscription de l’avis de motion d’adoption au
Feuilleton en en donnant avis par écrit au moins 48 heures
d’avance [58] .
Une fois cette exigence remplie, un avis de débat est
immédiatement inscrit au
Feuilleton [59] .
L’examen de la motion est automatiquement prévu pour 13 heures le
premier mercredi après l’expiration du délai de 48 heures
qui suit l’avis
écrit [60] .
Toutefois, si le débat n’a pas lieu avant la fin du
quinzième jour de séance, le rapport est automatiquement
réputé adopté. L’échéancier du
débat varie donc considérablement selon le jour de la semaine
où tombe le quinzième jour de séance. Comme le débat
doit avoir lieu un mercredi, le délai qui est laissé au ministre
pour agir peut être bien inférieur à 15
jours.
Même si un seul rapport peut
être présenté au cours d’une séance et
qu’une seule motion d’adoption de ce rapport peut être
inscrite au Feuilleton, il peut arriver que, lorsque plusieurs rapports
sont présentés des jours successifs, plus d’une motion
d’adoption soit examinée le même mercredi. L’ordre de
prise en considération est établi par un ministre et toutes les
motions sont regroupées pour les fins du débat puis mises aux voix
l’une après
l’autre [61] .
Qu’une ou plusieurs motions
d’adoption soient examinées un mercredi donné, seulement une
heure leur est réservée, de 13 heures à 14 heures, et les
délibérations ne peuvent porter que sur
elles [62] .
Les
députés qui participent au débat ne peuvent prendre la
parole qu’une fois pendant au plus dix
minutes [63] .
Il
n’est permis d’en appeler au Règlement de la
recevabilité d’un rapport qu’une fois que le Président
a saisi la Chambre de tous les avis de motion d’adoption. Si un rapport
est jugé irrecevable par la suite, la motion d’adoption est
réputée avoir été
retirée [64] .
À moins qu’on n’ait
disposé de la ou des motions lorsque l’heure réservée
à leur examen est écoulée (ou un peu plus tôt afin de
ne pas empiéter sur la période réservée aux
déclarations de députés), le Président doit
interrompre les délibérations et mettre aux voix toute question
nécessaire pour mettre fin aux délibérations à ce
sujet [65] .
Si une
motion d’adoption est agréée, la résolution
formulée dans le rapport constitue un ordre de la Chambre demandant
l’abrogation d’un décret-loi donné. Si la motion est
rejetée, l’affaire en reste
là [66] .
Les
votes par appel nominal qui sont demandés sont automatiquement
différés à l’heure habituelle d’ajournement, et
la sonnerie d’appel ne se fait entendre que pendant au plus 15
minutes [67] .
Une fois
différés, les votes ne peuvent plus être
différés davantage par un whip de
parti [68]
et les
dispositions du Règlement concernant l’heure ordinaire de
l’ajournement quotidien sont suspendues jusqu’à ce que la
Chambre ait disposé de toutes les
questions [69] .
Lorsque
les délibérations sur une ou plusieurs motions d’adoption
prennent fin avant 14 heures, le Président suspend la séance
jusqu’à 14
heures [70] .