La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 16. Le processus législatif - Forme des projets de loi

Forme des projets de loi

L’édiction d’une loi par le Parlement est l’aboutissement d’un long processus qui commence par la proposition, la formulation et la rédaction d’un projet de loi. La rédaction du projet de loi est une étape cruciale de ce processus — étape qui oblige les décideurs et rédacteurs à prendre soigneusement en considération des contraintes qui, si elles ne sont pas respectées, peuvent avoir des conséquences néfastes sur l’interprétation et l’application éventuelles de la loi et sur le bon déroulement du processus législatif.

Cadre de l’intervention législative

La Constitution du Canada fournit un certain nombre des règles qui circonscrivent les pouvoirs et le fonctionnement législatifs du gouvernement et du Parlement^[54]. La dualité juridique qui caractérise le Canada entraîne parfois des divergences dans l’application et l’interprétation des lois fédérales selon qu’on applique la common law ou le droit civil dans une région donnée du Canada^[55].

Les projets de loi doivent être adoptés, publiés et imprimés simultanément en français et en anglais. Suivant l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, ceux‑ci doivent être établis dans les deux langues dans l’ensemble du processus législatif, y compris à l’étape de la première lecture^[56]. L’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1982 exige en outre que les deux versions des lois fédérales soient considérées comme ayant la même valeur.

Rédaction des projets de loi

Projets de loi émanant du gouvernement

La décision du gouvernement de transformer une initiative stratégique en proposition législative enclenche le processus de rédaction^[57]. Le ministère de la Justice rédige un avant‑projet de loi selon les instructions du Conseil des ministres^[58]. Le ministre de la Justice est tenu d’examiner tous les projets de loi émanant du gouvernement pour en vérifier la compatibilité avec la Déclaration canadienne des droits et la Charte canadienne des droits et libertés^[59].

Une fois que le projet de loi a été rédigé dans les deux langues officielles, il doit être approuvé par le Cabinet. Habituellement, le leader du gouvernement à la Chambre examine le projet de loi et en recommande ou non le dépôt au Parlement. En règle générale, le leader du gouvernement à la Chambre demande au Cabinet de lui déléguer cette responsabilité^[60].

Projets de loi émanant des députés

Les députés qui ne sont ni ministre ni secrétaire parlementaire peuvent présenter des projets de loi dans le cadre des Affaires émanant des députés. Des services législatifs dispensés sous l’autorité du Président de la Chambre sont mis à la disposition des députés pour faciliter la rédaction des projets de loi. Avant qu’un projet de loi soit déposé à la Chambre, les services législatifs de la Chambre des communes en vérifient la forme et la conformité aux conventions législatives et parlementaires^[61].

Projets de loi d’intérêt privé

Un projet de loi d’intérêt privé ne peut être présenté par un ministre. Il doit être parrainé par un député de l’arrière‑ban et découler d’une pétition ayant au préalable fait l’objet d’un rapport favorable de l’examinateur des pétitions ou du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre^[62]. Bien qu’il soit de forme identique au projet de loi d’intérêt public, le projet de loi d’intérêt privé doit cependant comporter un préambule, ce qui est optionnel dans le cas du projet de loi d’intérêt public^[63]. Le Règlement de la Chambre précise les règles de rédaction propres aux projets de loi d’intérêt privé de même que les règles s’appliquant exclusivement aux projets de loi proposant la constitution d’une entité en personne morale et à ceux modifiant ou abrogeant des lois existantes^[64].

Rédaction par un comité

Un comité peut se voir confier le mandat d’élaborer et de déposer un projet de loi^[65]. Un comité peut aussi être créé à cette fin précise. Seuls les ministres peuvent présenter des motions en ce sens. Le comité chargé d’élaborer un projet de loi doit formuler, dans son rapport, des recommandations relatives aux principes, à la portée et aux dispositions générales du projet de loi et, s’il le juge à propos, à son libellé^[66]. Si la Chambre adopte le rapport du comité, la motion portant adoption devient un ordre exigeant le dépôt d’un projet de loi fondé sur le rapport.

Autres caractéristiques de rédaction

En fonction de leur objectif, les projets de loi peuvent présenter d’autres caractéristiques de rédaction.

Textes nouveaux : Projets de loi résultant de décisions stratégiques ou, dans certains cas, de traités, de conventions, d’accords, de l’acceptation de recommandations figurant dans le rapport d’un groupe de travail ou d’une commission royale d’enquête, de l’exécution de mesures administratives ou de situations d’urgence^[67].

Textes portant refonte : Projets de loi résultant de l’application d’une disposition de réexamen (au terme d’une période prédéterminée) ou de l’évolution de la conjoncture économique ou sociale^[68].

Textes modificatifs de lois en vigueur : Projets de loi visant à modifier des lois en vigueur. Les modifications peuvent être de fond ou simplement de nature formelle ou administrative.

