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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

 
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23. Les projets de loi d’intérêt privé

Photo d’un haut-relief intitulé “Une famille de pionniers européens prend possession d’un lot de colonisation” de la série Histoire du Canada de la Collection patrimoniale dans le foyer de la Chambre des communes.

 

 

*    Principe 1. Un projet de loi d’intérêt privé ne sera adopté qu’à la demande explicite des personnes qui en bénéficieront

*    Principe 2. Les renseignements utiles concernant un projet de loi d’intérêt privé seront communiqués à tous les intéressés

*    Principe 3. Toute personne ou organisation concernée par un projet de loi d’intérêt privé sera entendue et il faudra démontrer que la mesure est nécessaire

*    Principe 4. Les frais liés à l’étude d’un projet de loi au profit de particuliers ne devront pas être à la seule charge de l’État

 

 

 

*    Dépôt de la pétition

*    Rapport du greffier des pétitions

*    Rapport de l’examinateur des pétitions introductives de projets de loi d’intérêt privé

*    Étude en comité relative à la publication des avis

*    Première lecture du projet de loi

*    Deuxième lecture et renvoi en comité

*    Étude en comité

*    Étape du rapport et troisième lecture

*    Adoption et sanction royale

 

Si je ne me trompe, la procédure relative aux bills [projets de loi] d’intérêt privé vise à protéger le public contre l’octroi sans discrimination de pouvoirs spéciaux aux intérêts privés. À mon avis, cette interprétation est incontestable.

Président Lucien Lamoureux

(Débats, 22 février 1971, p. 3628)

La distinction entre loi publique et loi privée nous vient de l’usage britannique[1]. Les projets de loi d’intérêt privé diffèrent des projets de loi d’intérêt public par leur objet, leur teneur et la procédure d’adoption. Par définition, l’objet ou le but d’un projet de loi d’intérêt privé est de conférer à une ou plusieurs personnes, ou à un groupe de personnes, des pouvoirs ou avantages spéciaux, ou d’exclure de telles personnes de l’application générale d’un texte de loi. Habituellement, un projet de loi d’intérêt public porte sur une question d’intérêt public, est à l’avantage de la communauté dans son ensemble et est présenté directement par un député. Quant au projet de loi d’intérêt privé, il se rapportera directement aux affaires d’un particulier ou d’un groupe, notamment d’une société, qui est nommé dans le projet de loi; il visera un but qui ne saurait être atteint au moyen d’une loi générale et il sera fondé sur une pétition présentée par un particulier ou un groupe[2].

Il ne faut pas confondre les projets de loi d’intérêt privé avec les projets de loi émanant des députés. Les projets de loi d’intérêt privé sont parrainés par des députés, mais l’expression « projets de loi émanant des députés » désigne les projets de loi d’intérêt public portant sur une question d’intérêt public et qui sont présentés par des députés ne faisant pas partie du Cabinet.

Les projets de loi d’intérêt privé sont assujettis à certaines règles spéciales dans les deux chambres du Parlement. Comme ces projets de loi demandent au Parlement de se prononcer sur les intérêts de particuliers tout en surveillant les intérêts du public, on dit qu’ils obligent le Parlement à remplir une fonction à la fois judiciaire et législative[3]. Les projets de loi d’intérêt privé peuvent être présentés soit à la Chambre des communes soit au Sénat, bien que la plupart soient présentés au Sénat où les droits et les frais imposés au promoteur sont moins élevés[4]. Les projets de loi d’intérêt privé doivent franchir les étapes communes à toutes les mesures législatives; ils doivent aussi satisfaire à certaines conditions parlementaires qui les distinguent, sur le plan de la procédure, de tous les autres types de projets de loi.

