La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 12. Les étapes du débat - La présentation d'une motion

 

Un député amorce le processus de débat à la Chambre en proposant une motion. Lorsqu’un avis de motion a été donné, le Président commence par vérifier si le député désire bien présenter sa motion. Si le parrain d’une motion choisit de ne pas la présenter (soit en étant absent[214], soit en refusant simplement de la présenter), la motion est rayée du Feuilleton à moins que le gouvernement ne demande qu’elle y reste inscrite[215]. Si le parrain désire aller de l’avant et le signale au Président par un signe de tête affirmatif, ce dernier vérifie si la motion est appuyée. Toutes les motions présentées à la Chambre doivent être appuyées[216]; s’il n’y a pas d’appuyeur, le Président ne propose pas la question à la Chambre et aucune inscription à ce sujet ne figurera dans les Journaux car la Chambre n’en est pas saisie[217]. Tout député peut agir comme appuyeur, même pour les motions du gouvernement qui ne peuvent être présentées que par des ministres[218]. Si l’appuyeur cesse d’exercer ses fonctions de député après la présentation en bonne et due forme de la motion, celle-ci demeure recevable[219]. Une motion peut être présentée et appuyée, mais la Chambre n’en est pas véritablement saisie — elle ne peut en débattre — tant que le Président ne l’a pas proposée et n’en a pas donné lecture[220].

La présentation d’une motion n’exigeant pas d’avis vient normalement clore l’intervention dont elle fait partie[221]. Avant d’accorder la parole à un autre député aux fins du débat, le Président demande d’abord s’il y a un appuyeur. Le cas échéant, et après réception de la motion par écrit et vérification de la recevabilité de la motion sur le plan de la procédure, le Président donne lecture de la motion, ainsi la proposant à la Chambre.

L’exigence que la motion soit présentée par écrit s’applique à toutes les motions, qu’elles exigent un préavis ou non, de même qu’aux amendements et sous‑amendements présentés à la Chambre et en comités. À la Chambre, lorsqu’un avis de motion a été transmis, l’exigence que la motion soit présentée par écrit est automatiquement satisfaite, puisque le texte de la motion paraît dans le Feuilleton. Dans tous les cas où la motion ne paraît pas dans le Feuilleton ou n’a pas été publiée et distribuée aux députés, le Président doit recevoir une copie écrite de la motion pour la proposer à la Chambre avant le débat. Le député doit également signer le texte de la motion.

Avant de lire une motion à la Chambre, le Président veille au respect de la procédure. Il s’assure donc qu’on a satisfait à l’exigence (le cas échéant) quant à l’avis; que le libellé de la motion correspond à l’avis; et que celle‑ci ne contient pas de termes inacceptables. Si une partie quelconque de la motion est irrecevable, l’ensemble de la motion le devient[222]. S’il considère que la forme ne convient pas, le Président a l’autorité voulue pour modifier la motion afin de la rendre conforme à l’usage de la Chambre[223], ce qui se fait habituellement avec l’approbation du motionnaire[224]. Si une motion est jugée irrecevable, le député intéressé peut la présenter de nouveau après y avoir apporté les corrections nécessaires et avoir satisfait aux exigences quant à l’avis. On considère alors qu’il s’agit d’une nouvelle motion.

Lorsqu’il déclare une motion irrecevable, le Président informe la Chambre de ses motifs et cite l’article du Règlement ou le texte faisant autorité en l’espèce[225]. La motion n’est pas proposée à la Chambre et est rayée du Feuilleton.

Si la motion est recevable, qu’elle a été présentée et appuyée, le Président en saisit la Chambre. Une fois que le Président a lu la motion dans les termes choisis par le motionnaire, la Chambre en est saisie officiellement. Chaque motion considérée comme recevable et proposée par la présidence est inscrite dans les Journaux (voir la figure 12.2, Présentation d’une motion).

Figure 12.2 Présentation d’une motion

 

Série de cases reliées par des lignes illustrant les étapes à suivre pour la présentation d'une motion. Cela comprend l'avis de motion, la présentation de la motion, puis les étapes qui suivent sa présentation.

Selon l’usage, le Président donne lecture de la motion en anglais et en français (ou la lit dans une langue et charge le Greffier de la lire dans l’autre, s’il n’est pas bilingue)[226]. Cependant, en particulier dans le cas des longues motions, on n’applique pas à la lettre l’exigence prévoyant la lecture intégrale de toutes les motions. Le Président lit alors les quelques premiers mots et demande s’il peut « être dispensé de la lecture de la motion », ce à quoi les députés répondent habituellement par l’affirmative[227]. De même, compte tenu de l’interprétation simultanée des débats de la Chambre et de la disponibilité immédiate du texte en français et en anglais dans le Feuilleton ou le Feuilleton des avis, il arrive régulièrement qu’on ne tienne pas compte de l’exigence prévoyant la lecture de toutes les motions dans les deux langues. Lorsqu’une motion ne figure pas dans le Feuilleton ni n’a été publiée et distribuée, les députés peuvent demander à n’importe quel moment en cours de débat que le Président lise la question à haute voix, dans la mesure cependant où cela n’interrompt pas un député s’exprimant sur le sujet[228].

