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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 19. Les comités pléniers - Autres utilisations des comités pléniers

*   Débats exploratoires

La Chambre tient de temps à autre des débats exploratoires où les députés ont l’occasion d’analyser et de débattre en détail des questions nationales ou internationales[198]. Le Règlement prévoit une procédure particulière pour permettre la tenue de ces débats en comité plénier, une formule réputée plus conviviale et propice à la circulation des idées. Une majorité des débats exploratoires tenus aujourd’hui le sont d’ailleurs dans ce cadre particulier[199].

Après avoir consulté les leaders des autres partis à la Chambre, un ministre peut à n’importe quel moment durant une séance donnée, proposer une motion qui énonce, d’une part, le thème d’un débat exploratoire à être tenu en comité plénier et, d’autre part, la date à laquelle il aura lieu. Une telle motion ne peut être présentée moins de 48 heures avant le début du débat. Sur présentation, elle est mise aux voix immédiatement, sans débat ni amendement[200].

Le débat commence à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien le jour prescrit par la motion. Il se poursuit pour une durée d’au plus quatre heures ou jusqu’au moment où plus personne ne demande la parole, selon la première éventualité. La motion qui est devant le comité, et qui n’est pas mise aux voix, prend la forme suivante : « Que le comité prenne note de [sujet] ». À la conclusion du débat, le comité lève la séance et la Chambre ajourne immédiatement jusqu’au jour de séance suivant. Conséquemment, le Débat d’ajournement n’a pas lieu. La motion portant tenue du débat exploratoire, quant à elle, est rayée du Feuilleton.

Les principes généraux relatifs aux délibérations en comité plénier s’appliquent à ces débats, comme par exemple, les députés n’ont pas à intervenir de leur place attitrée[201]. Il y a cependant quelques exceptions : aucune motion ne peut être proposée sauf celle portant conclusion du débat, à savoir « Que la séance soit maintenant levée ». Aussi, aucun député ne peut prendre la parole pendant plus de dix minutes, bien que chacune des interventions puisse être suivie d’une période de questions et d’observations d’au plus dix minutes. Finalement, le Président de la Chambre peut présider la séance du comité, s’il le souhaite[202].

Dans la pratique, beaucoup de ces débats sont inscrits au Feuilleton sans nécessairement suivre le processus officiel prévu par le Règlement. En effet, très souvent, ceux-ci sont tenus à la suite de l’adoption, du consentement unanime, d’ordres spéciaux précisant en outre certaines conditions supplémentaires reliées aux délibérations, par exemple, la modification du nombre d’heures prévues pour le débat ou son étalement sur plusieurs jours[203], l’interdiction des appels de quorum[204] ou l’autorisation donnée aux députés de partager leur temps de parole[205].

Un des points principaux qui distinguent ce type de comité plénier de ceux qui étudient des projets de loi ou des motions est le fait que ses membres n’ont pas la possibilité de prendre des décisions sur l’élément considéré lors du débat. Le but des débats exploratoires en comité plénier est d’abord et avant tout de permettre une discussion sur le thème choisi. C’est d’ailleurs pourquoi la seule motion recevable est celle visant à lever la séance.

*   Étude de crédits budgétaires

L’examen détaillé des budgets des dépenses est une fonction essentiellement assurée par les comités permanents de la Chambre. Par exemple, le budget principal des dépenses du prochain exercice financier est réputé renvoyé aux comités au plus tard le 1er mars de l’exercice en cours et leurs rapports à ce sujet doivent être présentés à la Chambre, ou sont réputés l’avoir été, au plus tard le 31 mai[206].

Le Règlement autorise toutefois le chef de l’Opposition à choisir chaque année, après avoir consulté les chefs des autres partis de l’opposition, le budget principal des dépenses d’au plus deux ministères ou organismes pour un examen d’au plus quatre heures en comité plénier[207]. Au plus tard le 1er mai, le chef de l’Opposition peut donc donner un préavis de 48 heures d’une motion portant renvoi de ces crédits à un comité plénier. La motion est réputée adoptée à la fin de la période de préavis et l’étude des crédits en question est réputée retirée des comités permanents auxquels elle avait été confiée à l’origine[208].

Chaque examen pour chacun des ministères ou organismes visés a lieu le jour désigné par le gouvernement[209], mais au plus tard le 31 mai[210]. L’examen débute après le Débat d’ajournement ou, s’il s’agit d’un vendredi, à la fin de la période prévue pour l’étude des Affaires émanant des députés. Lorsque cet examen prend place après le Débat d’ajournement, la motion usuelle d’ajournement de la Chambre est alors réputée retirée.

