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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 15. Les débats spéciaux - Débats prescrits par la loi

 

Le Parlement a jugé bon, dans plusieurs mesures législatives, d’exiger des débats spéciaux. Ces débats constituent une forme de surveillance et d’examen parlementaires de dispositions législatives particulières. Dans certains cas, ces mesures législatives laissent une certaine latitude[177] aux parlementaires; dans d’autres, elles sont exécutoires.

Les débats exigés par la loi peuvent se classer en deux grandes catégories, bien que les procédures relatives aux débats soient similaires. La première catégorie requiert l’examen global d’une loi ou l’examen d’un de ses éléments. La seconde, qui est la plus commune, prévoit un débat en vue de discuter, ratifier, révoquer ou modifier un décret, un règlement, une déclaration, une proclamation, une instruction ou tout autre instrument de décrets‑lois qui découle de la loi en question.

Ainsi, les règlements pris en vertu de certaines de ces lois le sont parfois sous réserve d’une résolution affirmative du Parlement; ce qui oblige les deux chambres à les adopter, selon toute vraisemblance après débat, avant qu’ils n’entrent en vigueur[178]. À l’inverse, les règlements qui doivent faire l’objet d’une résolution négative du Parlement restent en vigueur tant qu’ils n’ont pas été révoqués par une résolution des deux chambres, vraisemblablement après débat également[179].

Depuis les années 1960, il y a eu plusieurs débats prescrits de ce genre. En 1971, par exemple, la Chambre a adopté, après délibérations, une motion portant création du ministère d’État chargé des Sciences et de la Technologie en vertu de la Loi de 1970 sur l’organisation du gouvernement[180]. En 1974, la Chambre a discuté d’une motion priant le ministre des Affaires des anciens combattants de proroger la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants dont la date d’expiration était le 31 mars 1975[181]. Un autre a eu lieu en 1977 pour tenter de devancer la date d’expiration de la Loi anti‑inflation[182]. Deux autres se sont produits coup sur coup à la fin de 1980 lorsque des députés ont tenté de faire révoquer deux proclamations déposées par le gouvernement à l’égard de la Loi sur l’administration du pétrole : l’une avait trait au règlement limitant la hausse des prix de diverses qualités et variétés de pétrole; l’autre, au règlement fixant le prix du gaz naturel[183]. Un autre s’est déroulé en 1985 lorsque des députés ont invoqué une disposition de la Loi sur le transport du grain de l’Ouest pour proposer une motion visant à utiliser un jour de séance pour examiner un rapport provisoire sur la Loi et toute question en suspens intéressant les agriculteurs de l’Ouest[184]. L’adoption par la Chambre, en vertu de la Loi référendaire, d’une motion portant approbation de la question référendaire a donné lieu à un autre débat prescrit en septembre 1992[185]. Quelques mois plus tard, en décembre 1992, des députés ont voulu modifier le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant les navires (Haïti), conformément aux dispositions de la Loi sur les mesures économiques spéciales, en visant à modifier ou annuler les décrets ou règlements concernant les programmes de sanctions économiques[186]. En 2000, à l’initiative d’un ministre, la Chambre a débattu d’un arrêté modifiant la Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs, tel que le prescrivait cette dernière[187]. Plus récemment, en 2007, un ministre a proposé, conformément à la procédure prévue au Code criminel, de proroger pour une période de trois ans certains articles dudit Code[188].

Par ailleurs, jusqu’en 1986, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales renfermait des dispositions permettant aux députés de discuter à la Chambre de leurs objections à tout rapport d’une Commission de délimitation des circonscriptions électorales. Quatre débats ont eu lieu en vertu de ces dispositions, soit en 1966, 1973, 1976 et 1983[189]. À la suite d’une modification apportée en 1986, ces rapports sont maintenant déposés à la Chambre et renvoyés automatiquement à un comité parlementaire chargé des questions électorales[190]. Les objections sont adressées au comité qui les examine.

