4. La Chambre des communes et les députés

Le Canada est divisé en 301 circonscriptions électorales, chacune élisant un député à la Chambre des communes ^[3] . On peut définir une circonscription électorale comme étant toute collectivité territoriale au Canada qui est habilitée à envoyer une personne pour la représenter à la Chambre des communes. Les limites des circonscriptions sont fixées par une commission de délimitation des circonscriptions électorales après chaque recensement décennal. C’est à ce moment qu’on décide de la répartition des sièges entre les provinces et territoires, la population servant de principal fondement à cet égard.

La composition de la Chambre s’est élargie considérablement depuis 1867. Au moment de la Confédération, le point de départ du calcul de la représentation était que le Québec disposait du même nombre de sièges que dans l’ancienne assemblée législative de la Province du Canada, les autres provinces se voyant attribuer des sièges en proportion de ce nombre. À l’ouverture de la 1^re législature, 181 députés siégeaient à la Chambre des communes, selon la représentation suivante par province : 82 pour l’Ontario, 65 pour le Québec, 19 pour la Nouvelle-Écosse et 15 pour le Nouveau-Brunswick ^[4] .

Peu de temps après, de nouvelles provinces demandèrent à être admises au sein de la Confédération; la représentation au Parlement était alors considérée comme négociable et, souvent, n’était pas en rapport avec la population ^[5] . Lorsque le Manitoba se joignit au Canada, en 1870, quatre députés firent leur entrée à la Chambre ^[6] . La Colombie-Britannique et l’Île-du-Prince-Édouard obtinrent chacune six députés au moment de leur adhésion à la Confédération, en 1871 et 1873 respectivement ^[7] . En 1886, les Territoires du Nord-Ouest reçurent quatre sièges et, en 1902, le territoire du Yukon en obtint un ^[8] . En 1905, lorsque la Saskatchewan et l’Alberta furent constituées à partir des Territoires du Nord-Ouest, elles obtinrent dix et sept députés respectivement ^[9] . Les Territoires du Nord-Ouest n’avaient alors plus de siège à la Chambre. Terre-Neuve adhéra à la Confédération en 1949 et obtint sept sièges ^[10] . En 1952, le district Mackenzie des Territoires du Nord-Ouest obtint un siège et, en 1962, on modifia la Loi de la représentation afin de donner un siège à l’ensemble des Territoires du Nord-Ouest ^[11] . En 1975, le nombre de sièges pour les Territoires du Nord-Ouest augmenta à deux. Le 1^er avril 1999, le territoire du Nunavut fut constitué à même la partie orientale des Territoires du Nord-Ouest ^[12] .

À l’heure actuelle, la Chambre compte 301 députés élus dans les dix provinces et les trois territoires : 34 pour la Colombie-Britannique, 26 pour l’Alberta, 14 pour la Saskatchewan, 14 pour le Manitoba, 103 pour l’Ontario, 75 pour le Québec, 10 pour le Nouveau-Brunswick, 11 pour la Nouvelle-Écosse, quatre pour l’Île-du-Prince-Édouard, sept pour Terre-Neuve et un pour chaque territoire, soit le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut. (Voir la figure 4.1 pour l’évolution de la représentation de 1867 à ce jour.)

Figure 4.1 – Représentation depuis 1867

Les Pères de la Confédération adoptèrent le principe de la représentation d’après la population. Chaque province obtenait un nombre de sièges qui était fonction de sa part de la population totale par rapport à celle de la province de Québec, qui s’était vu garantir 65 sièges, le même nombre dont elle disposait à l’assemblée législative de la Province du Canada ^[13] . Selon ce principe, on arrêta une formule pour calculer le nombre de sièges de chaque province à la Chambre des communes. La Loi constitutionnelle de 1867 stipulait que, pour assurer une représentation juste de la population de chaque province à la Chambre, le nombre de sièges de chacune devait être recalculé à l’issue de chaque recensement décennal à compter de celui de 1871 ^[14] . Pour obtenir le nombre total de sièges, on divisait le chiffre de la population de chaque province par un nombre fixe appelé « quotient électoral », lequel était établi en divisant par 65 le chiffre de la population du Québec. Il y avait une exception, la règle du « un vingtième », en vertu de laquelle une province ne perdait pas de sièges à moins que le chiffre de sa population n’ait décru d’au moins 5 p. 100 (un vingtième) par rapport à celui de la population nationale entre les deux derniers recensements.

