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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 8. Le cycle parlementaire - Prorogation et dissolution

*   Prorogation

La prorogation du Parlement, une prérogative de la Couronne exercée sur la recommandation du premier ministre[108], met fin à une session. Il est possible de proroger une session du Parlement par proclamation quand la Chambre siège[109] ou est ajournée[110]. La Chambre des communes et le Sénat sont alors tous deux prorogés jusqu’à l’ouverture de la prochaine session. Le Parlement se réunit pour une nouvelle session de façon normale à la date fixée par la proclamation. Le Parlement est prorogé soit par le gouverneur général (ou son suppléant) dans la salle du Sénat, soit par proclamation publiée dans la Gazette du Canada[111]. Lorsque le Parlement est prorogé jusqu’à une date donnée, il est possible de devancer ou de retarder cette date par voie de proclamation(s)[112].

Incidences de la prorogation

La prorogation d’une session met fin à tous les travaux du Parlement. Sauf quelques exceptions, les affaires non complétées expirent au Feuilleton et doivent être reprises du début à la prochaine session.

Les projets de loi qui n’ont pas reçu la sanction royale avant la prorogation disparaissent totalement et, pour qu’ils puissent aller de l’avant, doivent être représentés à la session suivante comme s’ils n’avaient jamais vu le jour[113]. Il est toutefois arrivé que des projets de loi soient rétablis au début de la nouvelle session, à l’étape où ils en étaient à la fin de la session précédente. Cela s’est fait soit du consentement unanime de la Chambre[114], soit par l’adoption d’une motion en ce sens, après avis et débat[115]. La Chambre a aussi modifié provisoirement le Règlement pour pouvoir reconduire des mesures législatives à la session suivante, après une prorogation[116].

Depuis 2003, la prorogation n’a guère eu d’incidence sur les Affaires émanant des députés[117]. En raison de cette exception considérable au principe de cessation des affaires, la Liste portant examen des affaires émanant des députés dressée au début d’une législature ainsi que tous les projets de loi et toutes les motions inscrites ou non dans l’ordre de priorité demeurent les mêmes d’une session à l’autre[118]. Si l’on avait commencé mais non terminé l’examen d’une affaire à une certaine étape, l’affaire est rétablie au début de cette étape, comme s’il n’y avait pas eu de débat. Les projets de loi émanant des députés qui ont été renvoyés à un comité à la session précédente sont réputés renvoyés au même comité. Les projets de loi émanant des députés qui ont été lus une troisième fois et adoptés sont renvoyés au Sénat[119].

Les comités, y compris les comités spéciaux[120] et législatifs, cessent d’exister et perdent leur mandat[121]. Sauf ceux du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, les députés qui font partie de comités cessent d’en être membres[122], et tous les présidents et vice-présidents cessent d’exercer leurs fonctions[123]. Le comité des présidents pour les comités législatifs cesse aussi d’exister[124].

De plus, quand la Chambre est prorogée, on ne peut déposer aucun document avant la première journée de la nouvelle session. Si, au moment de la prorogation, les documents exigés au moyen d’un ordre de la Chambre ou d’une adresse au gouverneur général n’ont pas encore été déposés, les ordres ou adresses se renouvèlent d’eux-mêmes d’une session à l’autre au cours de la même législature. Ils sont réputés reconduits au début de la nouvelle session sans motion en ce sens[125]. Le principe vaut aussi pour les demandes de réponse du gouvernement aux rapports de comités et aux pétitions[126].

En général, pendant une prorogation, les députés sont relevés de leurs fonctions parlementaires jusqu’à ce que la Chambre et ses comités reprennent leurs activités à la nouvelle session. Toutefois, le Président, le Vice-président et les membres du Bureau de régie interne demeurent en fonction, ce qui n’est pas le cas du vice-président des comités pléniers et du vice-président adjoint des comités pléniers. La prorogation n’a aucune incidence sur les activités des députés prenant part aux associations parlementaires ou à des programmes d’échanges internationaux et interparlementaires.

*   Dissolution

La dissolution met fin au mandat du Parlement ainsi qu’à tous les travaux du Sénat et de la Chambre des communes; elle est suivie d’une élection générale[127]. La date de l’élection est fixée conformément aux dispositions de la Loi électorale du Canada qui précise qu’une élection générale doit avoir lieu le troisième lundi d’octobre de la quatrième année civile qui suit le jour de scrutin de la dernière élection générale[128]. Toutefois, puisque la dissolution est une prérogative de la Couronne, le gouverneur général, sur recommandation du premier ministre, peut dissoudre la législature avant cette date et émettre une proclamation pour une élection générale[129].

