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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

 
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Les députés ont droit à une indemnité de session, à un régime de retraite et à une indemnité de déménagement. Ils ont également accès à plusieurs plans d’assurance médicale, dentaire et vie offrant divers degrés de couverture. De plus, les députés disposent d’un budget de bureau, de ressources pour leurs déplacements et d’un bureau entièrement équipé dans la cité parlementaire pour s’acquitter de leurs fonctions parlementaires.

*   Indemnité de session

L’indemnité de session est l’équivalent d’un salaire annuel versé mensuellement[423]. Les députés qui remplissent certaines fonctions reçoivent des indemnités supplémentaires. Il y a notamment le premier ministre, les ministres, le Président et les autres présidents de séance de la Chambre, les leaders des partis d’opposition reconnus, les leaders parlementaires et les leaders parlementaires adjoints, les whips et les whips adjoints, les secrétaires parlementaires, les présidents de caucus ainsi que les présidents et vice-présidents de comités permanents, spéciaux, permanents mixtes et spéciaux mixtes[424]. Les indemnités de session et autres traitements sont ajustés chaque année au 1er avril; l’ajustement est fondé sur un indice équivalant à la moyenne, en pourcentage, de l’augmentation des taux des salaires de base, pour l’année civile, résultant des principales ententes négociées dans le secteur privé au Canada[425].

Les députés nouvellement élus reçoivent une indemnité de session à compter de la date de leur élection, selon ce qu’indique le retour du bref[426], et cette indemnité continue jusqu’à ce qu’ils cessent d’occuper leur poste. Les députés continuent de recevoir l’indemnité de session entre le jour de la dissolution et le jour précédant une élection[427]. L’indemnité de session est maintenue de façon ininterrompue lorsqu’un député est réélu.

*   Pension

La création du régime de retraite des députés remonte à 1952. À l’époque, le premier ministre St‑Laurent s’est dit inquiet de la réticence de certains à briguer un siège à la Chambre des communes par crainte que de longues années passées au service du pays ne les empêchent de s’assurer un revenu de retraite suffisant. Le premier ministre croyait que la création d’un régime de retraite renforcerait l’institution parlementaire et attirerait les meilleurs candidats aux fonctions publiques[428]. Aux termes de la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires, une allocation de retraite (pension) est payable aux anciens parlementaires qui ont cotisé au régime de retraite pendant au moins six ans et qui ont atteint l’âge de 55 ans[429]. Un député qui souhaite prendre sa retraite sans avoir accumulé six années de service reçoit une somme forfaitaire à titre d’indemnité de retrait[430].

L’ancien député qui n’a pas droit à la pension immédiatement peut avoir droit à une indemnité de départ égale à 50 pour cent de l’indemnité de session et à tout autre traitement annuel payable aux députés qui occupent certains postes (par exemple, ministres, leaders parlementaires, whips ou secrétaires parlementaires)[431].

Les dispositions de la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires continuent de s’appliquer entre le jour de la dissolution et le jour de l’élection. Les députés qui ne sont pas réélus cessent de cotiser à compter du jour de l’élection.

*   Les allocations budgétaires

La Loi sur le Parlement du Canada autorise le Bureau de régie interne à prendre des règlements administratifs pour régir l’utilisation, par les députés, des fonds, biens, services et locaux mis à leur disposition[432]. En 1993, le Bureau de régie interne prit pour la première fois des règlements administratifs, soit une série de directives régissant l’utilisation par les députés des ressources parlementaires mises à leur disposition dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires. On entend par fonctions parlementaires « les obligations et activités qui se rattachent à la fonction de député, où qu’elles soient exécutées, y compris les affaires publiques ou officielles et les questions partisanes. Sont exclues des fonctions parlementaires les activités relatives aux intérêts commerciaux privés du député ou de sa proche famille[433] ».