Sur le plan de ses origines, règles et principes, la procédure des projets de loi d’intérêt privé est unique, et elle a très peu changé depuis 1867. Relativement rares de nos jours, les projets de loi d’intérêt privé ont déjà constitué une partie importante des travaux législatifs de la Chambre. Au début de la Confédération, la Chambre a étudié un grand nombre de projets de loi d’intérêt privé visant à établir des compagnies pour construire et exploiter les chemins de fer et à constituer en personne morale des compagnies interprovinciales, puisque c’était là le seul moyen légal de procéder à la formation de ces sociétés. Les projets de loi d’intérêt privé demandant la dissolution des mariages occupaient aussi une grande partie du temps de la Chambre, car le Parlement détenait la compétence législative exclusive en matière de mariage et de divorce.

De nos jours, la législation d’intérêt privé ne représente qu’un infime pourcentage des travaux de la Chambre[5]. La plupart des projets de loi d’intérêt privé traitent maintenant de la constitution en personne morale — ou de modifications à des lois constitutives — d’organismes religieux, de charité ou d’autres types, et de compagnies d’assurances, de fiducie et de prêt[6]. Au cours des dernières années, la législation d’intérêt privé a été utilisée pour la fusion de compagnies d’assurances et la reconstitution de petites sociétés commerciales qui avaient antérieurement été dissoutes[7]. Diverses raisons expliquent la diminution du nombre de projets de loi d’intérêt privé. Principalement, cela est en grande partie attribuable aux changements apportés aux lois d’application générale, comme la Loi sur la dissolution et l’annulation du mariage en 1963[8] et la Loi sur le mariage (degrés prohibés) en 1990[9], et aux mécanismes administratifs qu’on trouve maintenant dans des lois comme la Loi sur la Corporation commerciale canadienne[10], la Loi sur les corporations canadiennes[11] et la Loi sur les banques[12].

Depuis, quelques modifications seulement ont été apportées aux règles régissant les projets de loi d’intérêt privé. En juin 1994, la Chambre a levé l’obligation de présenter les pétitions introductives de projets de loi d’intérêt privé dans les six premières semaines d’une session et de présenter les projets de loi eux-mêmes dans les deux semaines suivant un rapport favorable sur la pétition les concernant[13]. En juin 2005, par le biais d’une modification à l’article 108(3)a)(iv) du Règlement, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre se voyait confié le mandat d’examiner les affaires relatives aux projets de loi d’intérêt privé[14].

Dans ce chapitre, on expliquera en termes généraux les divers types de projets de loi qui sont jugés d’intérêt privé, on décrira les principes à la base de la procédure d’adoption et la façon dont ils sont appliqués, et on donnera un aperçu des particularités du processus législatif suivi à la Chambre des communes.



[1] Les projets de loi d’intérêt privé remontent aux assemblées législatives de l’Angleterre médiévale, ce qui explique la procédure particulière qu’il faut suivre pour les adopter. Dès le début de l’histoire du Parlement, les lois spéciales au bénéfice de particuliers et les décrets judiciaires visant à redresser des torts personnels étaient fondés sur des pétitions et n’étaient pas faciles à distinguer sur le plan des principes ou de la forme. Lorsque les pétitions demandaient un redressement que le droit commun permettait, les parties étaient renvoyées aux tribunaux ordinaires. Mais si le particulier ou groupe était incapable d’obtenir un redressement des tribunaux de droit commun, une pétition était adressée au roi. Cette pétition était reçue et jugée suivant une procédure judiciaire plutôt que législative. Comme on le signale dans May, T.E., A Treatise Upon the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, South Hackensack (New Jersey) : Rothman Reprints Inc., 1971 (réimpression de la 1re éd., 1844), p. 301‑302,