Trois proclamations sont habituellement faites au moment de la dissolution. La première, qui a trait à la dissolution proprement dite, affirme que le Parlement est dissous et que « les sénateurs et les députés sont libérés de l’obligation de se réunir et de se présenter ». Une deuxième proclamation, simultanée, convoque le nouveau Parlement et renseigne sur la publication des brefs d’élection, la date du scrutin et la date du rapport des brefs d’élection. La troisième proclamation fixe la date à laquelle le Parlement est convoqué, quelque temps après le rapport des brefs d’élection[130]. La date de cette convocation peut être modifiée par une nouvelle proclamation[131].

Un Parlement peut être dissous à n’importe quel moment en vertu des dispositions de la Loi électorale du Canada ou antérieurement, qu’il soit ou non prévu que la Chambre siège ce jour-là[132]. Si la Chambre siège et qu’aucune cérémonie de prorogation au Sénat n’est prévue, la dissolution est habituellement annoncée à la Chambre par le premier ministre ou un autre ministre[133]. Le Président quitte alors le fauteuil.

La transmission de la Couronne n’a pas pour effet de dissoudre le Parlement[134]. Selon l’ancienne pratique britannique, et jusqu’en 1843 au Canada, la transmission de la Couronne entraînait alors la dissolution automatique du Parlement. Comme la convocation du Parlement est une prérogative royale et que le Parlement siège pendant le bon plaisir de la Couronne, la transmission de celle‑ci entraînait la péremption de la convocation et, partant, la dissolution[135]. En 1843, une loi adoptée par la Province du Canada énonçait qu’un parlement existant au moment de la transmission de la Couronne devrait poursuivre ses travaux comme d’habitude, à moins d’être dissous par la Couronne[136]. D’autres provinces avaient des lois semblables avant la Confédération[137]. Cette loi a été réadoptée au cours de la première session de la 1re législature du Canada (1868‑1872)[138].

Incidences de la dissolution

La dissolution met fin à tous les travaux à la Chambre. Le Président, le Vice‑président et les membres du Bureau de régie interne demeurent à leur poste pour s’occuper de certaines tâches administratives en attendant que le nouveau Parlement les remplace[139]. En ce qui concerne certaines indemnités qui leur sont dues, les députés en fonction au moment de la dissolution sont réputés conserver cette qualité jusqu’à la date de l’élection générale[140]. Les bureaux de députés, dans leur circonscription et à Ottawa, demeurent ouverts afin que les députés et leur personnel puissent continuer d’offrir des services aux électeurs[141]. Comme les budgets des bureaux de députés proviennent des fonds publics, les députés ne peuvent pas se servir de leur bureau ou faire appel à leur personnel à des fins électorales.

Toutes les affaires inscrites au Feuilleton expirent, y compris les projets de loi émanant du gouvernement et des députés[142]. À la dissolution, le gouvernement n’est plus tenu de répondre aux questions écrites et aux pétitions ni de produire les documents demandés par la Chambre. Le gouvernement doit attendre la nouvelle session avant de déposer un document exigé en vertu d’une loi, d’une résolution ou du Règlement.

Les comités cessent d’exister jusqu’à ce que la Chambre les reconstitue après les élections. Tous les ordres de renvoi viennent à échéance, et les présidents et vice-présidents de tous les comités cessent d’exercer leurs fonctions. Le gouvernement n’est plus tenu de répondre aux rapports des comités.

Le comité exécutif de chacune des associations interparlementaires est reconduit d’une législature à l’autre. Toutefois, en cas de dissolution, les activités organisées par les associations sont en général reportées à plus tard. Étant donné que les assemblées multilatérales continuent de se réunir, ce sont habituellement les sénateurs qui y représentent le Canada[143]. Après les élections, et avant le début d’une nouvelle législature, les sénateurs, comme les députés réélus, peuvent participer de nouveau aux assemblées multilatérales. Les programmes officiels d’échanges parlementaires avec d’autres assemblées sont habituellement, eux aussi, remis à plus tard.

Échéance du mandat de la Chambre

La Constitution énonce que « le mandat maximal de la Chambre des communes […] est de cinq ans[144] ». Conscients de cette échéance, tous les gouvernements depuis la Confédération ont recommandé au gouverneur général de dissoudre le Parlement avant la date à laquelle la Constitution l’aurait exigé. Dans certains cas, la dissolution s’est produite à quelques jours de la date à laquelle la Chambre serait arrivée à l’expiration de son mandat[145]. Depuis 2007, la Loi électorale du Canada contient des dispositions limitant la durée d’une législature à quatre ans[146].