Chaque année, le Bureau de régie interne publie un règlement de finances (Règlement administratif 501) qui fixe les dispositions financières pour l’exercice (1er avril au 31 mars). Ces dispositions financières comprennent les budgets des bureaux des députés, les budgets des agents supérieurs de la Chambre[434] et les budgets des comités.

Chaque député reçoit un budget de bureau comprenant un budget de base et, pour certains députés, un supplément par électeur ou un supplément géographique[435]. Les députés qui représentent des circonscriptions énumérées à l’Annexe 3 de la Loi électorale du Canada reçoivent aussi un supplément[436]. Le budget de bureau d’un député doit servir à payer les dépenses des bureaux du député, y compris le salaire des employés à Ottawa et dans leur circonscription. La Chambre des communes met aussi à la disposition des députés un matériel de bureau moderne et divers services : appels interurbains, courrier électronique et accès Internet, appareils sans fil, courrier interne, messagers, imprimerie, sécurité et formation linguistique[437]. Les députés peuvent dépenser leurs budgets ou employer les services fournis par la Chambre à leur gré à condition de respecter les règlements du Bureau de régie interne.

Le Bureau fixe les modalités de gestion et de comptabilité des fonds utilisés par les députés, et a compétence exclusive pour statuer sur la régularité de l’utilisation des fonds[438]. D’autres règlements administratifs fixent les modalités d’utilisation par les députés de leur budget et des autres services fournis par la Chambre, y compris les points de déplacement, les services d’imprimerie, le personnel et les acquisitions. En cas d’infraction aux règlements administratifs, le Bureau de régie interne peut notamment ordonner la retenue de sommes d’argent sur tout budget ou indemnité d’un député ou le blocage de tout budget, indemnité, allocation ou autre paiement pouvant être mis à la disposition du député[439].

Chaque député a qualité d’employeur et peut à son gré recruter, embaucher, promouvoir et congédier ses employés[440]. Les députés ont toute discrétion quant aux tâches exécutées pour leur compte par leurs employés sous réserve seulement de l’autorité du Bureau de régie interne de la Chambre des communes. Il appartient aux députés de décider des tâches à exécuter, des heures de travail, de la classification des postes et des échelles de traitement, et ils sont responsables des relations de travail[441]. Sous réserve de certaines modalités précises, les députés peuvent retenir les services d’entrepreneurs — particuliers, organismes ou entreprises — et imputer le coût de ces services au budget de leur bureau. Il est interdit aux députés de passer un contrat de services de conseil et de services professionnels avec des membres de leur proche famille (le conjoint et les enfants d’un député ainsi que les conjoints et les enfants de ses enfants) ou leurs parents ou de les embaucher.

Les députés peuvent envoyer du courrier en franchise[442]. Ce privilège signifie que les députés de la Chambre des communes peuvent apposer leur signature à un envoi postal adressé qui sera ensuite livré, en franchise, n’importe où au pays. Ce privilège ne vaut que pour le courrier portant une adresse au Canada et ne peut être utilisé pour les colis, les envois exprès ou les autres services spéciaux offerts par la Société canadienne des postes. Le courrier adressé aux députés est aussi livré en franchise s’il porte une adresse de la Colline du Parlement. Ce privilège de la franchise postale prend effet le jour où l’avis de l’élection du député à la Chambre des communes est publié dans la Gazette du Canada, et prend fin à l’expiration des dix jours civils qui suivent la dissolution du Parlement ou dix jours après la cessation des fonctions du député[443].

Une fois par législature, les députés peuvent se réinstaller dans une autre résidence principale ou établir une résidence secondaire dans la région de la capitale nationale, à tout moment après leur élection à la Chambre des communes[444]. Les députés disposent aussi d’un compte de frais de déplacement officiel, qui sert à rembourser les frais de repas et d’hébergement ainsi que les faux frais encourus à l’occasion d’un déplacement officiel à plus de 100 kilomètres de leur résidence principale. Par ailleurs, ce compte sert à absorber une partie des coûts qu’entraîne l’entretien de deux résidences, une dans la circonscription et l’autre à Ottawa. Les députés ont aussi le droit d’effectuer jusqu’à 64 voyages aller‑retour réguliers entre Ottawa et la circonscription et, à l’occasion, ailleurs au Canada[445].