Projets de lois correctives : Initiatives visant à éliminer dans les lois en vigueur les anomalies, contradictions, archaïsmes ou erreurs qu’elles peuvent contenir et à leur apporter certaines modifications mineures^[69].

Projets de loi des voies et moyens : Initiatives fondées sur des motions des voies et moyens et ayant pour objet l’imposition de nouvelles taxes ou de nouveaux impôts, le maintien d’une taxe ou d’un impôt qui expire, l’augmentation d’une taxe ou d’un impôt existant ou l’élargissement du champ d’application d’une taxe ou d’un impôt. Ces projets de loi sont alors régis par des dispositions spécifiques du Règlement^[70]. Seul un ministre peut présenter un projet de loi des voies et moyens^[71].

Projets de loi de crédits : Initiatives présentées à la Chambre en réponse à l’adoption du budget principal ou supplémentaire des dépenses ou de crédits provisoires. Ces projets de loi sont aussi régis par des dispositions spécifiques du Règlement^[72]. Seul un ministre peut présenter un projet de loi de crédits.

Projets de loi portant pouvoir d’emprunt : Initiatives visant à autoriser l’émission d’emprunts lorsque les recettes de l’État n’arrivent pas à couvrir les dépenses du gouvernement^[73].

Projet de loi fictif : Un projet de loi fictif ou pro forma est présenté par le premier ministre au début de chaque session. Il vise à affirmer le droit de la Chambre de délibérer et de légiférer quels que soient les motifs de convocation énoncés dans le discours du Trône. Intitulé Loi concernant la prestation des serments d’office, il porte le numéro C‑1 et n’est pas généralement imprimé[74]. Il reçoit une première lecture, mais pas de deuxième^[75].

Avant-projet de loi : Ce terme désigne l’ébauche des projets de loi qui n’ont pas encore été déposés dans l’une ou l’autre des chambres. Il arrive que l’ébauche d’un projet de loi émanant du gouvernement soit soumise à un comité pour étude. L’étape de la première lecture n’ayant pas encore eu lieu, le comité peut ainsi en étudier les dispositions législatives, sans être restreint par les règles du processus législatif, et recommander les changements qui devraient y être apportés. Le gouvernement pourra ainsi tenir compte du rapport du comité lorsqu’il finalisera l’ébauche du projet de loi.

Projets de loi omnibus : Malgré l’utilisation fréquente de l’expression, il n’existe pas de définition précise d’un projet de loi omnibus, aussi appelé « projet de loi composite ». En général, il vise à modifier, à abroger ou à adopter plusieurs lois à la fois et se compose de plusieurs initiatives distinctes mais liées entre elles^[76]. Tout en cherchant à créer ou à modifier plusieurs lois disparates, le projet de loi omnibus a cependant « un seul principe de base et un seul objet fondamental qui justifie toutes les mesures envisagées et qui rend le projet de loi intelligible à des fins parlementaires »^[77]. Une des raisons invoquées pour déposer un projet de loi omnibus consiste à vouloir regrouper dans un même projet de loi toutes les modifications législatives découlant d’une même décision stratégique afin de faciliter le débat parlementaire^[78].

L’utilisation des projets de loi omnibus est propre au Canada. Le Parlement britannique adopte des projets de loi de nature semblable, mais sa pratique législative est différente, notamment en raison du contrôle beaucoup plus rigoureux qui est exercé sur la durée des débats. Au Parlement australien, la pratique semble contraire (la procédure permet de regrouper les projets de loi connexes aux fins du débat et de la mise aux voix)^[79].

On ne sait pas exactement quand les projets de loi omnibus ont fait leur apparition, mais le dépôt d’un projet de loi d’intérêt privé visant à confirmer deux accords ferroviaires distincts en 1888 témoigne de leur existence déjà à cette époque^[80]. De nombreux projets de loi omnibus furent déposés et adoptés par la suite sans que leur forme ne suscite chez les députés la moindre objection sur le plan de la procédure^[81].

Il est en effet tout à fait admissible, sur le plan de la procédure, qu’un projet de loi modifie, abroge ou édicte plusieurs lois à condition d’en donner le préavis requis, de l’assortir d’une recommandation royale (au besoin) et de respecter la forme prescrite^[82]. Pour ce qui est, toutefois, d’amener la présidence à diviser un projet de loi simplement parce qu’il est complexe ou de caractère composite, nombre de précédents permettent de conclure que la pratique canadienne n’autorise rien de tel^[83].