      Des receveurs et vérificateurs des pétitions étaient nommés et une proclamation était faite afin d’inviter tous les gens à s’adresser aux receveurs. Ces postes étaient habituellement occupés par les greffiers de la chancellerie, puis par des conseillers à la cour de la chancellerie (et plus tard par des juges), qui siégeaient dans un endroit public où la population pouvait aller leur faire part de ses plaintes pour qu’ils les transmettent aux vérificateurs. Ces derniers étaient des prélats, des pairs ou des juges qui avaient le pouvoir de faire appel au lord chancelier, au lord trésorier et aux sergents de justice. Ces officiers étaient chargés d’examiner les pétitions; dans certains cas, les pétitionnaires devaient continuer à s’adresser aux tribunaux ordinaires alors que dans d’autres cas, les pétitions étaient transmises aux juges en tournée. Si le droit commun n’offrait aucun redressement, leur cas était soumis à la haute cour du Parlement […]. Sous Henri IV, le nombre des pétitions adressées à la Chambre des communes augmenta considérablement. Les cours d’équité avaient entre temps soulagé le Parlement de la majeure partie de ses responsabilités relatives au redressement des torts et les pétitions qui lui étaient adressées visaient davantage à obtenir l’adoption de projets de loi d’intérêt privé plutôt qu’un redressement équitable de torts personnels. Comme les premières pétitions étaient souvent de ce deuxième type, les ordres du Parlement y faisant suite ne pouvaient être considérés que comme des lois spéciales s’appliquant au niveau privé ou local. Lorsque les limites entre les pouvoirs judiciaire et législatif ont été définies, les pétitions demandaient plus souvent des redressements législatifs et étaient adressées au Parlement par l’entremise des Communes, mais le Parlement a toujours conservé cette ancienne fonction mixte, c’est‑à‑dire à la fois judiciaire et législative, pour l’adoption des projets de loi d’intérêt privé.

[2] Voir la décision du Président Lamoureux, Journaux, 22 février 1971, p. 351.

[3] Bourinot, sir J.G., Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4e éd., sous la direction de T.B. Flint, Toronto : Canada Law Book Company, 1916, p. 558‑559. Voir Todd, A., Traité sur les formalités à suivre pour obtenir ou contester la passation de bills privés dans le Parlement du Canada; et ordres permanents des deux Chambres à cet égard, 3e éd., Ottawa : John Durie et fils, 1868, p. 1‑2 : 

Le Parlement, en passant des bills privés, ne cesse point d’exercer ses fonctions législatives, mais en même temps ces dernières participent jusqu’à un certain degré du caractère judiciaire; en pareil cas, les parties intéressées sont de véritables demandeurs; tandis que, d’un autre côté, les individus qui craignent d’être lésés dans leurs droits comparaissent comme défendeurs en la cause. Les formalités en usage dans les tribunaux sont en grande partie observées lorsqu’il s’agit de l’examen des bills privés; certaines conditions sont exigées, et les intéressés à la passation du bill sont tenus d’en prouver l’accomplissement; puis s’ils l’abandonnent, et qu’il ne se trouve plus personne [d’]autre pour le mener à terme, il tombe, quelqu’important qu’il puisse paraître aux yeux de la Chambre.

[4] On a voulu ainsi faire en sorte que les mesures législatives d’intérêt privé soient présentées au Sénat. Si le projet de loi émane du Sénat, les frais sont de 200 $ (art. 110 du Règlement du Sénat) au lieu de 500 $ (art. 134(2) du Règlement de la Chambre), en sus des frais d'impression de la loi dans les recueils de loi. Cette différence a été créée en 1934 lorsque le Règlement de la Chambre a été modifié afin de « libérer la Chambre basse de l’examen initial d’un grand nombre de projets de loi d’intérêt particulier en augmentant le nombre des mesures d’ordre privé dont la Chambre haute peut prendre l’initiative » (Débats, 30 juin 1934, p. 4490‑4491). À partir de ce moment‑là, la plupart des projets de loi d’intérêt privé ont été présentés au Sénat en premier. Depuis 1970, seulement six projets de loi d’intérêt privé ont vu le jour à la Chambre, dont le dernier en 1978 : le projet de loi C‑164, Loi constituant l’Unité, Banque du Canada, le 29 mars 1972 (Journaux, p. 232); le projet de loi C‑264, Loi concernant le Synode de l’Est du Canada de l’Église Luthérienne d’Amérique, le 3 avril 1974 (Journaux, p. 94); le projet de loi C‑1001, Loi faisant exception aux règles générales de droit en matière de mariage dans le cas de Richard Fritz et Marianne Strass, le 30 juillet 1975 (Journaux, p. 750); le projet de loi C‑1002, Loi constituant Norbanque en corporation, le 20 décembre 1975 (Journaux, p. 977); le projet de loi C‑1001, Loi constituant en corporation la Banque Continentale du Canada, le 14 juillet 1977 (Journaux, p. 1371); le projet de loi C‑1001, Loi concernant Bell Canada, le 12 avril 1978 (Journaux, p. 638).