À la dissolution du Parlement, les députés ne sont plus tenus d’assister aux séances de la Chambre et cessent d’être des députés. Toutefois, entre la date de la dissolution du Parlement et le jour des élections, les fonds budgétaires, les biens, les services et les locaux fournis par la Chambre doivent être employés pour aider les députés à offrir des services à leurs électeurs, bien que certains services puissent être modifiés ou suspendus[446]. Les bureaux de circonscription demeurent ouverts pour que les députés puissent offrir leurs services aux électeurs mais ne peuvent pas servir à des fins électorales. En outre, les députés ont droit à un aller-retour par semaine entre Ottawa et leur circonscription pendant ce temps[447].

Les députés qui décident de ne pas se représenter aux élections ou qui ne sont pas réélus peuvent obtenir le remboursement de leurs frais de déplacement pour venir à Ottawa fermer leur bureau. Si un député démissionne avant la dissolution du Parlement, il cesse d’avoir droit aux frais de déplacement remboursables dès la date de sa démission.

Le Président, au nom du Bureau de régie interne, dépose à la Chambre un rapport annuel public des dépenses des députés. Ce rapport fait le bilan des dépenses de chacun des députés en ce qui concerne le fonctionnement de leur bureau, le salaire de leurs employés, l’attribution de marchés, la publicité, les déplacements ainsi que le coût des biens fournis par l’Administration de la Chambre. Les députés reçoivent une copie de l’état de leurs dépenses annuelles avant que le rapport ne soit rendu public[448].



[423] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 55.1 et 56. En 1867, les députés recevaient une indemnité de session de 6 $ par jour si la session ne durait pas plus de 30 jours; si la session durait plus longtemps, les députés recevaient une indemnité de session de 600 $ (Bourinot, 4e éd., p. 153‑156). Pour plus d’information sur l’évolution de l’indemnité de session, voir Au service de la démocratie, vol. 2, p. 32‑33. Jusqu’en 2001, les députés recevaient aussi une indemnité de fonctions exonérée d’impôt et non soumise à justification, c’est‑à‑dire qu’ils n’avaient pas à fournir de pièces justificatives. De 1975 à 2001, année de sa modification (L.C. 2001, ch. 20, art. 9), la Loi sur le Parlement du Canada obligeait le gouverneur en conseil à nommer, dans les deux mois suivant le jour fixé pour rapporter les brefs d’élection générale, une commission chargée de vérifier, pour fins de rapport et de recommandations dans les six mois suivants, si les indemnités de session ou autres payables aux députés et sénateurs étaient suffisants. Le rapport de la commission était déposé à la Chambre par un ministre, habituellement le leader du gouvernement à la Chambre, et renvoyé en permanence au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Après le dépôt du rapport de chacune des commissions, le gouvernement déposait un projet de loi sur les indemnités des parlementaires. Le dernier rapport de ce type a été déposé à la Chambre le 29 mai 2001 (Journaux, p. 449).

[424] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 62.1 à 62.3. Le traitement supplémentaire varie selon le poste et commence à la date de la nomination. Voir aussi Loi sur les traitements, L.R. 1985, ch. S‑3, art. 4.1.

[425] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, al. 55.1(2)b) et art. 67.1; Loi sur les traitements, L.R. 1985, ch. S‑3, art. 4.2. Cet indice est publié par le ministère des Ressources humaines et du Développement social dans les trois mois suivant la fin de l’année civile. Les traitements sont arrondis à la centaine de dollars inférieure. Voir les observations de Tony Valeri (leader du gouvernement à la Chambre) à la deuxième lecture du projet de loi C‑30, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi sur les traitements et d’autres lois en conséquence, le 8 décembre 2004 (Débats, p. 2461‑2463).

