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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 22. Les pétitions d'intérêt public - Historique

 

On mentionne souvent que la possibilité pour les citoyens de présenter des pétitions au Parlement en vue du redressement d’un grief constitue un droit fondamental, ou un principe constitutionnel fondamental[3], mais la Constitution écrite est en fait muette sur ce point. Ce droit est toutefois bien reconnu puisqu’il est fondé sur des précédents et une tradition établis il y a plusieurs siècles.

C’est au XIIIe siècle, sous Édouard Ier, qu’on a commencé à présenter des pétitions à la Couronne (et plus tard au Parlement) pour obtenir le redressement d’un tort. On avait ainsi recours à la prérogative de la Couronne, qui se situait au‑dessus de la common law. Lorsque ces pétitions étaient jugées fondées, elles donnaient lieu à des lois d’intérêt privé dans le cas des individus et des groupes, et à des lois d’intérêt public dans le cas de la nation dans son ensemble.

Au Moyen Âge, avant que le Parlement ne prenne sa forme actuelle et alors que ses fonctions judiciaires et législatives n’étaient pas encore bien définies, les receveurs et vérificateurs des pétitions nommés par la Couronne parcouraient le pays pour entendre les plaintes de la population. Certaines questions étaient renvoyées aux tribunaux locaux par les vérificateurs, mais d’autres étaient jugées dignes d’être examinées par la haute cour du Parlement.

Lorsque le Parlement, un organe principalement judiciaire à l’époque, s’est transformé en un corps avant tout législatif et que ses fonctions judiciaires ont été reprises par les tribunaux, la nature des pétitions a changé. À la fin du XIVe siècle, les individus et sociétés qui adressaient des pétitions au Parlement ou à la Chambre des communes cherchaient à obtenir une « réparation » législative. À la même époque, les pétitions présentées par la Chambre des communes à la Couronne — qui revêtaient un caractère général et exprimaient des griefs nationaux — sont devenues fréquentes. Les premiers actes législatifs du Parlement anglais sont intervenus lorsque les Communes ont adressé une pétition au roi pour qu’il modifie la loi (ce qui devait aboutir à la législation par projet de loi, lorsque les Communes, plus tard, se chargeraient de rédiger la loi souhaitée pour qu’elle puisse être ensuite acceptée ou rejetée — mais jamais modifiée — par la Couronne). C’est au XVIIe siècle qu’on a vu apparaître ce qu’on peut appeler aujourd’hui les pétitions « modernes », soit celles adressées au Parlement, rédigées d’une manière prescrite et traitant habituellement de griefs publics[4].

Au Canada, les dispositions relatives aux pétitions (qui existaient depuis longtemps dans les assemblées législatives antérieures à la Confédération) ont toujours fait partie des règles écrites de la Chambre[5]. Les règles adoptées en 1867 ont été quelque peu étoffées en 1910, et elles ont ensuite été appliquées sans modification importante pendant 76 ans[6]. Toutefois, immédiatement après la Confédération, on a commencé à adopter toute une série de pratiques qui ont fini par former un ensemble de conditions de forme et de contenu qui, même si elles n’étaient pas incluses dans le Règlement, devaient quand même être respectées pour qu’une pétition soit reçue par la Chambre.

Au début et au milieu des années 1980, un regain d’intérêt pour les pétitions a eu pour effet que leur présentation accaparait une grande partie du temps de la Chambre, au détriment parfois d’autres travaux[7]. De plus, la présidence a dû parfois intervenir afin de statuer sur des questions de recevabilité ainsi que de présentation des pétitions[8]. Par conséquent, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (le Comité McGrath) formula plusieurs recommandations afin de clarifier les règles relatives aux pétitions, d’uniformiser leur présentation, de garantir leur recevabilité sur le plan du contenu et d’établir des lignes directrices quant à leur forme et aux signatures des pétitionnaires[9]. En 1986, la Chambre a apporté des modifications au Règlement pour donner suite à ces recommandations[10].