Cette règle ne causa aucun problème pendant les 25 premières années de la Confédération à cause de la croissance de la population du pays. En 1872, la représentation à la Chambre augmenta par suite du recensement décennal de 1871 : l’Ontario put élire six députés additionnels, la Nouvelle-Écosse deux, et le Nouveau-Brunswick un. Avec le rajustement de 1882, l’Ontario obtint quatre nouveaux sièges et le Manitoba, un, ce qui portait le nombre total de députés à 211. Toutefois, en 1892, les trois provinces maritimes perdirent quatre sièges au total, ce qui suscita de l’inquiétude, en particulier à l’Île-du-Prince-Édouard. Même si la population des provinces maritimes était à la hausse, elle diminuait par rapport au total national. En 1903, le rajustement de la représentation eut pour effet de réduire le nombre de sièges de l’Île-du-Prince-Édouard. Devant la Cour suprême, l’Île-du-Prince-Édouard soutint qu’elle devait pouvoir conserver les sièges qu’on lui avait attribués au moment de son entrée dans la Confédération. La Cour suprême statua néanmoins que la représentation devait être basée sur l’ensemble de la population canadienne et qu’il n’y avait pas lieu de faire une exception pour l’Île-du-Prince-Édouard ^[15] .

L’arrêt de la Cour suprême ne mit pas fin à la dissension parmi certaines provinces dont la population allait en diminuant. En 1914, on proposa une modification constitutionnelle qui fut adoptée l’année suivante. En vigueur encore aujourd’hui, la « clause sénatoriale » garantit que le nombre de députés d’une province ne sera pas inférieur au nombre de sénateurs représentant cette province; on ajouta cette disposition à la Constitution afin que les petites provinces ne perdent pas davantage de sièges du fait de leur population en déclin ^[16] .

Après le recensement de 1941, on adopta une modification constitutionnelle visant à reporter le remaniement de la carte électorale à la première session que tiendrait le Parlement après la fin de la guerre ^[17] , les provinces de l’Ouest craignant que les perturbations démographiques causées par la guerre n’aient une incidence sur la représentation. En outre, il y avait beaucoup d’insatisfaction parmi les provinces quant aux règles du découpage électoral, lesquelles ne prévoyaient la représentation selon la population que pour quatre des neuf provinces; les cinq autres étaient assurées de sièges additionnels en vertu soit de la clause sénatoriale soit de la formule du un vingtième ^[18] . Les demandes en vue d’une représentation d’après la population, en particulier de la part du Québec, entraînèrent l’abolition de la formule du un vingtième en 1946 ^[19] . On fixa à 255 le nombre total de sièges, un pour le Yukon et les 254 autres répartis parmi les provinces en fonction de leur part de la population totale du pays plutôt que selon la population moyenne par circonscription électorale au Québec ^[20].

Mais, avec cette nouvelle formule, on découvrit rapidement que la représentation de certaines provinces subissait un recul en raison des taux différents de croissance démographique. La Nouvelle-Écosse, le Manitoba et la Saskatchewan devant perdre des sièges après le recensement de 1951, on modifia de nouveau la Loi constitutionnelle de 1867 afin d’empêcher le déclin rapide du nombre de sièges de certaines provinces ^[21] . Dans ce cas, la modification stipulait qu’une province ne pouvait perdre plus de 15 p. 100 du nombre de sièges auxquels elle avait eu droit en vertu du dernier rajustement; elle stipulait également qu’une province plus populeuse qu’une autre ne pouvait avoir moins de sièges que cette dernière. Néanmoins, après le recensement de 1961, les trois mêmes provinces ainsi que le Québec perdirent des sièges et, après celui de 1971, Terre-Neuve devait en perdre également.