[426] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, par. 55(2).

[427] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 69. Le traitement supplémentaire de certains agents supérieurs de la Chambre (Président, Vice-président, chefs et leaders à la Chambre des partis d’opposition et whips en chef de tous les partis) et titulaires de postes (premier ministre et ministres) est aussi maintenu après la dissolution.

[428] Débats, 25 juin 1952, p. 3921‑3922.

[429] L.R. 1985, ch. M‑5, art. 16 et 17. Depuis 2001, les députés cotisent 7 pour cent de leur indemnité de session à leur compte d’allocations de retraite. Les députés qui reçoivent des traitements ou des indemnités supplémentaires pour fonctions additionnelles (p. ex. à titre d’agent supérieur de la Chambre, de whip, de ministre ou de secrétaire parlementaire) peuvent verser 7 pour cent de leurs indemnités supplémentaires. Normalement, les cotisations aux termes de la Loi sont obligatoires mais elles sont devenues facultatives pour les députés élus à la 35e législature (1994‑1997) (L.C. 1995, ch. 30, art. 2). En 1998, la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires est modifiée afin de permettre aux députés qui ont décidé de ne pas adhérer au régime de retraite au cours de la 35législature d’y adhérer (L.C. 1998, ch. 23, art. 10). Les députés qui décident de ne pas adhérer au régime ont droit à une indemnité de départ supplémentaire. En 2000, la Loi est modifiée pour rendre les cotisations obligatoires et pour autoriser les députés qui avaient décidé de ne pas adhérer au régime de racheter leurs années de service (L.C. 2000, ch. 27). Voir les observations de Don Boudria (leader du gouvernement à la Chambre) à la deuxième lecture du projet de loi C‑37, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires (Débats, 12 juin 2000, p. 7851‑7854).

[430] Loi sur les allocations de retraite des parlementaires, L.R. 1985, ch. M‑5, art. 18. L’indemnité de retraite est égale au total des cotisations versées au titre du régime de retraite et des intérêts.

[431] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 70 et 71.

[432] L.R. 1985, ch. P‑1, al. 52.5(1)b). Pour plus d’information sur le Bureau de régie interne, voir le chapitre 6, « Le cadre physique et administratif ».

[433] Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 101.

[434] Les agents supérieurs de la Chambre sont les chefs de partis, les leaders parlementaires, les whips, le Président et les autres présidents de séance, les anciens premiers ministres et les présidents de caucus (Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 302).

[435] Certains députés ont droit à un supplément par électeur et à un supplément géographique, selon le cas, lesquels sont intégrés au budget de bureau du député. Le supplément par électeur est un supplément variable versé aux députés qui représentent des circonscriptions à forte densité démographique où le nombre d’électeurs inscrits est supérieur à 70 000. Le supplément géographique est aussi variable et versé aux députés qui représentent des circonscriptions dont la superficie est de 500 km carrés ou plus. Voir Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 501. En 2004, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a recommandé que le Bureau de régie interne se penche sur les ressources dont ont besoin les députés qui représentent des circonscriptions rurales ou éloignées en fonction d’une formule tenant compte de la taille et de la population des circonscriptions ainsi que du quotient provincial (17e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 2 avril 2004 (Journaux, p. 264)).

[436] L.C. 2000, ch. 9.