Refusant les raisons invoquées par le gouvernement, les députés ont souvent maintenu que certains projets de loi omnibus n’étaient pas recevables. Ils ont souvent invoqué leur « ancien privilège » de voter séparément sur chacune des propositions que présente une question complexe. Les Présidents de la Chambre ont néanmoins précisé que leur pouvoir de diviser les questions complexes ne devait viser que les motions de fond, et non pas les motions ayant trait à la progression des projets de loi^[84]. Les députés font parfois valoir, pour en réclamer la division, que les projets de loi omnibus incarnent plus d’un principe^[85]. À l’occasion, les députés soutiennent aussi que le titre long d’un projet de loi omnibus devrait faire mention de toutes les lois qu’il tend à modifier. Sur ce point, la présidence a jugé que cela n’était pas nécessaire^[86].

Lorsqu’elles sont présentées en comité, les motions visant à scinder des projets de loi omnibus sont jugées irrecevables. En effet, sauf instructions contraires de la Chambre, le pouvoir d’un comité se limite à faire rapport du projet de loi, avec ou sans amendement^[87]. Il arrive parfois que des députés proposent des motions d’instruction à leur comité pour scinder des projets de loi dont celui‑ci est déjà saisi^[88]^.

Les présidents de comité ont aussi rejeté des motions visant à permettre à un comité de présenter deux rapports sur un même projet de loi, chacun devant porter sur des sujets distincts, ce qui aurait eu pour effet de diviser le projet de loi^[89]. En revanche, les Présidents ont jugé recevables les motions demandant à un comité de solliciter auprès de la Chambre la consigne de diviser un projet de loi^[90].

Malgré leur refus de scinder les projets de loi omnibus, les Présidents ont exprimé de profondes inquiétudes quant au droit des députés de bien se faire entendre^[91]. Aussi ont‑ils parfois senti le besoin de rappeler à la Chambre les recours dont disposent les députés confrontés au dilemme d’avoir à approuver plusieurs dispositions législatives à la fois^[92].

Bien que la présidence n’ait jamais jugé qu’un projet de loi devait être scindé en raison de sa complexité, on recense trois cas d’intérêt particulier. En 1981, durant l’étude du projet de loi C‑54 visant à modifier la Loi de l’impôt sur le revenu et à renouveler le pouvoir d’emprunt, le Président Sauvé a ordonné qu’on radie la partie 1 du projet de loi, relative au pouvoir d’emprunt, parce que le préavis requis faisait défaut^[93]. Plus tard au cours de la même session, on a déposé un autre projet de loi modificatif qui englobait à la fois des questions fiscales et le pouvoir d’emprunt (le projet de loi C‑93). Devant l’insistance de l’opposition, le gouvernement retira le projet de loi le 7 mai 1982 pour présenter ensuite deux mesures législatives distinctes le 10 mai 1982^[94]. La division du projet de loi omnibus fut le résultat d’une interaction politique et non d’un débat de procédure. Enfin, le 2 mars 1982, en réponse à un rappel au Règlement soulevé la veille pour demander à la présidence de scinder le projet de loi C‑94, Loi de 1982 sur la sécurité énergétique, le Président Sauvé déclara qu’il n’existait aucun précédent lui permettant de le faire^[95]. C’est à ce moment que se produisit « l’épisode de la sonnerie d’appel », qui poussa par la suite le gouvernement à proposer, et la Chambre à adopter, une motion portant division du projet de loi en huit mesures législatives distinctes^[96]. La division du projet de loi omnibus fut le résultat, encore une fois, de l’interaction politique.

Blancs et forme incomplète

Depuis la Confédération, la présidence a établi que la présentation de projets de loi comprenant des passages en blanc ou de forme incomplète est manifestement contraire au Règlement^[97]. Un projet de loi en blanc ou de forme incomplète est un projet de loi qui se résume à un titre ou dont la rédaction n’est pas terminée^[98]. Bien que cette disposition vise surtout les erreurs relevées au moment de la présentation des projets de loi, des députés ont porté de tels défauts ou anomalies à l’attention de la présidence à diverses étapes du processus législatif. Le Président a déjà donné instruction d’annuler l’ordre de deuxième lecture de certains projets de loi après avoir découvert qu’on ne leur avait pas donné leur forme finale et qu’ils n’étaient donc pas prêts à être présentés^[99].

Il arrive que des projets de loi renferment des dispositions se rapportant à des mesures législatives n’ayant pas encore été adoptées. En avril 1970, des députés ont soutenu qu’un projet de loi devait être considéré comme incomplet et ne devait pas être étudié parce qu’il incorporait des dispositions relatives à deux propositions de loi qui n’avaient pas encore été adoptées. Bien que le Président Lamoureux ait jugé le projet de loi conforme, il a précisé que cette question pourrait être à nouveau soulevée à l’étape de la troisième lecture si, à cette étape, la Chambre était appelée à entériner un texte qui dépendait de l’adoption d’autres mesures législatives^[100].