La modification la plus importante prévoyait la certification des pétitions par le greffier des pétitions avant leur présentation à la Chambre[11]. On établissait aussi diverses conditions — dont certaines n’avaient jamais été codifiées, mais qui étaient bien établies par l’usage et la pratique — qu’il fallait remplir pour que les pétitions soient jugées correctes quant à leur forme et à leur contenu (par exemple, les pétitions doivent comporter une requête priant de prendre certaines mesures, adopter un ton respectueux et porter des signatures originales). Des lignes directrices du Président mentionnaient ces conditions et d’autres pratiques établies concernant la présentation des pétitions durant les Affaires courantes[12]. Enfin, une nouvelle règle obligeait le gouvernement à répondre aux pétitions.

En 1987, plusieurs modifications ont été adoptées, en particulier une nouvelle disposition obligeant les signataires à indiquer leur adresse[13]. De plus, l’ordre et le nombre des rubriques inscrites sous les Affaires courantes ont été modifiés de sorte que la « Présentation de pétitions », auparavant la cinquième de neuf rubriques, est devenue la neuvième de dix[14]. En 1991, une autre modification est venue limiter à 15 minutes la période consacrée à la présentation des pétitions durant les Affaires courantes[15]. Une modification adoptée en 1994 stipulait que les pétitions originales devaient être transmises au gouvernement (Bureau du Conseil privé) et que les réponses du gouvernement pouvaient être déposées auprès du Greffier de la Chambre[16].

En 2003, la Chambre a adopté une version simplifiée des exigences applicables aux pétitions, notamment à la demande de redressement. La Chambre a modifié le libellé de l’article 36 du Règlement pour assurer : 

*       que la certification soit accordée aux pétitions même si elles sont adressées au gouvernement, à un ministre ou à un député;

*       que le nombre minimum de 25 signatures avec adresse soit maintenu, mais qu’on ajoute des modalités visant la situation des personnes sans adresse fixe;

*       que la certification soit accordée même si la requête complète ne figure pas sur chaque feuille, pourvu que le sujet de la requête y soit indiqué;

*       que la certification soit accordée même lorsque les pétitions réclament l’engagement de fonds publics[17].

La modification la plus importante voulait que le Règlement soit amendé, pendant une période d’essai d’un an, pour stipuler que, si une pétition demeurait sans réponse de la part du gouvernement à l’expiration du délai prescrit de 45 jours, la question de l’absence de réponse serait renvoyée d’office au comité permanent compétent[18]. La Chambre a jugé opportun de reconduire cette disposition provisoire à l’approche de la 38élection générale, avant de la rendre permanente le 29 octobre 2004[19].



[3] Voir, par exemple, la décision du Président Lamoureux, Journaux, 7 juin 1972, p. 361‑362; du Président Fraser, Débats, 30 juin 1987, p. 7821‑7822. Les six éditions de Beauchesne précisent que le droit de présenter une pétition est un principe fondamental de la Constitution.

[4] May, 10e éd., sous la direction de sir R.F.D. Palgrave et A. Bonham‑Carter, William Clowes and Sons, Limited, 1893, p. 493‑495; Wilding, N. et Laundy, P., An Encyclopaedia of Parliament, 4e éd., Londres : Cassell & Company Ltd., 1972, p. 561‑563, 620‑621; May, 23e éd., sous la direction de sir W. McKay, LexisNexis UK, 2004, p. 932; Redlich, vol. I, p. 6‑25.

[5] Certains éléments de l’actuel article 36 du Règlement remontent aux règles 73, 80 et 85 à 87 qui avaient cours au Canada uni en 1841, 1853 et 1860 respectivement, de même qu’à la règle 43, qui date de 1825, de l’Assemblée législative du Haut‑Canada (O’Brien, G., « Pre-Confederation Parliamentary Procedure: The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792-1866 », thèse de doctorat, Carleton University, 1988, p. 442).

[6] Journaux, 20 décembre 1867, p. 116‑117, 122; 29 avril 1910, p. 554‑555; 22 mars 1927, p. 339. Voir aussi Règlement de la Chambre des communes, Articles permanents et provisoires, 9 septembre 1985, article 73.