[437] En 2001, Deborah Grey (Edmonton-Nord) a soulevé une question de privilège pour alléguer que l’Alliance canadienne lui avait bloqué l’accès à des fichiers électroniques lui appartenant, qui étaient protégés par un mot de passe et qu’elle avait sauvegardés sur le serveur de l’Alliance dans un groupe nommé « CA Leader », poste qu’elle n’occupait plus. De plus, elle s’est plainte du fait que la Direction des services de l’information de la Chambre avait, sans négociation ou présence de représentants du bureau de la députée, autorisé un employé du bureau du whip de l’Alliance à accéder à ses fichiers. La députée a soutenu que cela portait atteinte à ses responsabilités parlementaires et a demandé au Président de donner suite à ses préoccupations (Débats, 27 septembre 2001, p. 5672‑5674). Le Président Milliken s’est dit troublé qu’un agent de l’Alliance, à la demande du whip de l’Alliance canadienne, ait eu accès aux fichiers contestés pour décider de leur sort. Le Président a précisé qu’il s’agissait peut-être d’une erreur involontaire, mais que les mesures prises à la suite de cette erreur pouvaient être perçues comme portant préjudice à la capacité de la députée de représenter ses électeurs. Par la suite, il a ordonné que les fichiers contestés se trouvant sur le serveur de l’Alliance soient rendus sur-le-champ à la députée. Puis, il a ordonné à l’Administration de la Chambre d’établir de nouveaux protocoles pour que les fichiers et les données appartenant aux députés, y compris aux agents des caucus, soient conservés comme prévu sur les serveurs des députés et non sur ceux des caucus (Débats, 15 octobre 2001, p. 6081‑6082).

[438] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, par. 52.6(1). Dans son quatrième rapport, présenté à la Chambre et adopté le 1er juin 1990, le Comité spécial chargé de l’examen de la Loi sur le Parlement du Canada propose des amendements à cette Loi afin de mieux définir les pouvoirs et attributions du Bureau de régie interne (Journaux, p. 1797‑1804). Le Comité spécial souhaite plus particulièrement que les députés puissent vaquer à leurs occupations officielles sans être exposés à des accusations et à des poursuites qui seraient attribuables à une mauvaise compréhension de la nature de leur travail ou de la structure et des règles de la Chambre des communes.

[439] Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 102.

[440] En 1913, les députés obtinrent d’avoir accès pendant quelques jours à la fois à des services de secrétariat. À compter de 1916, les députés eurent à leur disposition un service central de secrétariat qu’ils se partageaient et dont les employés étaient mis à pied pendant les ajournements et après la dissolution. En 1958, les députés obtinrent des secrétaires qui leur étaient attitrées. En 1968, chaque député fut autorisé à embaucher une secrétaire à plein temps puis, en 1974, une deuxième secrétaire à plein temps. La même année, les bureaux de circonscription furent créés. En 1978, chaque député reçut un budget de 58 000 $ pour la rémunération du personnel, dont au moins 12 000 $, répartis à son gré, pour le personnel du bureau de la circonscription. Le salaire annuel maximum ainsi que les conditions d’emploi sont énoncés dans les Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 501.

[441] Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 301. Le Bureau a établi trois catégories d’employés pour les députés et les agents supérieurs de la Chambre : employés réguliers (employés à temps plein ou à temps partiel pour plus de six mois); employés à court terme (employés à temps plein ou à temps partiel pour six mois ou moins) et employés sur appel (employés au besoin).