Impression et réimpression des projets de loi

Dans les heures suivant sa présentation et sa première lecture, le projet de loi est imprimé et distribué aux députés. Tout projet de loi doit être imprimé dans les deux langues officielles^[101]. Le projet de loi sera réimprimé après l’étape de l’examen en comité, si celui‑ci a fait l’objet d’amendements et si le comité en a ordonné la réimpression. Il servira alors de document de travail à l’usage de la Chambre à l’étape du rapport. Après adoption à l’étape de la troisième lecture, il sera réimprimé à l’intention du Sénat, tel qu’adopté par la Chambre dans sa forme finale. Enfin, il sera réimprimé sous forme de loi après avoir reçu la sanction royale. Il paraîtra ensuite dans la Gazette du Canada et, à la fin de l’année, dans le Recueil annuel des lois du Canada^[102].

Changements rédactionnels

Dans le passé, la présidence a clairement établi que les projets de loi dont est saisie la Chambre sont la propriété de cette dernière et ne peuvent subir de modifications importantes, à moins qu’elles ne soient faites par la Chambre elle‑même. Seuls les « simples changements de rédaction » sont autorisés^[103]. Au moyen d’une rectification au projet de loi, le Président^[104] peut faire corriger toute erreur d’impression ou faute de copiste évidente, à n’importe quelle étape de l’étude du projet de loi^[105]. Par contre, aucun changement de fond ne peut être apporté au libellé qu’avait un projet de loi au moment de sa présentation ou lorsqu’un comité en a fait rapport, sauf au moyen d’un amendement adopté par la Chambre^[106].

^[54] Par exemple, les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 établissent l’autorité législative du Parlement du Canada et celle des législatures provinciales. Les articles 53 à 57 édictent des règles relatives à la législation fiscale et à la sanction royale des projets de loi. La Charte canadienne des droits et libertés impose au Parlement certaines prescriptions et restrictions, notamment en matière des droits et libertés fondamentaux.

^[55] Deux systèmes juridiques coexistent au Canada. Les domaines qui relèvent du gouvernement fédéral et de tous les gouvernements provinciaux, à l’exception de celui du Québec, sont régis par la common law de tradition anglo‑saxonne. Au Québec, le droit provincial obéit à des règles codifiées dérivées de la tradition romano‑germanique du droit civil.

^[56] Voir la décision de la Cour suprême du Canada dans Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, qui donne une interprétation de l’article 33 de la Loi constitutionnelle de 1867. Voir aussi l’article 6 de la Loi concernant le statut et l’usage des langues officielles du Canada, L.C. 1988, ch. 31.

^[57] Pour plus d’information sur les mécanismes par lesquels s’élaborent les lois fédérales, ainsi que sur le rôle des principaux intervenants, voir le document intitulé Lois et règlements : l’essentiel, Bureau du Conseil privé, 2^eéd., www.pco-bcp.gc.ca, 2003.

^[58] Avant 1948, il revenait à chaque ministère ou autre organisme de rédiger les projets de loi gouvernementaux relevant de sa compétence. Ceux‑ci étaient ensuite examinés et révisés et souvent réécrits sous la direction du légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes. En 1948, leur rédaction a été confiée à la Section de la législation du ministère de la Justice.

^[59] Loi sur le ministère de la Justice, L.R. 1985, ch. J‑2, par. 4.1(1). Voir aussi Lois et règlements : l’essentiel, ch. 2.4.

^[60] Voir Lois et règlements : l’essentiel, ch. 2.3. Les ministres déposent parfois des avant‑projets de loi au préalable. Voir, par exemple, Journaux, 10 décembre 1999, p. 769; 29 mai 2000, p. 1742; 2 février 2007, p. 954.

^[61] Une recommandation royale, que seul un ministre peut présenter, est requise avant l’adoption des projets de loi qui contiennent des dispositions entraînant expressément une affectation des crédits. De plus, les députés ne peuvent déposer des projets de loi qui augmenteront les impôts, car ce genre de projet de loi doit être précédé d’une motion des voies et moyens proposée par un ministre. La nécessité d’obtenir une recommandation royale ou de faire adopter une motion des voies et moyens relativement à un projet de loi émanant d’un député est souvent déterminée après que celui‑ci a été présenté à la Chambre. Par exemple, le 26 novembre 2007, la présidence a informé le parrain du projet de loi C‑362, Loi modifiant la Loi sur la sécurité de la vieillesse (exigence de résidence), qu’elle refuserait de mettre aux voix la question à l’étape de la troisième lecture si une recommandation royale n’était pas obtenue à temps (Débats, p. 1314-1315). Peu de temps après, le Président a conclu qu’un autre projet de loi dont l’adoption entraînerait une hausse de l’impôt payé par certaines sociétés aurait dû être précédé d’une motion des voies et moyens. Il a donc demandé que l’ordre portant deuxième lecture du projet de loi soit annulé et que le projet de loi soit rayé du Feuilleton (Débats, 28 novembre 2007, p. 1463-1464).