*   Lancement du débat

Le déclenchement des débats prescrits par des textes législatifs dépend des dispositions de chacun. Pour ceux qui autorisent un débat, l’initiative peut être prise par un ministre qui, dans les limites de temps établies, adresse au Président un avis de motion visant la ratification d’un décret, d’un règlement, d’une déclaration, d’une proclamation, d’une instruction ou de tout autre instrument de décrets‑lois pris conformément à la loi[191].

Par contre, pour engager un débat en vue de révoquer de tels instruments, il faut habituellement adresser au Président un avis de motion signé par un nombre minimal de députés ou de sénateurs, selon le cas[192].

Par ailleurs, lorsqu’un texte législatif exige la tenue d’un débat sur l’utilisation d’un instrument de délégation du pouvoir législatif, les dispositions applicables stipulent habituellement qu’une motion de ratification signée par un ministre doit être déposée devant le Parlement dans un délai donné[193].

Une fois qu’a été donné l’avis conformément au Règlement de la Chambre et qu’il est paru au Feuilleton sous la rubrique « Ordre légal[194] », le débat doit se tenir dans le délai fixé par le texte législatif en cause, le cas échéant.

En 1974, par exemple, le débat sur la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants devait avoir lieu dans un délai de 15 jours et la Chambre a adopté une motion fixant les dates du débat[195]. En 1977, le débat exigé par la Loi anti‑inflation devait se dérouler dans un délai de 15 jours après le dépôt de l’avis[196], tandis qu’en 1980 le débat requis par la Loi sur l’administration du pétrole devait se tenir dans un délai de quatre jours de séance[197]. Il semble que dans les deux cas les dates du débat ont été fixées après consultation de tous les partis. En 1985, le Président a fixé la date du débat en application du paragraphe 62(6) de la Loi sur le transport du grain de l’Ouest qui stipule que le débat doit se tenir dans les 60 jours du dépôt de l’avis[198]. En septembre 1992, le débat sur le texte de la question référendaire s’est déroulé, en application de la Loi référendaire, 24 heures après le dépôt de l’avis de motion[199]. En décembre 1992, après l’inscription au Feuilleton d’une motion en vue d’un débat conformément à la Loi sur les mesures économiques spéciales, la présidence a été appelée à rendre une décision sur sa recevabilité. L’ayant jugée recevable, le Président a décidé que, aux termes de la Loi, la Chambre devait l’étudier dans les six jours de séance suivants[200]. La Chambre a convenu de tenir le débat plus tard dans la journée[201]. En 2000, la Chambre a adopté un ordre spécial fixant le débat exigé par la Loi de 1994 sur la Convention des oiseaux migrateurs à une date et à un moment déterminé qui respectaient l’exigence légale de tenir le débat dans les deux chambres du Parlement au plus tard 20 jours de séance après le dépôt de l’arrêté[202]. La résolution en vue de proroger certains articles spécifiques du Code criminel en 2007 se devait d’être adoptée par les deux chambres au plus tard 15 jours de séance après le 31 décembre 2006. Le gouvernement a donc fait débuter le débat sur cette question le 9 février 2007; cette année-là, en fonction du calendrier de la Chambre, la Chambre des communes avait repris ses travaux le 29 janvier 2007[203].