[5] Durant la première session de la 37e législature (janvier 2001 à septembre 2002), trois projets de loi d’intérêt privé ont été étudiés à la Chambre, pour un total de 38 minutes; durant la première session de la 39e législature (avril 2006 à septembre 2007), la Chambre a consacré un total de deux minutes à l’étude d’un projet de loi d’intérêt privé.

[6] Voir, par exemple, la Loi modifiant la Loi constitutive de la grande loge de l’Ordre bénévole et protecteur des Élans du Dominion du Canada, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 186; la Loi modifiant la Loi constitutive de la Société Royale du Canada, L.C. 1992, ch. 58; la Loi modifiant la Loi constituant en personne morale le Conseil des anciens de la section canadienne de l’Église morave d’Amérique, L.C. 2000, ch. 36; la Loi modifiant la Loi constituant en corporation « The General Synod of the Anglican Church of Canada », L.C. 2005, ch. 56.

[7] Voir, par exemple, la Loi modifiant et abrogeant la Loi refondue de l’Alliance Nationale, 1945, S.C. 1986, ch. 64; la Loi reconstituant la société Yellowknife Electric Limited et prévoyant sa prorogation sous le régime de la Loi sur les sociétés commerciales canadiennes, S.C. 1987, ch. 56; la Loi sur L’Association des conseillers en finances du Canada, L.C. 2003, ch. 29.

[8] S.C. 1963, ch. 10. Cette loi autorisait uniquement le Sénat à dissoudre ou à annuler les mariages par résolution. Avant l’adoption de cette mesure, la partie innocente souhaitant divorcer à Terre‑Neuve ou au Québec (les tribunaux de ces provinces n’étaient pas autorisés à entendre les causes de divorce) devait adresser au Parlement une pétition introductive d’un projet de loi d’intérêt privé afin de dissoudre le mariage. La pétition soutenait qu’un délit conjugal avait été commis et demandait « réparation ». La plupart des pétitions étaient tout d’abord étudiées par le Comité sénatorial sur le divorce (où les frais d’un projet de loi d’intérêt privé étaient moins élevés que les frais imposés par la Chambre des communes). La majorité des projets de loi de divorce n’étaient pas contestés et étaient adoptés par les deux chambres sans problème. Toutefois, si un député s’interrogeait sur les raisons du divorce ou si les parties désiraient être entendues, le Comité permanent des bills privés en général et du Règlement avait le pouvoir de réexaminer la cause. L’auteur de la pétition et le défendeur, tous les deux représentés par un avocat, devaient comparaître devant le Comité qui fonctionnait alors comme un tribunal. La Chambre examinait le projet de loi après réception d’un rapport du Comité. Voir Dawson, W.F., Procedure in the Canadian House of Commons, Toronto : University of Toronto Press, 1962, p. 243. En 1968, la Loi sur le divorce (S.C. 1967‑68, ch. 24) a créé des tribunaux de divorce dans ces deux provinces, et le Sénat n’a plus été autorisé à dissoudre ou à annuler des mariages.

[9] L.C. 1990, ch. 46.

[10] L.R. 1985, ch. C-14.

[11] S.R. 1970, ch. C-32.

[12] L.C. 1991, ch. 46.

[13] L’article 132 du Règlement a été supprimé le 10 juin 1994. Voir le 27e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Procès‑verbaux et témoignages, 9 juin 1994, fascicule no 16, p. 8. Voir aussi Journaux, 8 juin 1994, p. 545; 10 juin 1994, p. 563.

[14] Voir le 37e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre et adopté le 11 mai 2005 (Journaux, p. 738-739). La modification est entrée en vigueur le 30 juin 2005.

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