^[62] Les dispositions relatives à ce type de projet de loi sont décrites aux articles 129 à 147 du Règlement. Voir aussi le chapitre 23, « Les projets de loi d’intérêt privé ».

^[63] Beauchesne, 6^e éd., p. 297.

^[64] Voir en particulier l’article 136(2) et (5) du Règlement. Voir aussi, au chapitre 23, « Les projets de loi d’intérêt privé », la section qui traite de la forme des projets de loi d’intérêt privé.

^[65] Art. 68(4) du Règlement. En février 1994, la Chambre a ajouté à son Règlement de nouvelles dispositions relatives à l’élaboration et au dépôt de projets de loi par des comités (Journaux, 7 février 1994, p. 115‑116). Cette option existait déjà, mais était rarement utilisée. Voir, par exemple, la motion de Ged Baldwin (Peace River) au Feuilleton et Ordre du jour (10 novembre 1969, p. 31); la motion proposée par Geoff Wilson (Swift Current–Maple Creek) sous la rubrique des Affaires émanant des députés (Journaux, 13 décembre 1985, p. 1390); et la motion de Don Mazankowski (vice‑premier ministre) (Journaux, 27 avril 1987, p. 783‑785). Jusqu’en 2003, les députés de l’arrière‑ban pouvaient présenter des motions ordonnant à des comités de préparer et de déposer des projets de loi. Cette pratique a cessé avec la suspension de l’article 68(4)b) et (7)b) du Règlement recommandée dans le troisième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, présenté à la Chambre le 28 février 2003 (Journaux, p. 492) et adopté le 17 mars 2003 (Journaux, p. 495). Cet article du Règlement a été abrogé définitivement le 11 mai 2005 lorsque la Chambre a adopté le 37^e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Journaux, p. 738-739).

^[66] Art. 68(5) du Règlement.

^[67] Par exemple, la Loi sur Investissements Canada, L.R. 1985, ch. 28 (1^er suppl.); la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, L.R. 1985, ch. C-23, qui faisait suite à la recommandation d’une commission royale d’enquête; la Loi de 2006 sur la convention fiscale Canada-Mexique, L.C. 2006, ch. 8, art. 3, qui résultait d’un traité; la Loi sur l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador, L.C. 2005, ch. 27, qui mettait en œuvre un accord; la Loi sur la saisie‑arrêt et la distraction de pensions, L.R. 1985, ch. G‑2, qui constituait une mesure administrative (Ministère de la Justice, La Réalisation des lois fédérales du Canada, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987, p. 6).

^[68] Par exemple, la Loi sur la marine marchande du Canada, L.R. 1985, ch. S‑9, qui a été remplacée par la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, L.C. 2001, ch. 26. Un autre exemple de loi comportant une disposition de réexamen est la Loi antiterroriste, L.C. 2001, ch. 41. La loi adoptée en 2001 prévoyait le réexamen, cinq ans plus tard, des modifications accessoires concernant les arrestations préventives et les investigations (art. 82 et 83).

^[69] Les propositions doivent être conformes aux critères suivants : ne pas être sujettes à controverse; ne pas comporter de dépenses de fonds publics; ne pas porter atteinte aux droits de la personne; ne pas créer d’infraction ni assujettir une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante (La réalisation des lois fédérales du Canada, p. 7).

^[70] Art. 83 du Règlement. Voir aussi le chapitre 18, « Les procédures financières ».

^[71] Aussi appelés « projets de loi fiscale ». Les plus importants d’entre eux sont ceux qui découlent du discours du Budget, notamment les textes modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu (La réalisation des lois fédérales du Canada, p. 6). Les dispositions relatives à ce type de projet de loi sont décrites en détail au chapitre 18, « Les procédures financières ».

^[72] Art. 73(4), 81 et 82 du Règlement. Voir aussi le chapitre 18, « Les procédures financières ».

^[73] Art. 73(5) du Règlement. Voir aussi le chapitre 18, « Les procédures financières ».

^[74] Au début de la 40^e législature, contrairement à la pratique habituelle de la Chambre, le premier ministre a non seulement présenté, mais également déposé le projet de loi fictif (Journaux, 19 novembre 2008, p. 11-12).