Prolongation du mandat de la Chambre

Depuis 1949, la Constitution précise que, « en temps de guerre, d’invasion ou d’insurrection, réelles ou appréhendées », le « Parlement du Canada peut prolonger » le mandat de la Chambre des communes si pas plus d’un tiers des députés s’y opposent[147]. Une telle prolongation exigeait, dans le passé, une modification constitutionnelle, ce à quoi l’on n’a eu recours qu’une fois. À cause de la situation créée par la Première Guerre mondiale, la 12e législature (1911‑1917) a vu son mandat prolongé d’un an, de 1916 à 1917[148].

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[108] Voir la décision du Comité du Conseil privé, C.P. 3374 du 25 octobre 1935, « Mémorandum concernant certaines des fonctions du premier ministre », qui faisait état du fait que les recommandations (à la Couronne) relativement à la convocation et à la dissolution du Parlement sont des « prérogatives spéciales » du premier ministre.

[109] Le 4 décembre 2008, la gouverneure générale a prorogé la première session de la 40e législature. Le ministre de la Justice et procureur général du Canada Rob Nicholson a invoqué le Règlement pour informer la Chambre de la prorogation. Par la suite, le Président a quitté le fauteuil (Journaux, p. 101, Débats, p. 621). Il est arrivé à plusieurs occasions que l’on mette fin à une session par prorogation en matinée et que l’on commence une nouvelle session l’après-midi du même jour. Voir, par exemple, Journaux, 8 janvier 1957, p. 19‑21; 8 mai 1967, p. 1827‑1831; 12 octobre 1976, p. 1435‑1436.

[110] Par exemple, le 7 novembre 2003, la Chambre s’est ajournée jusqu’au 17 novembre 2003 (Journaux, 7 novembre 2003, p. 1263), mais la deuxième session de la 37e législature (2001‑2004) a été prorogée par proclamation le 14 novembre 2003. En 2007, la Chambre s’est ajournée le 22 juin 2007 jusqu’au 17 septembre 2007 (Journaux, 22 juin 2007, p. 1585). La première session de la 39e législature (2006‑2008) a été prorogée par proclamation le 14 septembre 2007. Dix jours auparavant, le premier ministre avait annoncé dans un communiqué de presse qu’il prévoyait recommander à la gouverneure générale la prorogation du Parlement.

[111] Depuis quelques années, la pratique veut que l’on publie les proclamations dans la Gazette du Canada lorsque la Chambre est ajournée. La dernière fois où le gouverneur général a prorogé une session au Sénat remonte à 1983 (Journaux du Sénat, 30 novembre 1983, p. 3429‑3443).

[112] L’ouverture de la cinquième session de la 24e législature (1958‑1962), initialement fixée au 7 novembre 1961, par exemple, a été reportée au moyen de proclamations successives au 16 décembre 1961, puis au 25 janvier 1962 et enfin au 18 janvier 1962. Le 14 novembre 2003, la deuxième session de la 37e législature (2001‑2004) a été prorogée au 12 janvier 2004. On a alors publié une proclamation le 7 janvier 2004 pour convoquer le Parlement le 2 février 2004. Voir la Gazette du Canada, Partie II, vol. 137, édition spéciale, 14 novembre 2003; Partie II, vol. 138, édition spéciale, 9 janvier 2004.

[113] Bourinot, 4e éd., p. 102‑103.

[114] Voir, par exemple, Journaux, 21 octobre 1970, p. 46; 9 mai 1972, p. 281; 8 mars 1974, p. 25‑26; 3 octobre 1986, p. 47‑48; 25 octobre 2007, p. 63‑64. En 1986, la motion comportait une disposition visant à récupérer les témoignages recueillis et les documents reçus par les comités à l’égard des projets de loi rétablis.

[115] Voir, par exemple, Journaux, 1er mars 1996, p. 23‑24; 4 mars 1996, p. 33‑35; 14 octobre 1999, p. 21, 24‑26; 7 octobre 2002, p. 30‑35; 6 février 2004, p. 25, 27; 9 février 2004, p. 29‑31; 10 février 2004, p. 34‑41.

[116] Journaux, 22 juillet 1977, p. 1432; 22 mars 1982, p. 4626‑4628.