Après qu’une motion a été proposée à la Chambre, le Président donne d’abord la parole au motionnaire. S’il décide de ne pas parler, le motionnaire est néanmoins réputé avoir parlé (on considère qu’en faisant un signe de tête affirmatif, le député a dit « je propose », ce qui équivaut à une intervention dans le débat[229]). Le député qui appuie une motion n’est pas obligé d’intervenir sur le sujet à ce moment, mais il peut le faire plus tard au cours du débat. La seule exception à cette règle se produit pendant le débat sur l’Adresse en réponse au discours du Trône; selon l’usage, l’appuyeur prend la parole immédiatement après le motionnaire[230].

*   La règle interdisant d’anticiper

À une certaine époque, la présentation d’une motion était assujettie à la « règle interdisant d’anticiper », qui n’est plus strictement observée. D’après cette règle, qui s’appliquait également à d’autres travaux, une motion ne pouvait anticiper sur une affaire inscrite au Feuilleton, qu’il s’agisse d’un projet de loi ou d’une motion, et s’inscrivant dans une démarche plus opportune[231] (par exemple, un projet de loi ou tout autre article de l’Ordre du jour est plus opportun qu’une motion, laquelle a priorité par rapport à un amendement, lequel est plus opportun qu’une question écrite ou orale). En autorisant une telle motion, on pourrait effectivement retarder ou bloquer une décision à l’égard d’une affaire déjà inscrite au Feuilleton.

Alors que l’interdiction d’anticiper fait partie du règlement de la Chambre des communes britannique, cela n’a jamais été le cas à la Chambre des communes canadienne. En outre, les mentions des tentatives faites pour appliquer cette règle britannique à la pratique canadienne ne sont pas concluantes[232].

La règle découle du principe qui interdit de décider deux fois de la même question dans la même session. Toutefois, elle ne s’applique pas aux motions ou projets de loi similaires ou identiques qui sont inscrits au Feuilleton des avis avant d’être mis en délibération[233]. La règle interdisant d’anticiper entre en jeu uniquement lorsqu’on examine l’une des deux motions similaires inscrites au Feuilleton[234]. Par exemple, deux projets de loi portant sur le même sujet peuvent être inscrits au Feuilleton, mais un seul sera débattu. Si on retire le premier (du consentement unanime, souvent après que le débat a commencé), on peut aller de l’avant avec le second. Si on rend une décision sur le premier, on ne peut aller de l’avant avec le second. On peut soulever une objection lorsque la présidence propose la seconde motion dans la mesure où la première a déjà été proposée à la Chambre et est devenue un point à l’Ordre du jour.

On a cependant admis une exception dans le cas d’une motion de l’opposition présentée un jour des subsides et portant sur le sujet d’un projet de loi déjà soumis à la Chambre. En temps normal, le Président refuserait la motion parce qu’elle doit céder le pas à un projet de loi. Néanmoins, le Président a statué que l’opposition avait une plus grande latitude un jour désigné, latitude qu’il n’y avait pas lieu d’entamer sauf pour des raisons de procédure des plus évidentes et des plus impérieuses[235].

À une certaine époque, les députés ne pouvaient non plus, pendant la période des questions, poser une question qui anticipait sur un point à l’Ordre du jour; on voulait ainsi éviter que le temps de la Chambre ne serve à l’examen de questions devant être examinées plus tard au cours de la séance[236]. En 1975, on a assoupli la règle dans les cas où le sujet figurant à l’Ordre du jour était soit le débat sur le Budget, soit celui sur l’Adresse en réponse au discours du Trône, sous réserve que les questions à cet égard n’occupent pas toute la période des questions[237]. En 1983, le Président a statué que les questions liées à une motion de l’opposition présentée un jour des subsides pouvaient également être posées pendant la période des questions[238]. En 1997, dans un rapport à la Chambre, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a recommandé que les questions ne soient pas déclarées irrecevables pour ce seul motif[239]. Par la suite, le Président a informé la Chambre qu’il suivrait le conseil du Comité[240].

*   Le retrait d’une motion

Après qu’une motion a été proposée par le Président, la Chambre en est saisie et elle peut être débattue. Un député qui a présenté une motion peut demander qu’on la retire, mais cela ne se fait qu’avec le consentement unanime de la Chambre[241]. Si personne ne s’oppose, le Président déclare la motion retirée et une inscription à cet effet est entrée dans les Journaux. Toute motion ainsi retirée peut être de nouveau mise en avis et présentée à une date ultérieure[242]; elle sera alors traitée comme une nouvelle motion. Le député qui propose un amendement ou un sous-amendement peut de la même façon demander le consentement pour effectuer leur retrait[243].