En 1974, on présenta un texte de loi visant à remédier à ce problème. Dans la Loi sur la représentation, 1974, on proposait une nouvelle formule, dite du fusionnement, pour faire en sorte qu’aucune province ne perde de sièges ^[22] . Comme dans la formule initiale, le Québec se vit attribuer un nombre fixe de sièges, soit 75, et on utilisa la population moyenne de ses circonscriptions pour calculer le nombre de sièges des autres provinces. À chaque rajustement subséquent, il devait y avoir une augmentation automatique de quatre sièges au Québec, afin de faire contrepoids à la croissance démographique et de diminuer la population moyenne des circonscriptions au Québec, le fondement du calcul pour l’attribution des sièges parmi les autres provinces. En outre, on créa trois catégories de provinces : les grandes provinces (population de 2,5 millions d’habitants ou plus); les provinces intermédiaires (entre 1,5 et 2,5 millions d’habitants) et les petites provinces (moins de 1,5 million d’habitants). L’attribution des sièges selon une stricte proportion par rapport au Québec ne devait avoir lieu que dans le cas des grandes provinces; des règles distinctes étaient établies pour les petites provinces et les provinces intermédiaires ^[23] . La méthode du fusionnement ne fut appliquée qu’une seule fois, en 1976, établissant 282 sièges à la Chambre.

Après le recensement de 1981, on se rendit compte qu’il y aurait une augmentation substantielle du nombre de sièges à la Chambre, dès lors et après les recensements subséquents. De fait, on calcula qu’en 2001, il y aurait 396 députés à la Chambre. On donna donc au Comité permanent des privilèges et élections le mandat d’étudier la question de la représentation dans les 32^e (1980-1984) et 33^e (1984-1988) législatures ^[24]  et, en 1986, on adopta un nouveau texte de loi sur le sujet. La Loi de 1985 sur la représentation électorale ^[25]  établissait une nouvelle formule de calcul sur la base de 282 sièges, le nombre de députés auquel avait donné lieu le découpage précédent (voir la figure 4.2). En voici les modalités :

1. Un siège est attribué aux Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut ^[26]  et au Yukon respectivement;
2. On divise la population totale des 10 provinces par 279 afin d’obtenir le quotient électoral;
3. On calcule le nombre de sièges de chaque province en divisant le chiffre de sa population totale par le quotient électoral. Les résultats dont la partie décimale dépasse 0,50 sont arrondis à l’unité supérieure;
4. Une fois obtenu le nombre de sièges par province, on apporte des ajustements en appliquant les clauses sénatoriale et d’antériorité. En vertu de la clause sénatoriale, aucune province ne peut avoir moins de députés que de sénateurs; en vertu de la clause d’antériorité, aucune province ne peut avoir moins de sièges que ceux dont elle disposait en 1986, au moment de l’entrée en vigueur de ce texte de loi ^[27] .

Figure 4.2 – Calcul de la représentation à la Chambre des communes

Avec la nouvelle formule, le nombre de sièges à la Chambre passa à 295 après l’élection fédérale de 1988, et à 301 après l’élection de 1997.

L’article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867 établit la formule pour la répartition des sièges entre les provinces après chaque recensement décennal, tandis que la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales pourvoit au tracé des limites des circonscriptions électorales ou comtés à l’intérieur de chaque province. Il y a lieu de rajuster les limites des circonscriptions lorsque la représentation d’une province change ou lorsqu’une province a subi d’importantes fluctuations démographiques, comme un mouvement de population des zones rurales aux zones urbaines. Le rajustement des limites des circonscriptions est une question de compétence fédérale qui relève du Parlement.