Contrairement à beaucoup d’autres débats en comité plénier, celui entourant les crédits budgétaires en est un de portée générale qui touche tous les crédits renvoyés au comité[211]. Le comité plénier étudie les montants initialement prévus au budget principal des dépenses[212].

Aussi, élément singulier par rapport aux règles du débat qui prévalent dans d’autres types de comité plénier, aucun député ne peut prendre la parole pour plus de 15 minutes à la fois. Cette période de temps comprend au plus dix minutes pour prononcer un discours. Ces 15 minutes peuvent en fait servir à prononcer un discours et/ou poser des questions au ministre présent sur place pour défendre les crédits budgétaires, ou au secrétaire parlementaire agissant au nom du ministre. Quand la parole est accordée à un député, celui-ci doit indiquer à la présidence comment les 15 minutes seront réparties[213]. Les députés doivent également obtenir le consentement unanime s’ils souhaitent partager leur temps de parole avec un autre député[214].

Il est par ailleurs fréquent que la Chambre adopte des ordres spéciaux prévoyant des règles supplémentaires pour ces débats, notamment pour que les réponses du ministre ou du secrétaire parlementaire à une question d’un député n’excèdent pas en temps la période prise pour ladite question, ou encore pour interdire les appels de quorum, les motions dilatoires ou les demandes de consentement unanime[215]. Au début des délibérations, le président fait habituellement une déclaration sur les règles du débat[216].

L’objectif de ces débats est d’abord et avant tout la tenue de discussions sur le budget où les députés ont l’occasion d’interroger le ministre ou le secrétaire parlementaire sur les crédits à l’étude. Le Règlement n’établit d’ailleurs pas de mécanismes par lesquels les membres du comité plénier pourraient adopter, réduire ou rejeter ces crédits, contrairement à ce qui peut être fait dans les comités permanents[217]. De plus, les crédits ne sont pas étudiés individuellement, mais plutôt en bloc, par ministère ou organisme. En fait, le Règlement prévoit une procédure automatique, sans mise aux voix, par laquelle les crédits font l’objet d’un rapport à la Chambre au terme du débat; le comité lève alors sa séance, il est réputé avoir été fait rapport des crédits étudiés et la Chambre ajourne jusqu’au jour de séance suivant[218]. Les décisions finales au sujet du budget principal des dépenses sont prises lors du dernier jour désigné de la période des subsides se terminant le 23 juin.



[198] Pour plus d’information sur les débats exploratoires, voir le chapitre 15, « Les débats spéciaux ».

[199] Voir, par exemple, Journaux, 24 février 2003, p. 451, 26 février 2003, p. 479 (sur l’industrie des pêches); 28 octobre 2004, p. 165, 2 novembre 2004, p. 180, 187 (sur l’aide aux victimes de l’hépatite C); 27 avril 2006, p. 100, 1er mai 2006, p. 115 (sur la situation au Darfour). Pour un exemple de débat exploratoire tenu par la Chambre et non pas en comité plénier, voir Journaux, 12 décembre 2006, p. 899 (sur un rapport d’un comité permanent).

[200] Art. 53.1 du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 1er novembre 2002, p. 153. Il est rare qu’un vote par appel nominal soit exigé pour de telles motions. Cela est néanmoins arrivé. Voir, par exemple, Journaux, 12 février 2004, p. 72-73. Par ailleurs, la Chambre a parfois passé outre à l’exigence des 48 heures de délai en adoptant des ordres spéciaux du consentement unanime. Voir, par exemple, Journaux, 28 janvier 2002, p. 964, 970-971.

[201] Art. 17 du Règlement. Les débats ont alors lieu dans un cadre plus informel. La Chambre a d’ailleurs voulu expérimenter en tenant, en 2001, deux débats d’urgence en comité plénier (Journaux, 27 septembre 2001, p. 644‑645, 663; 4 octobre 2001, p. 691, 694). Elle donnait ainsi suite à la suggestion contenue dans le premier rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes à l’effet de tenir les débats d’urgence dans ce cadre (par. 30, présenté à la Chambre le 1er juin 2001 (Journaux, p. 465) et adopté le 4 octobre 2001 (Journaux, p. 691‑693) suivant un ordre spécial (Journaux, 3 octobre 2001, p. 685)). Comme on ne peut présenter une motion d’ajournement de la Chambre dans le cadre d’un comité plénier, le comité a, à ces deux occasions, examiné une motion visant à « prendre note » de la question. Pour plus d’information sur les débats d’urgence, voir le chapitre 15, « Les débats spéciaux ».