Un député peut demander le consentement unanime pour modifier ou remplacer une motion, un amendement ou un sous-amendement[244], à condition que la Chambre ne soit pas déjà saisie d’un amendement ou d’un sous‑amendement à leur égard. Des députés ont aussi obtenu le consentement de la Chambre pour le retrait de motions (ou d’amendements) présentées par d’autres députés[245].

Étant donné qu’un retrait a pour effet de supprimer une motion pour laquelle on a ordonné l’examen (comme dans le cas des projets de loi en attente de la deuxième lecture), il faut d’abord révoquer cet ordre de la Chambre[246]. La Chambre doit donc consentir et à la révocation de l’ordre, et au retrait de l’affaire en question.

*   La division d’une motion

Lorsqu’on présente à la Chambre une motion complexe (par exemple une motion contenant deux parties ou davantage, chacune pouvant constituer une motion distincte), le Président a le pouvoir de la modifier afin de faciliter le processus décisionnel de la Chambre. Un député qui s’oppose à une motion contenant deux propositions distinctes ou davantage peut demander que la motion soit divisée et que chaque proposition fasse l’objet d’un débat et d’un vote. Toutefois, la décision finale revient à la présidence. Sur une question semblable, le Président a déclaré que la pratique consistant à diviser les motions de fond n’avait jamais été étendue aux projets de loi et que la présidence n’était pas habilitée à prendre de telles mesures[247].

La question de la division d’une motion complexe a fait surface à au moins cinq reprises au sein de la Chambre. En 1964, on a divisé et reformulé un avis de motion du gouvernement lorsque le Président a constaté que la motion contenait deux propositions que de nombreux députés ne voulaient pas étudier simultanément[248]. En 1966, le Président n’a pas acquiescé à une demande semblable et a déclaré qu’il ne pouvait prendre une telle décision de sa propre initiative que dans des circonstances exceptionnelles[249]. En 1991, comme on avait réclamé la division d’une motion traitant de modifications proposées au Règlement, le Président a tenu des discussions avec les dirigeants des trois partis à la Chambre, puis a décidé que la motion serait divisée en trois parties aux fins du vote, outre les paragraphes portant sur l’entrée en vigueur de la motion[250]. En 2002, comme on s’était opposé à une motion complexe visant le rétablissement des Affaires émanant du gouvernement, le Président a décidé de diviser la motion en deux motions distinctes, dont la première a de nouveau été scindée en deux aux fins de la mise aux voix[251]. En 2006, le Président s’est vu conférer, du consentement unanime de la Chambre, le pouvoir de diviser tout amendement à une motion portant sur les amendements apportés par le Sénat à un projet de loi émanant du gouvernement aux fins de la mise aux voix, après consultation avec les partis[252].

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[214] Voir, par exemple, Débats, 4 mai 1992, p. 10011; 19 avril 2004, p. 2047.

[215] Art. 42(1) du Règlement.

[216] Art. 65 du Règlement. L’obligation d’appuyer une motion ne s’applique pas au sein des comités de la Chambre, y compris au comité plénier (voir les articles 101(1) et 116 du Règlement).

[217] Bourinot, 4e éd., p. 297.

[218] Débats, 25 janvier 1983, p. 22176; 28 octobre 1991, p. 4070‑4072, 4076.

[219] Voir, par exemple, Débats, 29 janvier 2002, p. 8471‑8472.

[220] Art. 65 du Règlement.

[221] Dans le cas d’une période de débat partagée en deux en vertu de l’article 43(2) du Règlement, la présidence a statué que, nonobstant le partage du temps de parole, il n’y avait qu’une seule et unique période de débat, et que le fait de présenter une motion mettait fin à l’ensemble de cette période de débat (Débats, 29 octobre 1999, p. 893). La période de questions et d’observations prévue à la fin du temps de parole a toutefois lieu.

[222] Journaux, 31 mai 1954, p. 674‑675. Voir aussi May, 23e éd., p. 390.

[223] Journaux, 28 avril 1924, p. 186‑187; 31 mai 1954, p. 674‑675.

[224] Des députés voulant modifier la substance de motions qu’ils avaient eux‑mêmes proposées ont demandé à cette fin le consentement unanime de la Chambre (Bourinot, 4e éd., p. 299). Voir, par exemple, Débats, 20 octobre 2000, p. 9355‑9356.

[225] Art. 10 du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 5 décembre 1995, p. 17197, 17217‑17218.

[226] Art. 65 du Règlement.