Dans les premières années de la Confédération, le gouvernement présentait un projet de loi décrivant les limites de chaque circonscription électorale, puis le faisait adopter comme tout autre texte de loi. Cette méthode était la cible de critiques car on considérait qu’elle était très tendancieuse et visait à maximiser les succès électoraux du parti au pouvoir; on parlait souvent à cet égard de manipulation ou de découpage arbitraire des circonscriptions (« gerrymandering ^[28]  »). En 1903, ce processus législatif fut modifié sur motion de sir Wilfrid Laurier; on confia alors le rajustement des circonscriptions électorales à un comité spécial de la Chambre des communes au sein duquel tous les partis étaient représentés ^[29] . Chaque fois qu’une nouvelle répartition devait avoir lieu conformément à la Loi constitutionnelle de 1867 et au dernier recensement, le gouvernement présentait un projet de loi qui ne renfermait aucun détail sur les circonscriptions individuelles. Après la deuxième lecture, le projet de loi était renvoyé à un comité spécial chargé de « préparer des annexes devant renfermer et décrire les diverses divisions électorales ayant droit d’élire des membres pour cette Chambre ^[30]  ». Le processus demeurait très partial et il n’y avait pas de lignes directrices pour guider les députés dans leurs décisions ^[31] . Ce système resta en vigueur jusqu’en 1964, date où furent établies les commissions non partisanes de délimitation des circonscriptions électorales chargées de définir et de rajuster les limites en question.

Même avant la Confédération, on avait recommandé de confier à un organisme impartial et non aux députés le tracé des limites des circonscriptions électorales ^[32] . Cela demeura une préoccupation après la Confédération et, à un certain nombre d’occasions, on recommanda de retirer cette tâche aux députés et de la confier à des juges ^[33] . En 1963, on prit la décision de faire accomplir ce travail par des commissions non partisanes chargées d’appliquer certains principes généraux; en 1964, on adopta la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales ^[34] . À l’heure actuelle, il existe une commission de délimitation des circonscriptions électorales pour chaque province, mais non pour le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest ou le Nunavut. Chaque commission comprend un président, normalement un juge de la Cour provinciale nommé par le juge en chef de la province ^[35] , et deux autres personnes nommées par le Président de la Chambre des communes « parmi les personnalités de la province qui lui semblent compétentes » ^[36] . Aucun membre en exercice du Sénat ou de la Chambre des communes, ou d’une assemblée législative provinciale ou territoriale, ne peut être nommé à une commission ^[37] .

Dès que possible après chaque recensement décennal, le statisticien en chef fournit au directeur général des élections, un mandataire du Parlement responsable de l’administration des élections fédérales, les données pertinentes sur la population ^[38]. Le directeur général des élections calcule alors le nombre total de sièges pour la Chambre des communes et leur répartition entre les provinces et territoires ^[39] . Cette information paraît dans la Gazette du Canada ^[40], après quoi débute le processus de nomination du président et des membres de chaque commission. Une fois les commissions formées, le directeur général des élections fournit à chaque président les données démographiques pertinentes. Chaque commission dispose d’un an à compter de cette date pour recommander les limites des circonscriptions électorales ^[41] .

Chaque commission doit tracer les limites des circonscriptions de façon à ce que le chiffre de la population de chacune se rapproche autant que possible du quotient obtenu en divisant le chiffre de la population provinciale par le nombre de sièges attribués à la province. Aucune circonscription ne peut avoir une population inférieure à 75 p. 100 ou supérieure à 125 p. 100 de ce chiffre, bien que les commissions puissent dépasser ces limites dans des circonstances extraordinaires. Les commissions peuvent faire varier la taille des circonscriptions à l’intérieur de cette marge compte tenu de considérations géographiques particulières, comme la densité de la population dans diverses régions de la province ainsi que l’accessibilité, la taille et la configuration de ces régions. Étant donné que les problèmes d’accessibilité, de transport et de communication constituent souvent des obstacles à une représentation efficace et au démarchage électoral, les commissions font généralement en sorte qu’il y ait moins d’électeurs dans les circonscriptions rurales que dans les circonscriptions urbaines. Il peut également y avoir des variations en raison d’une certaine communauté d’intérêts ou de la toile de fond historique d’une circonscription particulière ^[42] .