^[75] Voir, par exemple, Journaux, 4 avril 2006, p. 12. Cette coutume est respectée par d’autres parlements où, dans la plupart des cas, le projet de loi est lu une première fois puis disparaît jusqu’au début de la session suivante : pour la Chambre des représentants australienne, il s’agit d’un projet de loi « de pure forme » ou « de privilège » (House of Representatives Practice, 5^e éd., sous la direction de I.C. Harris, Canberra : Department of the House of Representatives, 2005, p. 218); à la Chambre britannique, il s’agit du « projet de loi des prescriptions » (May, 23^e éd., p. 289). À l’Assemblée législative de l’Ontario, le projet de loi fictif est le projet de loi 1, Loi visant à perpétuer un ancien droit parlementaire. Voir, par exemple, Ontario, Assemblée législative, Procès‑verbaux, 29 novembre 2007, p. 14H. En revanche, au Québec, l’Assemblée nationale a délaissé cette tradition, son dernier projet de loi fictif remontant à 1968. Voir aussi le chapitre 8, « Le cycle parlementaire ».

^[76] Voir la décision du Président Parent, Débats, 11 avril 1994, p. 2861.

^[77] Voir la décision du Président Fraser, Débats, 8 juin 1988, p. 16255.

^[78] Voir Débats, 1^er mars 1982, p. 15485‑15486.

^[79] House of Representatives Practice, 5^e éd., p. 383‑384. Fait intéressant, à deux occasions, la Chambre des communes canadienne a eu recours à cette procédure lors de l’étude de projets de loi (Journaux, 25 septembre 1991, p. 394‑395; 26 novembre 1991, p. 758).

^[80] Journaux, 26 mars 1888, p. 135‑136.

^[81] La première fois que cette procédure a suscité des réactions, le 2 avril 1953, Brooke Claxton, alors ministre de la Défense nationale, a donné l’explication suivante à propos des raisons qui avaient incité le gouvernement à vouloir modifier trois lois au moyen d’un seul projet de loi : « Nous avons décidé, avec l’approbation de la Chambre jusqu’à présent, que les honorables députés accepteraient, tout comme l’armée l’accepte très volontiers, que toutes les modifications apportées aux lois actuelles relatives à l’armée soient chaque année contenues dans un seul projet de loi. C’est ainsi qu’ont été adoptées les lois sur les forces canadiennes de 1950, 1951 et 1952. Elles ont toutes apporté des modifications à diverses lois et la mesure à l’étude s’inspire de ce précédent » (Débats, p. 3757). L’adoption subséquente des projets de loi suivants confirme que les députés ne s’objectent pas toujours aux projets de loi omnibus : le projet de loi C‑125, Loi modifiant la Loi de l’assistance‑vieillesse, des invalides et des aveugles (L.C. 1963, ch. 26); le projet de loi C‑40, Loi modifiant les Lois sur les pensions, l’indemnisation et les allocations de guerre aux militaires et aux invalides (L.C. 1980‑1983, ch. 19); le projet de loi C‑42, Loi sur la Société canadienne des postes (L.C. 1980‑1983, ch. 54); le projet de loi C‑43, Loi modifiant la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes et d’autres lois en conséquence (L.C. 1995, ch. 12); le projet de loi C‑41, Loi modifiant la Loi sur le divorce, la Loi sur les ordonnances et les ententes familiales, la Loi sur la saisie‑arrêt et la distraction de pensions et la Loi sur la marine marchande du Canada (L.C. 1997, ch. 1); le projet de loi C‑8, Loi modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques, la Loi sur l’École de la fonction publique du Canada et la Loi sur les langues officielles (L.C. 2005, ch. 15); le projet de loi C‑25, Loi modifiant la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, la Loi de l’impôt sur le revenu et une autre loi en conséquence (L.C. 2006, ch. 12); le projet de loi C‑12, Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi sur le Programme de protection des salariés et le chapitre 47 des Lois du Canada (2005) (L.C. 2007, ch. 36); le projet de loi C‑40, Loi modifiant le Code canadien du travail, la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants et la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (L.C. 2008, ch. 15). Les députés ont parfois émis des commentaires favorables à l’endroit de certains projets de loi omnibus (voir, par exemple, Débats, 1^er mars 1982, p. 15482).

^[82] Lorsque certains articles ou parties du Code criminel font l’objet de modifications, il est souvent nécessaire de modifier également d’autres lois. Ce fut le cas du projet de loi C‑55 (à propos des délinquants présentant un risque élevé de récidive), qui modifiait aussi la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, la Loi sur le casier judiciaire, la Loi sur les prisons et maisons de correction et la Loi sur le Solliciteur général et le ministère (L.C. 1997, ch. 17). Ce fut aussi le cas du projet de loi C‑19, Loi modifiant le Code criminel (courses de rue) et la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition en conséquence (L.C. 2006, ch. 14).