[227] Il est arrivé que les députés ne consentent pas unanimement à dispenser le Président de la lecture d’une motion. Voir, par exemple, Débats, 3 avril 1990, p. 10156; 26 mars 1991, p. 19025‑19027; 2 juin 1992, p. 11249‑11251; 18 septembre 2006, p. 2904.

[228] Art. 46 du Règlement.

[229] Débats, 19 mars 1992, p. 8479‑8480, 8490‑8491. Pour plus d’information, voir le chapitre 13, « Le maintien de l’ordre et le décorum ».

[230] Pour plus d’information sur l’Adresse en réponse au discours du Trône, voir le chapitre 15, « Les débats spéciaux ».

[231] May, 23e éd., p. 389; Beauchesne, 4e éd., p. 116‑117.

[232] Beauchesne, 6e éd., p. 161. Voir aussi Débats, 30 octobre 2002, p. 1081‑1082; 31 octobre 2002, p. 1147‑1150; 25 novembre 2002, p. 1847‑1849.

[233] Voir, par exemple, Journaux, 13 mars 1959, p. 238; 3 juillet 1969, p. 1289‑1290; 7 juillet 1969, p. 1316‑1318.

[234] Voir, par exemple, Journaux, 24 février 1936, p. 67‑68; 23 janvier 1961, p. 176‑177; 27 novembre 2006, p. 810.

[235] Toutefois, le Président a indiqué à la Chambre que l’étude de la motion de l’opposition ou le vote pris sur cette motion ne pouvait en aucun cas entraver la marche du projet de loi ayant un sujet analogue (Journaux, 14 novembre 1975, p. 861‑862). Pour une confirmation sans équivoque de la vaste latitude s’appliquant aux motions de l’opposition, voir Débats, 29 mars 2007, p. 8137.

[236] Beauchesne, 4e éd., p. 151‑152. Voir aussi la décision du Président sur la conduite de la période des questions, Journaux, 14 avril 1975, p. 439‑441, et en particulier p. 441.

[237] Voir la décision du Président, Journaux, 26 juin 1975, p. 665.

[238] Débats, 24 février 1983, p. 23181‑23183.

[239] Débats, 4 mars 1997, p. 8594‑8595; Journaux, 21 mars 1997, p. 1334.

[240] Débats, 7 avril 1997, p. 9377. Pour plus d’information, voir le chapitre 11, « Les questions ».

[241] Art. 64 du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 25 novembre 1992, p. 2213 (retrait d’une motion émanant d’un député); 11 mars 1999, p. 1594 (retrait d’une motion portant production de documents).

[242] Voir, par exemple, Journaux, 7 avril 1941, p. 260.

[243] Voir, par exemple, Journaux, 22 juin 2006, p. 350‑351 (retrait d’un amendement à la motion portant troisième lecture d’un projet de loi du gouvernement).

[244] Voir, par exemple, Débats, 26 mai 1993, p. 19858; 5 mai 1994, p. 3958; 25 février 2004, p. 1055. Même pour la correction d’erreurs évidentes, le consentement unanime est nécessaire (voir, par exemple, Débats, 3 mai 1993, p. 18783‑18784; 24 novembre 1994, p. 8255), sauf si la rectification est apportée au moyen d’un amendement présenté par un autre député.

[245] Dans la pratique actuelle, c’est plutôt par courtoisie qu’en raison d’une exigence de procédure qu’on s’assure de la présence du député parrain avant de retirer sa motion. Voir, par exemple, Débats, 3 mars 1997, p. 8482 (un député a demandé et obtenu le consentement unanime pour retirer des motions à l’étape du rapport au nom de députés de son parti); 3 février 2004, p. 64 (un député a demandé et obtenu le consentement unanime pour retirer la motion d’un autre député dans le cadre des Affaires émanant des députés); 13 juin 2007, p. 10534‑10535 (le leader du gouvernement à la Chambre, avec l’assentiment du député ayant présenté la mesure, a demandé et obtenu le consentement unanime pour retirer le projet de loi de ce dernier). Selon un autre usage, un ministre peut demander le retrait d’une motion en l’absence du ministre parrain (Bourinot, 4e éd., p. 300. Voir, par exemple, Débats, 13 novembre 1981, p. 12743).

[246] Voir, par exemple, Journaux, 24 avril 2002, p. 1342 (consentement unanime pour révoquer l’ordre portant deuxième lecture d’un projet de loi émanant du gouvernement, et pour retirer le projet de loi).

[247] Pour plus d’information, voir le chapitre 16, « Le processus législatif ».

[248] Journaux, 15 juin 1964, p. 427‑431.

[249] Journaux, 23 mars 1966, p. 334.

[250] Débats, 10 avril 1991, p. 19312.

[251] Débats, 4 octobre 2002, p. 299‑300.

[252] Journaux, 20 novembre 2006, p. 715.

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