*   Durée du débat

Lorsqu’un texte législatif exige un débat, il en fixe habituellement la durée, qu’il s’agisse d’un ou plusieurs jours de séance ou de seulement quelques heures. La Chambre a, à quelques reprises, adopté des motions en vue d’ajouter des précisions[204]. Le paragraphe 1(3) de la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants stipulait, par exemple, que le débat devait s’étaler sur deux jours sans interruption conformément au Règlement de la Chambre; la Chambre a cependant adopté une motion fixant les jours du débat et suspendant les Affaires émanant des députés le premier jour[205]. Les débats tenus aux termes de la Loi anti‑inflation et de la Loi sur l’administration du pétrole ont duré quatre et trois jours respectivement, conformément à ces Lois[206]. Comme le paragraphe 62(6) de la Loi sur le transport des grains de l’Ouest stipulait qu’un rapport devait faire l’objet d’un débat sans interruption pendant « une période qui ne dépasse pas la durée des heures normales de travail de la Chambre ce jour‑là », la Chambre a adopté une motion en ce sens[207]. La motion précisait en outre que l’ordre serait le premier point à l’ordre du jour. Le débat tenu en vertu de la Loi référendaire en septembre 1992 a nécessité deux jours de séance. La Loi stipule que la motion doit être mise aux voix avant la fin du troisième jour de séance consacré à ce débat[208]; la Chambre a alors adopté, du consentement unanime, une motion visant à disposer de la motion après deux jours de débat[209]. La longueur du débat prescrit de décembre 1992 a été établie selon le paragraphe 7(4) de la Loi sur les mesures économiques spéciales qui limite le débat à une durée maximale de trois heures, à moins que la Chambre ne le prolonge avec le consentement unanime des députés. En l’occurrence, la Chambre a adopté un ordre spécial mettant un terme au débat après seulement deux heures[210].

La Loi sur les mesures d’urgence a de particulier qu’elle n’impose de durée limite ni au débat sur une motion de ratification ou de prorogation d’une déclaration de situation de crise, ni au débat sur une motion d’abrogation ou de modification d’un règlement ou d’un décret. La Loi stipule simplement que le débat doit se poursuivre sans interruption jusqu’à ce que la Chambre soit prête à se prononcer[211].

Les débats tenus en 2000 et 2007 en vertu de la Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs et du Code criminel n’étaient pas non plus circonscrits à une durée limitée par la loi, si ce n’est les délais butoirs dans lesquels le débat devait se tenir ou que la résolution portant prorogation des articles du Code criminel devait être adoptée[212]. Le débat sur la modification à la Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs a duré moins d’une heure et demie[213] et celui sur les articles du Code criminel, environ dix heures et demie, réparties sur trois jours de séance[214].

*   Règles du débat

Sauf indication contraire dans le texte législatif applicable, les règles du débat et la durée des discours pendant un débat prescrit sont déterminées par le Règlement de la Chambre[215]. Deux exceptions se sont produites : en 1977 et 1985, la Chambre a adopté des motions limitant la durée des discours[216]. Il est aussi arrivé que des ordres spéciaux soient adoptés par la Chambre en vue d’interdire pendant le débat les appels de quorum, les demandes de consentement unanime ou encore les motions dilatoires[217].

*   Interruption du débat

Plusieurs textes législatifs qui exigent un débat à la Chambre stipulent également que le débat sera ininterrompu. Malgré ceci, en 1977, le débat sur la motion présentée en vertu de la Loi anti‑inflation, qui s’est étendu sur quatre jours, a été interrompu à trois reprises pour le Débat d’ajournement, après quoi la motion d’ajournement a été réputée retirée et le débat a repris selon l’ordre de la Chambre adopté le 30 mai 1977[218]. En 1985, le débat tenu aux termes de la Loi sur le transport du grain de l’Ouest a été interrompu pour permettre au ministre des Finances de faire une déclaration en vertu d’un ordre de la Chambre[219].

*   Conclusion du débat

En temps normal, toutes les motions présentées et étudiées pour satisfaire une exigence législative sont mises aux voix à la fin du débat[220]. La conclusion du débat survient conformément aux dispositions de la loi applicable. Conséquemment, si le débat ne s’est pas terminé plus tôt, le Président doit interrompre les délibérations à la fin d’un jour de séance donné ou à un moment prescrit par la loi et procéder à la mise aux voix de la motion[221]. Dans les cas où la loi concernée ne précise pas une durée de débat déterminée, cette mise aux voix ne survient que lorsque plus aucun député ne désire prendre la parole, à moins que la Chambre n’adopte une motion de clôture ou qu’elle décide, par ordre spécial, de poser elle-même une limite en ce qui a trait à la durée du débat[222].