[442] Loi sur la Société canadienne des postes, L.R. 1985, ch. C‑10, par. 35(2) et (3). Il est arrivé que l’on soulève des questions de privilège pour alléguer qu’un député avait abusé de ces privilèges. Le Président a statué qu’une infraction aux règles en matière de franchise postale et d’envois collectifs n’empêchait nullement un député d’assumer les fonctions pour lesquelles il avait été élu (Débats, 18 mars 1987, p. 4301‑4302; 13 avril 1989, p. 458; 4 décembre 2008, p. 605‑606). Le Président a toutefois indiqué qu’il pourrait y avoir matière à question de privilège « si la teneur de l’envoi [expédié en franchise postale] portait atteinte aux droits des députés de s’exprimer librement et de s’acquitter de leurs obligations » (Débats, 16 octobre 1986, p. 405‑406). Au printemps 2005, Brian Masse (Windsor-Ouest) a soulevé une question de privilège parce qu’un autre député avait distribué dans sa circonscription, par envoi collectif, de l’information inexacte et trompeuse. Le Président Milliken a statué que l’envoi d’information trompeuse pouvait avoir compromis la capacité du député d’assumer ses fonctions et entaché injustement sa réputation auprès de ses électeurs. Il a décidé que la question était fondée sur des présomptions suffisantes et en a saisi le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Journaux, 18 avril 2005, p. 642, 645, Débats, p. 5214‑5215). Après examen de la question, le Comité a conclu que la diffusion du document avait porté atteinte aux privilèges du député mais que ce n’était pas intentionnel, vu que cela résultait d’une erreur d’étiquetage commise par le service postal (38e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 11 mai 2005 (Journaux, p. 738)). Trois autres questions de privilège ont été soulevées ce printemps au sujet d’envois collectifs, d’autres envois et de mésusage des privilèges postaux. Dans chaque cas, le Président a estimé qu’un examen plus approfondi s’imposait et, par conséquent, que les questions étaient fondées de prime abord. Il en a donc saisi le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Débats, 3 mai 2005, p. 5548‑5549, 5584‑5585; 10 mai 2005, p. 5885‑5889). Le Comité a examiné les trois questions ensemble et a conclu qu’il n’y avait pas eu d’abus de privilège (44e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 22 juin 2005 (Journaux, p. 958)). Un député a soulevé une question de privilège semblable en octobre 2005 et le Président a de nouveau jugé qu’elle était fondée sur des présomptions suffisantes (Débats, 27 octobre 2005, p. 9190‑9193; 3 novembre 2005, p. 9489‑9490). La Chambre a rejeté la motion portant renvoi de l’affaire à un comité (Journaux, 15 novembre 2005, p. 1273‑1274). Voir aussi Débats, 23 avril 1990, p. 10522‑10528 et 17 mai 1990, p. 11561‑11563, où l’on a soulevé une question de privilège pour alléguer qu’un ancien député avait utilisé à mauvais escient le papier à en‑tête de la Chambre des communes. Le Président a jugé qu’il s’agissait en fait d’un cas d’outrage et non de violation de privilège. Pour plus d’information, voir le chapitre 3, « Les privilèges et immunités ».

[443] Loi sur la Société canadienne des postes, L.R. 1985, ch. C‑10, par. 35(5).

[444] Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 303.

[445] Depuis la Confédération, les dispositions relatives aux déplacements ont énormément changé. En 1867, les frais de déplacement étaient autorisés à raison de 0,10 $ le mille pour un voyage aller‑retour, une fois par session, entre Ottawa et la circonscription. En 1903, les députés, leurs conjoints et leurs enfants à charge obtinrent le droit de voyager par rail gratuitement et sans restrictions. L’accès au transport ferroviaire gratuit prit fin le 1er juillet 1996 quand la Loi sur les Chemins de fer nationaux du Canada fut abrogée. Cependant, selon la politique de VIA Rail Canada, les députés, leur conjoint et leurs personnes à charge peuvent voyager gratuitement dans les trains de VIA partout au Canada. Cet accès gratuit au transport ferroviaire prend fin dès la dissolution. Pour plus d’information sur les dispositions relatives au transport aérien, autorisées dès 1948, voir Commission d’étude des indemnités des parlementaires, Idéaux démocratiques et réalités financières, La rémunération des parlementaires au 21ième siècle, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1994, p. 57‑59.

[446] Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 305. Par exemple, les députés ne peuvent bénéficier des services postaux, de franchise postale et de production d’envois collectifs que durant les dix jours suivant la dissolution.

[447] Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 305.

[448] Règlements administratifs du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, Règlement administratif 102. Ce rapport est présenté en même temps que les Comptes publics du Canada, habituellement à l’automne. Voir, par exemple, Journaux, 28 septembre 2006, p. 469; 17 octobre 2007, p. 8.

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