Avant de rédiger son rapport, chaque commission publie dans la Gazette du Canada et les journaux de la province, une carte ou un dessin montrant les limites proposées des circonscriptions, et elle invite les électeurs et les députés à des réunions publiques convoquées en des endroits où pourront se rendre facilement autant de gens intéressés que possible. Les propositions de la commission doivent être publiées au moins 60 jours avant la date de la première audience. Les personnes qui veulent présenter des observations doivent soumettre un avis écrit à la commission dans les 53 jours suivant la publication de l’annonce de cette dernière ^[43] .

Après les audiences et avant la fin de son mandat d’un an, chaque commission revoit ses propositions, rédige un rapport et le fait parvenir au directeur général des élections, à moins que ce dernier n’ait prolongé le mandat d’une commission de six mois au plus ^[44] . Le directeur général des élections remet un exemplaire de tous les rapports au Président de la Chambre des communes, qui les dépose à la Chambre et fait en sorte qu’ils soient renvoyés à un comité chargé de s’occuper des questions électorales ^[45] . S’il reçoit les rapports pendant l’intersession, le Président les fait publier dans la Gazette du Canada et fait adresser un exemplaire du numéro correspondant de celle-ci aux députés représentant les circonscriptions électorales de la province concernée ^[46] .

Les députés disposent de 30 jours après le dépôt ou la publication des documents pour présenter par écrit des objections au greffier du comité chargé des questions électorales. Ils doivent préciser les dispositions auxquelles ils s’opposent et les motifs de l’opposition, qui est présentée sous forme d’une motion signée par au moins 10 députés ^[47] . Après l’échéance de 30 jours pour les observations des députés, le comité dispose de 30 jours de séance pour les examiner ^[48] , sauf s’il demande une prolongation à la Chambre ^[49] . Une fois son examen terminé, le comité remet les rapports à la Chambre ainsi qu’une copie des objections et de ses procès-verbaux. Puis, le Président fait parvenir les rapports et pièces jointes au directeur général des élections pour qu’il les distribue aux différentes commissions de délimitation des circonscriptions ^[50] . Ni les rapports ni les objections ne font l’objet de délibérations à la Chambre ^[51] .

Les commissions doivent examiner les objections, mais ne sont pas obligées d’y donner suite. Chaque commission présente ensuite un rapport final, avec ou sans modification, au directeur général des élections, qui le fait parvenir au Président de la Chambre ^[52] . Une fois déposée à la Chambre par le Président ^[53] , la décision d’une commission est définitive et sans appel.

Après que chaque commission a présenté son rapport final, le directeur général des élections prépare un projet de décret de représentation électorale; ce document indique le nombre de députés à élire dans chaque province et territoire, partage les provinces et territoires en circonscriptions électorales et décrit les limites et populations respectives de ces dernières ainsi que le nom à leur attribuer ^[54] . Dans les cinq jours suivant la réception du projet de décret par le ministre que le gouverneur en conseil a chargé de la mise en œuvre de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, le gouverneur en conseil lui donne, par proclamation, force de loi ^[55] . Pour que les nouvelles limites soient utilisées, un an doit s’être écoulé entre la date de proclamation du décret et la date de la dissolution du Parlement aux fins d’une élection générale ^[56] .

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales oblige également le directeur général des élections à publier des cartes indiquant les nouvelles limites des circonscriptions ^[57] .

Suspension du processus

À chaque décennie depuis les années 1960, le Parlement a adopté des textes de loi visant soit à suspendre soit à modifier le processus de rajustement. Après les recensements de 1971 et de 1981, on a suspendu le processus afin d’apporter des modifications à l’article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867 établissant la formule de représentation à la Chambre et pour modifier le processus de rajustement lui-même ^[58] . Depuis le recensement de 1991, on l’a suspendu deux fois.