Si une motion de ratification est adoptée par la chambre devant laquelle elle a été déposée, la mesure législative exigera normalement qu’un message soit adressé à l’autre chambre pour demander son agrément. Une fois que la motion est adoptée par l’autre chambre, le règlement ou le décret se trouve ratifié, modifié ou abrogé[223]. Si une motion d’abrogation n’est pas adoptée par la chambre devant laquelle elle a été déposée ou par la chambre à laquelle elle a été adressée pour obtenir son agrément, le règlement ou le décret entre en vigueur ou demeure inchangé selon le cas[224].

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[177] Pour des exemples de dispositions facultatives, voir la Loi sur l’administration de l’énergie, L.R. 1985, ch. E‑6, art. 72 à 78; la Loi d’aide au développement international (institutions financières), L.R. 1985, ch. I‑18, art. 5 à 11; et la Loi de la convention sur la sécurité des conteneurs, L.R. 1985, ch. S‑1, art. 8 à 12. La Loi sur les frais d’utilisation prévoit que la Chambre des communes peut approuver, rejeter ou modifier les recommandations d’un de ses comités parlementaires qui a été préalablement saisi d’une proposition de frais d’utilisation émanant d’un organisme de réglementation. Voir Loi sur les frais d’utilisation, L.C. 2004, ch. 6, par. 4(4), art. 5 et 6.

[178] Voir, par exemple, Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, par. 5(5).

[179] Voir, par exemple, la Loi de la convention sur la sécurité des conteneurs, L.R. 1985, ch. S‑1, art. 12, et la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 153. Plusieurs lois précisent en outre que les rapports, décrets, règlements ou préavis doivent être renvoyés à un comité parlementaire pour examen. Voir, par exemple, la Loi sur les langues officielles, L.R. 1985, ch. 31 (4e suppl.), art. 69.

[180] Loi de 1970 sur l’organisation du gouvernement, S.R. 1970, ch. 14, par. 18(2); Journaux, 21 juin 1971, p. 712.

[181] Loi modifiant la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants, S.C. 1974, ch. 3, par. 1(3); Journaux, 5 novembre 1974, p. 104; 6 novembre 1974, p. 106.

[182] Loi modifiant la Loi anti‑inflation, S.C. 1974‑75‑76, ch. 98, par. 11(1); Journaux, 16 juin 1977, p. 1144.

[183] Loi sur l’administration du pétrole, S.C. 1974‑75‑76, ch. 47, art. 36 et par. 52(1); Journaux, 12 novembre 1980, p. 690; 21 novembre 1980, p. 769; 26 novembre 1980, p. 784.

[184] Loi sur le transport du grain de l’Ouest, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 168, par. 62(6); Journaux, 4 décembre 1985, p. 1315‑1317.

[185] Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, art. 5; Journaux, 9 septembre 1992, p. 1956‑1957; 10 septembre 1992, p. 1960‑1962.

[186] Loi sur les mesures économiques spéciales, L.C. 1992, ch. 17, art. 7; Journaux, 8 décembre 1992, p. 2308‑2309.

[187] Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs, L.C. 1994, ch. 22, art. 12; Journaux, 30 mai 2000, p. 1750, 1760-1761.

[188] Ces articles concernaient la possibilité pour les forces de l’ordre de faire des arrestations préventives de présumés terroristes et d'interroger devant un juge des personnes susceptibles de fournir des informations sur des activités terroristes. Voir Code criminel, L.R. 1985, ch. 46, art. 83.32; Journaux, 9 février 2007, p. 987-988; 12 février 2007, p. 991; 22 février 2007, p. 1060; 26 février 2007, p. 1069-1070; 27 février 2007, p. 1077-1079.