[117] Voir le troisième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, présenté à la Chambre le 28 février 2003 (Journaux, p. 492) et adopté le 17 mars 2003 (Journaux, p. 495). Voir aussi le premier rapport du Comité, présenté à la Chambre et adopté le 20 février 2003 (Journaux, p. 439).

[118] Art. 86.1 et 87 du Règlement. Voir aussi la déclaration du Président Milliken dans les Débats, 16 octobre 2007, p. 2‑3, et la déclaration du Vice-président Blaikie dans les Débats, 17 octobre 2007, p. 53‑54.

[119] Voir, par exemple, Journaux, 2 février 2004, p. 2‑3; 16 octobre 2007, p. 2‑3. Un projet de loi émanant d’un député a aussi été rétabli après une dissolution (Journaux, 1er octobre 1997, p. 56, Débats, p. 338). Selon l’article 86.2 du Règlement, on peut aussi rétablir un projet de loi d’intérêt public émanant du Sénat dans les 60 premiers jours d’une nouvelle session. Voir, par exemple, Débats, 13 février 2004, p. 559; 30 novembre 2007, p. 1589. Pour plus d’information, voir le chapitre 21, « Les affaires émanant des députés ».

[120] Les comités spéciaux peuvent être reconstitués à la prochaine session par voie d’ordre spécial. Voir, par exemple, le Comité spécial sur la consommation non médicale de drogues ou médicaments, reconstitué à la deuxième session (2002‑2003) de la 37e législature (2001‑2004) (Journaux, 7 octobre 2003, p. 1104‑1105).

[121] Toutefois, le gouvernement est quand même tenu de répondre aux rapports des comités à la session subséquente. Voir l’article 49 du Règlement. En 1991, deux comités permanents ont été reconstitués du consentement unanime suivant une prorogation, afin qu’ils puissent remplir le mandat que leur avait confié la Chambre à la session précédente. Les deux comités ont cessé d’exister une fois leurs rapports présentés à la Chambre (Journaux, 17 mai 1991, p. 42).

[122] Les membres du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre sont nommés pour la durée entière de la législature. Voir l’article 104(1) du Règlement.

[123] Suivant l’adoption d’un rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre établissant la composition de chaque comité, le premier point à l’ordre du jour de chacun des comités, au début de la nouvelle session, consiste à élire un président.

[124] Art. 112 du Règlement.

[125] Art. 49 du Règlement.

[126] Voir la décision du Président Bosley dans les Débats, 27 juin 1986, p. 14969. Pour un exemple inhabituel de rétablissement d’une question de privilège, voir Débats, 6 février 2004, p. 243‑244.

[127] La Constitution donne un mandat maximal de cinq ans à la Chambre et exige que le Parlement se réunisse au moins une fois tous les 12 mois (Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 50; Loi constitutionnelle de 1982, L.R. 1985, Appendice II, no 44, par. 4(1) et art. 5). On trouvera des observations sur cette question dans Boyer, J.P., Election Law in Canada: The Law and Procedure of Federal, Provincial and Territorial Elections, vol. I, Toronto et Vancouver : Butterworths, 1987, p. 164‑166.

[128] Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 56.1. Si le troisième lundi d’octobre ne convient pas, pour des raisons culturelles, religieuses ou autres, le directeur général des élections peut recommander une autre date au gouverneur en conseil. Le jour de rechange doit être soit le mardi suivant le lundi qui normalement serait désigné jour de scrutin ou soit le lundi de la semaine suivante (art. 56.2). Pour plus d’information, voir le chapitre 4, « La Chambre des communes et les députés ».

[129] Le paragraphe 56.1(1) de la Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, énonce : « Le présent article n’a pas pour effet de porter atteinte aux pouvoirs du gouverneur général, notamment celui de dissoudre le Parlement lorsqu’il le juge opportun. »

[130] Bourinot, 4e éd., p. 104‑105. Au Canada, la pratique veut que l’on ne procède pas à la dissolution du Parlement sans d’abord fixer une date de retour. Même si l’on peut ensuite modifier cette date par voie de proclamation, la continuité du Parlement n’est à aucun moment remise en question.

[131] En 1997, par exemple, la proclamation du 27 avril, qui convoquait le Parlement pour le 23 juin, a été remplacée par des proclamations reportant la date de convocation au 1er août, puis au 29 août et enfin au 22 septembre. De même, la proclamation du 1er décembre 2005, convoquant la 39e législature pour le 20 février 2006, a été plus tard remplacée par une deuxième proclamation reportant la date de convocation au 3 avril 2006. Enfin, une troisième proclamation, annoncée le 17 mars 2006, est venue préciser l’heure de la convocation.