En 1992, à la lumière des modifications proposées à la Loi électorale du Canada par la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, et comme il semblait probable que le processus de rajustement ne serait pas terminé avant la prochaine élection fédérale, le Parlement décida que la Loi devait être suspendue ^[59] . En 1994, devant l’insatisfaction exprimée par les députés sur certains aspects du processus et compte tenu de l’augmentation continuelle du nombre de sièges à la Chambre après chaque recensement, le gouvernement estima qu’il était temps de revoir la Loien profondeur ^[60] . En vertu de la Loi de 1994 sur la suspension de la révision des limites des circonscriptions électorales, le processus fut donc suspendu jusqu’à la première de ces deux dates : le jour de l’édiction d’une nouvelle loi sur la révision des limites des circonscriptions ou le 22 juin 1995. En outre, les commissions existantes furent relevées temporairement de leurs fonctions à compter du jour de la remise de leur rapport ^[61] . Entre-temps, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre recevait le mandat d’élaborer un projet de loi sur le mode de révision des limites des circonscriptions électorales. ^[62]  On demanda également au Comité d’étudier l’opportunité de plafonner ou de réduire au moyen d’une formule le nombre de sièges à la Chambre et d’examiner le mode de sélection des membres des commissions, les manières de procéder de ces dernières et les règles régissant leurs pouvoirs ainsi que la participation du public et de la Chambre des communes à leurs travaux.

Le 25 novembre 1994, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre déposa son rapport accompagné d’un avant-projet de loi visant l’abrogation de la loi existante et l’abolition des commissions de délimitation des circonscriptions électorales ^[63] . Le Comité ne recommanda ni une autre manière d’attribuer les sièges parmi les provinces après chaque recensement décennal ni une formule pour plafonner le nombre de sièges à la Chambre, mais il proposa une nouvelle méthode de délimitation des circonscriptions électorales. Le gouvernement donna suite au rapport en présentant, le 16 février 1995, le projet de loi C-69, Loi de 1995 sur la révision des limites des circonscriptions électorales ^[64] . Ce texte de loi visait à mettre fin aux plans de découpage électoral et à reprendre le processus à zéro; il prévoyait en outre que les élections suivantes se dérouleraient suivant le découpage de 1981. Par ailleurs, il y aurait eu une révision tous les cinq ans dans les provinces où les variations de la population l’auraient justifié, un nouveau mécanisme de déclenchement du remaniement décennal qui aurait éliminé les révisions inutiles dans les provinces sans variations démographiques importantes, et un contrôle parlementaire des nominations aux commissions de délimitation des circonscriptions. Toutefois, les amendements proposés par le Sénat puis rejetés par la Chambre empêchèrent l’adoption du projet de loi ^[65] . Puisqu’on n’adopta pas de nouvelle loi avant l’échéance du 22 juin 1995, le Président déposa à la Chambre les rapports de toutes les commissions de délimitation des circonscriptions électorales, comme cela était exigé, et on rajusta les limites en conséquence ^[66] . L’élection générale de 1997 se tint sur la base du découpage et de la révision des limites des circonscriptions d’après 1991.

Désignation des circonscriptions

Au début de la Confédération, la Loi constitutionnelle de 1867 établit les circonscriptions électorales de chacune des provinces ^[67]. À l’époque, les circonscriptions électorales portaient le nom de comtés, de villes, de quartiers et de villages de la province. Entre 1872 et 1964, c’est dans la loi de découpage et de révision des limites des circonscriptions électorales que l’on nommait ces dernières.

Depuis l’adoption, en 1964, d’une procédure plus moderne d’établissement des limites des circonscriptions électorales, ce sont les commissions de délimitation des circonscriptions électorales qui nomment les circonscriptions qu’elles établissent. Les noms figurent dans les rapports des commissions et dans le décret de représentation qui leur donne force de loi. La modification du nom d’une circonscription électorale après la publication du décret de représentation peut se faire par l’adoption d’un projet de loi d’initiative parlementaire. En règle générale, un député propose un projet de loi visant à modifier le nom d’une circonscription électorale quand ses électeurs lui signalent que le nom ne reflète pas fidèlement les limites de la circonscription ^[68] . Un tel projet de loi porte typiquement le titre « Loi visant à changer le nom de la circonscription électorale de (circonscription électorale) ». Quand la Chambre est saisie du projet de loi à l’étape de la deuxième lecture, le projet de loi est normalement lu une deuxième fois, examiné par un comité plénier qui en fait rapport sans amendement, adopté à l’étape du rapport, lu une troisième fois et adopté à la même séance par consentement unanime ^[69] .