[189] Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, S.C. 1964‑65, ch. 31, art. 20. Dans les 30 jours du dépôt d’un tel rapport à la Chambre, une motion portant considération d’une opposition au rapport signée par au moins dix députés pouvait être adressée au Président. La motion devait préciser les éléments du rapport et les motifs de l’opposition. Dans les 15 jours du dépôt de la motion, une période de temps devait être réservée pendant les Ordres émanant du gouvernement pour permettre aux députés d’exprimer leurs préoccupations. Une fois l’étude des motifs d’opposition terminée, le Président devait renvoyer à la Commission les oppositions soulevées et les pages correspondantes des Débats.

[190] Loi de 1985 sur la représentation électorale, L.C. 1986, ch. 8, art. 9 et 10. Le 10 juin 1994, le Règlement a été modifié de manière à faire du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre le comité parlementaire responsable des questions électorales (Journaux, 10 juin 1994, p. 563; 27e rapport, Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Procès‑verbaux et témoignages, 9 juin 1994, fascicule no 16, p. 7‑8). Pour plus d’information sur les questions électorales, voir le chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».

[191] Voir, par exemple, la Loi d’aide au développement international (institutions financières), L.R. 1985, ch. I‑18, al. 5(2)a).

[192] Même si la plupart des textes législatifs qui exigent de tels débats prévoient un débat dans l’une ou l’autre chambre, certains n’en exigent pas au Sénat. Voir, par exemple, la Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs, L.C. 1994, ch. 22, par. 12(3).

[193] Voir, par exemple, la Loi sur les mesures d’urgence, L.R. 1985, ch. 22 (4e suppl.), par. 58(1).

[194] En 1974, la motion a été publiée sous la rubrique « Ordre spécial » après l’adoption d’un ordre spécial de la Chambre précisant l’heure et les jours où la motion serait étudiée (Journaux, 31 octobre 1974, p. 97; Feuilleton, 5 novembre 1974, p. 4). En 2000, le gouvernement a fait inscrire une motion sous la rubrique des « Affaires émanant du gouvernement » et non pas sous la rubrique « Ordre légal ». Cette motion était d’ailleurs formulée comme une motion typique d’un débat exploratoire, à savoir que la Chambre « prenne note » de l’arrêté modifiant la Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs (Feuilleton et Feuilleton des avis, 29 mai 2000, p. III).

[195] Loi sur les terres destinées aux anciens combattants, S.C. 1974, ch. 3, par. 1(3); Journaux, 31 octobre 1974, p. 97.

[196] Loi anti‑inflation, S.C. 1974‑75‑76, ch. 75, par. 46(6).

[197] Loi sur l’administration du pétrole, S.C. 1974-75-76, ch. 47, par. 35(3) et 52(4).

[198] Feuilleton et Feuilleton des avis, 4 décembre 1985, p. XXIII; en application de la Loi, le Président Bosley a fixé au 4 décembre 1985 la date du débat. La décision du Président avait alors été communiquée par lettre aux leaders en Chambre des différents partis et fut consignée au Feuilleton. La Chambre avait formellement programmé le débat à l’Ordre du jour du 4 décembre par le biais d’un ordre spécial (Journaux, p. 1315-1316).

[199] Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, par. 5(4). Voir aussi le Feuilleton et Feuilleton des avis, 9 septembre 1992, p. VI.

[200] Loi sur les mesures économiques spéciales, L.C. 1992, ch. 17, par. 7(3); Débats, 8 décembre 1992, p. 14862‑14864.

[201] Journaux, 8 décembre 1992, p. 2308.

[202] Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs, L.C. 1994, ch. 22, par. 12(3); Journaux, 30 mai 2000, p. 1750.

[203] Code criminel, L.R. 1985, ch. 46, par. 83.32(1). Le débat a eu lieu durant la période réservée aux Ordres émanant du gouvernement. Il a cependant été consigné dans les Journaux sous la rubrique « Ordre légal » (Journaux, 9 février 2007, p. 987). La motion a été défaite lors d’un vote tenu le 27 février 2007 (Journaux, p. 1077-1079).

[204] À partir du moment où les procédures de la Chambre sont prescrites par des textes législatifs, il faut normalement recourir à une modification de la loi pour les changer.