^[83] Voir, par exemple, les décisions du Président Sauvé (Débats, 2 mars 1982, p. 15532; 20 juin 1983, p. 26537‑26538); du Président Fraser (Débats, 8 juin 1988, p. 16255‑16257; 1^er avril 1992, p. 9147‑9149). Le 8 juin 1988, alors qu’il faisait savoir à la Chambre qu’il ne pouvait procéder à la division du projet de loi C‑130, Loi de mise en œuvre de l’accord de libre échange Canada–États‑Unis d’Amérique, le Président Fraser a déclaré ce qui suit : « Tant que la Chambre n’aura pas adopté de règles précises concernant les projets de loi omnibus, le Président n’a aucun recours, il doit s’abstenir d’intervenir dans le débat et laisser la Chambre régler la question » (Débats, 8 juin 1988, p. 16257). Le Président Milliken a cité cette déclaration dans une décision rendue en 2001, ajoutant : « À regret, je dois décider qu’il n’appartient pas à la présidence de scinder un projet de loi à l’étude à la Chambre » (Débats, 20 septembre 2001, p. 5328-5329).

^[84] Comme le Président Jérome l’a expliqué dans une décision : « […] une motion contenant au moins deux dispositions de fond est tout à fait différente d’une motion de procédure ou d’une motion qui concerne uniquement la progression d’un bill. La pratique relative aux motions de fond n’a jamais été appliquée aux motions concernant la progression d’un bill. Le recours à un bill modificatif omnibus est bien consacré dans nos usages, et je ne vois aucune raison de rejeter cette pratique ou le raisonnement fort clair et judicieux de mon prédécesseur. Je ne trouve non plus aucune autorité à invoquer qui permettrait à la présidence d’ordonner que le bill soit divisé à cette étape de la deuxième lecture » (Débats, 11 mai 1977, p. 5522). Cette conclusion, que le Président Lamoureux avait tirée le 23 janvier 1969 (Journaux, p. 617), a été reprise par le Président Sauvé le 20 juin 1983 (Débats, p. 26537‑26538), et par le Président Fraser le 8 juin 1988 (Débats, p. 16256‑16257).

^[85] Voir, par exemple, la décision du Président Parent, Débats, 11 avril 1994, p. 2860; du Président Milliken, Débats, 20 septembre 2001, p. 5328-5329.

^[86] Voir, par exemple, la décision du Président Fraser, Débats, 8 juin 1988, p. 16257. Le Président avait alors invité les députés à consulter l’ouvrage d’Elmer A. Driedger, The Composition of Legislation: Legislative Forms and Precedents, 2^e éd., rév., Ottawa : Ministère de la Justice, 1976. Voir les pages 153 et 154 de cet ouvrage où l’auteur explique l’usage canadien en ce qui concerne les titres longs. Selon le Président, cet auteur démontre clairement qu’il n’est pas nécessaire de mentionner dans le titre chacune des lois que le projet de loi tend à modifier et que la pratique canadienne a évolué différemment de la pratique britannique par l’usage des termes génériques.

^[87] Comité permanent des prévisions budgétaires en général, Procès‑verbaux et témoignages, 27 juin 1975, fascicule n^o 39, p. 106. Bien entendu, un comité peut scinder un projet de loi si la Chambre lui ordonne de le faire. Voir, par exemple, Débats, 3 juin 2002, p. 12025.

^[88] Voir, par exemple, Débats, 30 mai 2005, p. 6340‑6341; 17 avril 2008, p. 5052‑5054.

^[89] Comité permanent de la justice et des questions juridiques, Procès‑verbaux et témoignages, 6 mai 1976, fascicule n^o 45, p. 5‑7.

^[90] Comité permanent des affaires indiennes et du développement du Nord, Procès‑verbaux et témoignages, 2 juin 1970, fascicule n^o 23, p. 40.

^[91] Journaux, 26 janvier 1971, p. 284‑285; Débats, 11 mai 1977, p. 5522‑5523.

^[92] Voir, par exemple, Journaux, 26 janvier 1971, p. 284; Débats, 11 mai 1977, p. 5523‑5524.

^[93] Débats, 19 janvier 1981, p. 6319.

^[94] Journaux, 7 mai 1982, p. 4806‑4807; 10 mai 1982, p. 4810.

^[95] Débats, 2 mars 1982, p. 15532.

^[96] Journaux, 22 mars 1982, p. 4626‑4628. À cette époque, le Règlement ne prévoyait aucune limite pour la durée de la sonnerie dans le cas des votes non prévus. Dans ce cas précis, on demanda un vote par appel nominal sur une motion d’ajournement. Le whip de l’Opposition refusa d’accompagner le whip du gouvernement à la Chambre afin d’indiquer au Président qu’ils étaient prêts à passer au vote; le gouvernement et les partis d’opposition exigeaient de part et d’autre des concessions avant de permettre le vote. La sonnerie d’appel se fit donc entendre sans interruption pendant plus de 14 jours (Débats, 2 mars 1982, p. 15539‑15541; 18 mars 1982, p. 15555‑15557).