[202] Art. 53.1 du Règlement.

[203] Voir, par exemple, Journaux, 28 janvier 2002, p. 970; 7 octobre 2004, p. 33.

[204] Voir, par exemple, Journaux, 27 janvier 2003, p. 314.

[205] Voir, par exemple, Journaux, 7 octobre 2004, p. 34; 6 avril 2006, p. 28.

[206] Art. 81(4) du Règlement.

[207] Art. 81(4)a) du Règlement. Cette procédure ne devrait être possible que pour des crédits qui n’ont pas encore fait l’objet d’un rapport des comités permanents auxquels ils avaient été confiés. Il est déjà arrivé que des crédits qui avaient fait l’objet d’un rapport soient tout de même renvoyés à un comité plénier. Voir, par exemple, le 14rapport du Comité permanent des comptes publics, présenté à la Chambre le 30 avril 2008 (Journaux, p. 746). Voir aussi Journaux, 2 mai 2008, p. 759; 28 mai 2008, p. 866.

[208] Il n’y a pas d’annonce officielle à la Chambre de l’adoption de cette motion, mais cela est consigné dans les Journaux. Voir, par exemple, Journaux, 3 mai 2007, p. 1348. Ces études sont immédiatement inscrites au Feuilleton dans la section Étude en comité plénier de l’Ordre du jour, sous la rubrique Travaux des subsides. Voir, par exemple, Feuilleton et Feuilleton des avis, 4 mai 2007, p. 29.

[209] Le gouvernement désigne ces journées de la même façon qu’il désigne les journées d’opposition, c’est-à-dire par une annonce verbale à la Chambre. La déclaration hebdomadaire des travaux est d’ailleurs souvent utilisée à cette fin. Voir, par exemple, Débats, 10 mai 2007, p. 9331-9332.

[210] Par ordre spécial de la Chambre, une étude en comité plénier a déjà eu lieu au-delà du 31 mai. Le débat, initialement prévu le 28 mai 2002, a alors été reporté au 4 juin (Journaux, 27 mai 2002, p. 1430).

[211] Débats, 7 novembre 2006, p. 4859.

[212] Ceci s’applique même si le comité avait déjà commencé l’étude de ces crédits et, le cas échéant, même si celui-ci les avait déjà approuvés, réduits ou rejetés, ou encore, même s’il en avait déjà fait rapport à la Chambre. Voir, par exemple, Comité permanent du développement des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées, Procès-verbal, séance no 30, 19 avril 2005; Journaux, 2 mai 2005, p. 682.

[213] Art. 81(4)a) du Règlement. Voir, par exemple, Débats, 23 novembre 2004, p. 1786. La Chambre permet parfois aussi aux partis d’allouer du temps à un ou plusieurs de leurs députés à l’intérieur des 15 minutes autorisées pour chacune des interventions. Voir, par exemple, Journaux, 16 novembre 2004, p. 221.

[214] Voir, par exemple, Débats, 7 mai 2002, p. 11341.

[215] Voir, par exemple, Journaux, 4 juin 2002, p. 1471; 1er novembre 2006, p. 609; 27 mai 2008, p. 852.

[216] À cette occasion, des précisions sont habituellement données quant à la rotation des partis reconnus à la Chambre pour l’ordre des interventions. Bien que les députés peuvent prendre la parole plus d’une fois en comité plénier, le président tend généralement à accorder la parole à ceux qui n’ont pas eu la chance de s’exprimer avant de reconnaître ceux qui ont déjà fait une intervention. Voir, par exemple, Débats, 1er novembre 2006, p. 4572.

[217] Au cours d’une séance en comité plénier en mai 2003, un député avait proposé une motion pour réduire de 100 millions un des crédits prévus pour le ministère de la Justice. Le président avait émis des doutes quant à savoir si cette motion respectait l’esprit de ces débats. Il avait néanmoins permis à la motion d’être mise en délibération, mais avait refusé, malgré les demandes de certains députés, qu’elle soit mise aux voix immédiatement, sans que le comité ait eu l’opportunité de la débattre. Cette décision a été portée en appel et le Président l’a maintenue. À la fin de la soirée, les crédits d’origine ont été réputés avoir fait l’objet d’un rapport, comme le prévoit l’article 81(4)a) du Règlement (Journaux, 27 mai 2003, p. 815‑816, Débats, p. 6590‑6593).

[218] Voir, par exemple, Journaux, 4 juin 2002, p. 1472; 16 novembre 2004, p. 226.

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