[205] Journaux, 31 octobre 1974, p. 97.

[206] Loi anti‑inflation, S.C. 1974‑75‑76, ch. 75, par. 46(7); Loi sur l’administration du pétrole, S.C. 1974‑75‑76, ch. 47, par. 35(4) et 52(5).

[207] Journaux, 4 décembre 1985, p. 1315‑1316.

[208] Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, par. 5(5).

[209] Journaux, 9 septembre 1992, p. 1944.

[210] Journaux, 8 décembre 1992, p. 2308. La motion stipulait également que toute demande de vote par appel nominal serait différée au lendemain.

[211] Loi sur les mesures d’urgence, L.C. 1988, ch. 29, par. 58(6), 60(5) et 61(8).

[212] Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs, L.C. 1994, ch. 22, par. 12(3); Code criminel, L.R. 1985, ch. 46, par. 83.32(1).

[213] Journaux, 30 mai 2000, p. 1760-1761.

[214] Journaux, 9 février 2007, p. 987-988; 12 février 2007, p. 991; 26 février 2007, p. 1069-1070.

[215] Art. 43 du Règlement. En 2007, conformément au paragraphe 83.32(3) du Code criminel, la motion visant la prorogation de plusieurs articles du Code ne pouvait être amendée.

[216] Journaux, 16 juin 1977, p. 1144; 4 décembre 1985, p. 1315.

[217] Voir, par exemple, Journaux, 30 mai 2000, p. 1750.

[218] Journaux, 30 mai 1977, p. 874; 16 juin 1977, p. 1145; 20 juin 1977, p. 1156; 21 juin 1977, p. 1177. Lors de deux des quatre jours qu’a duré le débat, la motion à l’étude n’était pas le premier point à l’ordre du jour sous la rubrique des Ordres émanant du gouvernement.

[219] Journaux, 4 décembre 1985, p. 1316. Le débat s’est également déroulé un mercredi où moins de temps était prévu pour les Ordres émanant du gouvernement.

[220] Voir, par exemple, Journaux, 6 novembre 1974, p. 106; 21 juin 1977, p. 1177‑1178; 26 novembre 1980, p. 785‑786; 1er décembre 1980, p. 799; 10 septembre 1992, p. 1961‑1962; 8 décembre 1992, p. 2309. Il y a toutefois des exceptions. Ainsi, dans le cadre du débat tenu en 1985, les délibérations ont pris fin à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien et ni la motion ni l’amendement qui y étaient proposés n’ont été mis aux voix (Journaux, 4 décembre 1985, p. 1317). Par ailleurs, la Loi de 1994 sur la convention des oiseaux migrateurs n’exige en fait que la tenue d’un débat sur des modifications apportées à la convention; aucune résolution ne doit être adoptée. En 2000, à la conclusion de la discussion portant sur une modification à la convention, la motion débattue a été réputée retirée et la Chambre s’est ajournée au jour de séance suivant, conformément à l’ordre spécial adopté pour l’occasion (Journaux, 30 mai 2000, p. 1750).

[221] Par exemple, la Loi sur l’administration du pétrole précisait que, 15 minutes avant l’expiration de la période des Ordres émanant du gouvernement, le Président devait interrompre les délibérations et mettre la motion aux voix (par. 35(4) et 52(5)). Lors des deux débats tenus en application de cette Loi, la Chambre a toutefois convenu à l’unanimité de différer la mise aux voix jusqu’à l’expiration de la période réservée aux Ordres émanant du gouvernement, et a alors différé le vote (Journaux, 25 novembre 1980, p. 779; 28 novembre 1980, p. 794).

[222] Voir, par exemple, Journaux, 22 février 2007, p. 1060.

[223] Voir, par exemple, la Loi sur les mesures économiques spéciales, L.C. 1992, ch. 17, par. 7(7).

[224] Voir, par exemple, la Loi sur les mesures économiques spéciales, L.C. 1992, ch. 17, par. 7(8).

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