[132] La dissolution de la 38e législature (2004‑2005) a été proclamée le 29 novembre 2005 au matin, avant l’ouverture de la séance. Aucune annonce n’a été faite à la Chambre.

[133] Voir, par exemple, Journaux, 1er février 1958, p. 398, Débats, p. 4403‑4405; Journaux, 14 décembre 1979, p. 350, Débats, p. 2363 (annoncée par le premier ministre); Journaux, 26 mars 1979, p. 594, Débats, p. 4517 (annoncée par le vice-premier ministre et président du Conseil privé).

[134] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 2. La transmission de la Couronne peut être entraînée par le décès, la déposition ou l’abdication du souverain, et le royaume est alors transmis à un successeur.

[135] Wilding, N. et Laundy, P., An Encyclopaedia of Parliament, 4e éd., Londres : Cassell & Company Ltd., 1972, p. 202‑203.

[136] Acte pour continuer le Parlement du Canada, au cas du décès du Souverain régnant, S.C. 1843, ch. 3.

[137] Bourinot, 4e éd., p. 103‑104.

[138] Acte pour continuer le Parlement du Canada, au cas du décès du Souverain régnant, S.C. 1867‑68, ch. 22.

[139] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 53.

[140] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 69. En plus de leur traitement de base, certains députés ont reçu des indemnités supplémentaires en raison du poste qu’ils occupaient à la Chambre. Suivant la dissolution des 37e, 38e et 39e législatures, le Bureau de régie interne a approuvé le maintien des indemnités et budgets supplémentaires pour le Président, le Vice‑président, les chefs des partis d’opposition, les leaders parlementaires de l’opposition et les whips de tous les partis, ainsi que le maintien des budgets affectés aux bureaux de recherche des partis.

[141] Le 6 avril 2006, Tom Wappel, député de Scarborough-Sud-Ouest, a soulevé une question de privilège concernant son statut de député en période de dissolution. Selon lui, le fait que des fonctionnaires aient refusé de communiquer avec lui pendant la campagne électorale constituait une atteinte à son privilège. Le Président Milliken a statué que tel n’était pas le cas. Voir Débats, 6 avril 2006, p. 55‑56; 3 mai 2006, p. 844‑845.

[142] On trouvera une liste de ces affaires dans un document intitulé État des travaux de la Chambre à la dissolution, publié peu après la dissolution du Parlement.

[143] Aucune règle n’interdit explicitement aux députés d’assister à ces assemblées. Cependant, les politiques qui régissent le fonctionnement des associations interdisent aux députés qui ne comptent pas présenter leur candidature de nouveau de voyager avec une association pendant une dissolution.

[144] Loi constitutionnelle de 1982, L.R. 1985, Appendice II, no 44, par. 4(1). Voir aussi la Loi constitutionnelle de 1867, L.R. 1985, Appendice II, no 5, art. 50.

[145] Les 7e (1891‑1896) et 17e (1930‑1935) législatures ont presque atteint l’échéance de cinq ans. Dans le premier cas, la date fixée pour le rapport des brefs d’élection était le 25 avril 1891 (Journaux, vol. XXV (1891), p. x) et la dissolution a eu lieu le 24 avril 1896 (Journaux, vol. XXXI (1896), p. v). Dans le second cas, le rapport des brefs d’élection était dû le 18 août 1930 (Journaux, vol. LXVIII, session extraordinaire (1930), p. iv) et le Parlement a été dissous le 15 août 1935 (Journaux, vol. LXXIV (1936), p. iii).

[146] Loi modifiant la Loi électorale du Canada, L.C. 2007, ch. 10. La Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 56.1, énonce que « les élections générales ont lieu le troisième lundi d’octobre de la quatrième année civile qui suit le jour du scrutin de la dernière élection générale ».

[147] Acte de l’Amérique du Nord britannique (no 2), 1949, L.R. 1985, Appendice II, no 33; voir aussi la Loi constitutionnelle de 1982, L.R. 1985, Appendice II, no 44, par. 4(2).

[148] Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1916, L.R. 1985, Appendice II, no 24. La date fixée pour le rapport des brefs de l’élection générale tenue pour élire les députés de la 12législature était le 7 octobre 1911 (Journaux, vol. XLVI (1910‑1911), p. 563). La dissolution s’est produite le 6 octobre 1917 (Journaux, vol. LIV (1918), p. iii). Cette Loi a été révoquée par la Loi de 1927 sur la révision du droit statutaire.

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