[7] Ainsi, le 19 mai 1983, en raison du nombre de pétitions présentées, les Affaires courantes ont monopolisé tout le temps qu’il restait pour la séance de cette journée‑là (Journaux, p. 5910‑5911, Débats, p. 25591‑25612). Le 19 décembre 1985, 365 pétitions étaient présentées (dont 7 déposées auprès du Greffier); on croit qu’il s’agit là du nombre le plus élevé de pétitions à avoir jamais été présenté durant une même séance de la Chambre. On n’avait pas épuisé les Affaires courantes et, une fois de plus, la Chambre n’avait pas été en mesure de revenir à l’ordre du jour (Journaux, p. 1444‑1448, Débats, p. 9631‑9637). Voir aussi, pour les 27 et 28 octobre 1983, Journaux, p. 6356‑6359, 6362‑6367, Débats, p. 28393‑28415, 28456‑28485.

[8] Voir, par exemple, Débats, 6 avril 1982, p. 16198; Journaux, 5 octobre 1983, p. 6264‑6265.

[9] Voir p. 46‑47 du troisième rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, présenté à la Chambre le 18 juin 1985 (Journaux, p. 839).

[10] La motion présentant les propositions a été déposée le 6 février 1986 (Journaux, p. 1665) et adoptée après modification le 13 février 1986 (Journaux, p. 1710).

[11] Auparavant, les pétitions étaient présentées, examinées, certifiées, et ensuite reçues par la Chambre. Le greffier des pétitions devait d’abord faire rapport pour que le Président rende sa décision sur la recevabilité de la pétition. Voir, par exemple, Débats, 9 juin 1947, p. 3903‑3904; 18 juin 1947, p. 4274‑4275.

[12] Le 26 février 1986, le Président a écrit à tous les députés pour attirer leur attention sur les changements apportés au Règlement concernant les pétitions et leur expliquer le processus qui serait dorénavant suivi en vue de leur certification. En raison de l’entrée en vigueur de ces nouvelles règles, certains députés se retrouvaient toutefois en possession de pétitions qui ne pouvaient être certifiées, mais qui auraient été jugées acceptables en vertu des anciennes règles (Débats, 5 mars 1986, p. 11208). Cette difficulté a été contournée par l’adoption d’un ordre spécial accordant aux députés une période de temps limitée pour déposer ces pétitions auprès du Greffier de la Chambre (Journaux, 22 avril 1986, p. 2048‑2049).

[13] Journaux, 3 juin 1987, p. 1016, 1026.

[14] Journaux, 3 juin 1987, p. 1016‑1018.

[15] Journaux, 11 avril 1991, p. 2905, 2908‑2909. Il s’agit là de l’une des nombreuses modifications que le gouvernement proposait d’apporter au Règlement dans le but de « moderniser » les règles et d’améliorer les débats au Parlement (Débats, 8 avril 1991, p. 19133). Aucune raison particulière n’a été fournie pour expliquer ce changement; toutefois, il faut souligner que la présentation de grandes quantités de pétitions avait dans le passé gêné les travaux de la Chambre (voir la note 7). L’établissement d’une limite de temps éliminait donc le risque qu’un tel événement se reproduise.

[16] Voir le 27rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 8 juin 1994 (Journaux, p. 545) et adopté le 10 juin 1994 (Journaux, p. 563).

[17] Voir le premier rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, par. 16, présenté à la Chambre le 1er juin 2001 (Journaux, p. 465) et adopté le 4 octobre 2001 (Journaux, p. 691-693), conformément à un ordre adopté le 3 octobre 2001 (Journaux, p. 685). Voir aussi le quatrième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, par. 37 à 39, présenté à la Chambre le 12 juin 2003 (Journaux, p. 915) et adopté le 18 septembre 2003 (Journaux, p. 995). Le Comité a été reconstitué au début de la deuxième session de la 37législature (Journaux, 28 novembre 2002, p. 236).

[18] Voir le quatrième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, par. 40, présenté à la Chambre le 12 juin 2003 (Journaux, p. 915) et adopté le 18 septembre 2003 (Journaux, p. 995).

[19] Le 23rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre et adopté le 26 avril 2004 (Journaux, p. 311-312), recommandait que l’article 36(8)b) du Règlement demeure en vigueur pour le reste de la 37législature et les 60 premiers jours de séance de la 38législature. Le 11rapport du Comité, présenté à la Chambre et adopté le 29 octobre 2004 (Journaux, p. 170-171), recommandait que l’article 36(8)b) devienne permanent.

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