^[97] Art. 68(3) du Règlement. Voir la décision du Président Anglin, Débats, 2 avril 1878, p. 1605. Le 16 mai 1923, la Chambre constituait avec le Sénat un comité mixte chargé d’étudier diverses questions dont la forme des projets de loi et les moyens à prendre pour faciliter, dans l’une ou l’autre chambre, l’accessibilité des textes législatifs à toutes les étapes du processus (Journaux, p. 373). Même si le texte actuel de l’article 68(3) du Règlement n’a pas été modifié à l’époque, le Comité a indiqué dans son rapport, ce dont la Chambre a convenu, que certains renseignements très précis devaient figurer dans le texte imprimé des projets de loi (Journaux, 14 juin 1923, p. 469‑470). Les recommandations que renferme le rapport ont été intégrées au Règlement du Sénat. Elles n’ont toutefois jamais été incorporées au Règlement de la Chambre. Au fil des ans, les députés ont parfois invoqué les lignes directrices contenues dans ce rapport pour contester la recevabilité de certains projets de loi (Débats, 12 mai 1931, p. 1502‑1505; Journaux, 10 mai 1938, p. 322).

^[98] En avril 1943, le chef de l’Opposition officielle, Gordon Graydon, s’est élevé contre la première lecture d’un projet de loi qui n’avait pas encore été rédigé. Il a déclaré que l’on demandait ainsi aux députés d’adopter ce qui n’était encore « qu’une feuille blanche » (Débats, 16 avril 1943, p. 2329‑2331).

^[99] Débats, 16 mai 1978, p. 5461; 15 décembre 1980, p. 5746. Par ailleurs, dans une décision du 17 mai 1956, la présidence a indiqué qu’il fallait qu’un projet de loi comporte des blancs lors de sa présentation et de sa première lecture pour qu’il soit déclaré en blanc ou dans une forme incomplète. Le Président Beaudoin avait alors jugé recevable un projet de loi faisant référence à une entente non incluse in extenso dans le libellé du projet de loi (Journaux, p. 567‑569).

^[100] Débats, 20 avril 1970, p. 6046‑6048. Des décisions semblables ont été rendues par le Président Lamoureux (Débats, 24 février 1971, p. 3712) et par le Président Fraser (Débats, 8 juin 1988, p. 16252‑16259, et en particulier p. 16257‑16258; 28 novembre 1991, p. 5513‑5514).

^[101] Art. 70 du Règlement. Voir la décision du Président Michener, Journaux, 19 janvier 1960, p. 28.

^[102] Le ministère de la Justice est responsable de la publication des lois fédérales dans la Gazette du Canada et le Recueil annuel des lois du Canada.

^[103] Journaux, 6 mai 1882, p. 405‑406.

^[104] À la Chambre des communes britannique, beaucoup de latitude est accordée au Président pour rectifier les erreurs d’importance secondaire dans les motions ou les projets de loi (May, 23^e éd., p. 386, 390‑391, 581). Voir aussi Kaul, M.N. et Shakdher, S.L., Practice and Procedure of Parliament (with particular reference to the Lok Sabha), 5^e éd., sous la direction de G.C. Malhotra, New Delhi : Metropolitan Book Co., 2001, p. 518.

^[105] May, 23^e éd., p. 581. En juin 1984, la présidence a établi que la présence de blancs dans un projet de loi émanant d’un député était attribuable à une erreur d’impression, et la Chambre a consenti à procéder à la deuxième lecture (Débats, 26 juin 1984, p. 5139). En janvier 1987, on a invoqué le Règlement pour prétendre qu’un projet de loi émanant du gouvernement comportait deux imperfections, à savoir qu’il y avait un blanc là où aurait dû se trouver un numéro de document parlementaire et qu’un mémorandum d’entente n’y figurait pas. Le Président Fraser a jugé que ces anomalies ne rendaient pas le projet de loi défectueux aux termes de l’article 68(3) du Règlement, et a ordonné au Greffier de modifier le projet de loi pour en corriger les erreurs. Le Président a précisé que de telles erreurs devaient « être étudiées en fonction de leurs conséquences sur la législation alors devant la Chambre et des suites qui en découleront » (Débats, 26 janvier 1987, p. 2667‑2669). En 2004, après avoir confirmé que le légiste et conseiller parlementaire était habilité à corriger les erreurs d’impression évidentes dans les projets de loi, le Président a déclaré qu’il informerait désormais les députés des corrections effectuées en déposant celles‑ci à la Chambre (Débats, 23 février 2004, p. 932‑933). Le rectificatif annoncé par le Président le 29 septembre 2005 est représentatif des correctifs annoncés récemment à l’égard de fautes de copiste. Il s’agissait en l’occurrence de corriger une erreur dans la version anglaise d’un amendement (Débats, p. 8185).

^[106] May, 23^e éd., p. 629.