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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 19. Les comités pléniers - Historique

*   Grand-Bretagne

Deux formes de comités se sont développés au Parlement britannique au cours du XVIe siècle : des petits comités d’au plus 15 personnes, appelés « comités restreints », et de grands comités composés de 30 à 40 membres, appelés « comités permanents[11] ». Les projets de loi étaient souvent examinés en détail par les comités restreints et seuls leurs membres pouvaient participer aux délibérations. Mais il devint courant au sein des comités permanents de permettre à toutes les personnes présentes d’intervenir. Avec le temps, les comités permanents se sont transformés en comités « généraux » ou « grands comités » dont tous les députés faisaient partie. C’est sous le règne de Jacques Ier d’Angleterre (1603‑1625) et de Charles Ier (1625‑1649) que l’appellation de comité plénier est passée à l’usage[12].

Créés en vue de discuter de projets de loi particulièrement importants[13], ces comités permettaient aux députés de s’exprimer aussi souvent qu’ils le souhaitaient[14]. Une autre raison d’étudier les projets de loi dans ce cadre était que le débat était plus ouvert en raison de l’absence « du Président, une présence contraignante, dont on attendait à l’époque qu’il veille aux intérêts du Roi[15] ». Dès le début du XVIIIe siècle, il était devenu courant de renvoyer tous les projets de loi à de grands comités pour une étude détaillée après la deuxième lecture[16]. Ce fut là une façon efficace d’examiner les questions en détail et, pour la Chambre, d’établir au cours de la deuxième moitié du siècle son emprise sur les questions financières[17].

*   Canada

Au Canada, les assemblées législatives coloniales ont calqué leurs procédures sur celles de la Chambre des communes britannique. En 1792, les Assemblées du Haut et du Bas‑Canada ont adopté l’usage britannique de se constituer en comité plénier pour examiner des mesures législatives ou des questions procédurales et constitutionnelles[18]. À partir de 1817, dans le Bas‑Canada, quatre comités dont tous les députés faisaient partie étaient créés au début de chaque session et chargés par l’Assemblée de siéger certains jours de la semaine. Ils portaient le nom de grands comités des griefs, des tribunaux, de l’agriculture et du commerce. En 1840, après l’union du Haut et du Bas‑Canada, la plupart des règles parlementaires en usage au Bas‑Canada ont été conservées[19]. L’Assemblée législative de la Province du Canada a donc continué de mener une bonne partie de ses travaux en comité plénier[20].

Au moment de la Confédération en 1867, la Chambre des communes a adopté les règles de l’ancienne Assemblée législative de la Province du Canada, notamment les procédures et pratiques relatives aux comités pléniers[21]. Ainsi, les questions concernant le commerce, la fiscalité ou les recettes publiques devaient d’abord être examinées en comité plénier avant que la Chambre des communes puisse adopter une résolution ou un projet de loi[22]. En outre, les adresses à la Couronne étaient souvent fondées sur des résolutions préalablement examinées en comité plénier[23].

De 1867 à 1968, trois types de comités étaient composés de l’ensemble des députés : le Comité des subsides, le Comité des voies et moyens et les comités pléniers. Le Comité des subsides examinait, poste par poste, chaque demande de crédits (crédits provisoires, budget principal et budget supplémentaire des dépenses)[24]. Quand le Comité recommandait à la Chambre que les crédits demandés soient accordés et que celle-ci était d’accord, les députés se constituaient en Comité des voies et moyens[25]. Le Comité des voies et moyens étudiait ensuite les résolutions visant à autoriser les dépenses à partir du Fonds du revenu consolidé (le Trésor)[26]. Une fois que ces résolutions avaient fait l’objet d’un rapport et avaient été adoptées par la Chambre, un projet de loi de crédits fondé sur ces résolutions était déposé[27]. Le Comité des voies et moyens autorisait également de façon préliminaire les propositions fiscales énoncées dans le budget du ministre des Finances[28]. Un comité plénier discutait habituellement des résolutions préalables aux projets de loi prévoyant la dépense de fonds publics[29]. Il ne discutait que de l’opportunité de la mesure proposée puisque les détails n’en étaient pas encore connus. Le débat pouvait s’éterniser. Une fois la résolution approuvée, la Chambre procédait au dépôt et à la première lecture du projet de loi[30]. Un comité plénier examinait également en détail la plupart des projets de loi après la deuxième lecture[31] ainsi que des rapports de comités chargés d’étudier les règles et procédures de la Chambre[32] et des questions comme les résolutions relatives aux traités et conventions internationales[33]. Peu de projets de loi étaient renvoyés à des comités permanents ou spéciaux pour étude. À l’époque, les comités permanents et spéciaux ne s’occupaient pas de travaux législatifs; ils approfondissaient plutôt certaines questions. En fait, les comités permanents n’étaient pas habilités à adopter les articles d’un projet de loi. Si un comité permanent ou spécial avait été chargé d’examiner un projet de loi et en avait fait rapport à la Chambre, un comité plénier devait réexaminer, article par article, le texte du projet de loi. C’était le rapport du comité plénier que la Chambre adoptait à l’étape du rapport[34].

Au cours des 100 premières années de la Confédération, seuls des changements mineurs ont été apportés aux délibérations en comité plénier. En 1910, la Chambre a modifié le Règlement pour imposer la règle de la pertinence et autoriser le président d’un comité plénier à ordonner à un député qui persiste à tenir des propos non pertinents ou répétitifs de mettre fin à son discours. Cette règle était reprise telle quelle du Règlement de la Chambre des communes britannique[35]. En 1955, la Chambre a adopté le rapport d’un comité recommandant de restreindre la durée des débats en comité plénier et la durée des débats sur la motion invitant la Chambre à se former en comité des subsides[36]. En octobre 1964, des règles ont été adoptées pour limiter le débat sur les résolutions préalables aux projets de loi prévoyant la dépense de fonds publics et pour réorganiser l’ordre d’examen des articles d’un projet de loi en comité plénier[37].

En 1968, un comité spécial chargé de réviser les règles de la Chambre[38] critiquait entre autres l’étude des mesures législatives en comité plénier. Il faisait valoir que ce processus était trop lourd et inefficace pour faire face à l’accroissement du volume des mesures législatives et à leur complexité. Le comité spécial recommandait, d’une part, l’élimination de l’étape préliminaire de la résolution en comité plénier pour les mesures fiscales, et, d’autre part, le renvoi de tous les projets de loi, sauf ceux fondés sur des motions de crédits et de voies et moyens, à des comités permanents qui pourraient les étudier en détail. Il recommandait également que les projets de loi renvoyés à des comités permanents ne soient pas réexaminés en comité plénier. Par ailleurs, il proposait de ne pas procéder à un débat à l’étape du rapport lorsqu’un projet de loi avait été renvoyé à un comité plénier et de limiter toutes les interventions dans ce forum à 20 minutes[39]. La Chambre a par la suite adopté des nouveaux articles du Règlement incorporant ces recommandations[40].

En 1975, des modifications provisoires ont été apportées au Règlement concernant les travaux des subsides de manière à permettre que des postes précis du budget des dépenses soient étudiés en comité plénier plutôt que renvoyés à des comités permanents[41]. Cet article provisoire a été reconduit d’un commun accord pour la session suivante[42], mais n’a pas été renouvelé par la suite.

Les procédures des comités pléniers ont été changées de nouveau en 1985 lorsque la Chambre a modifié son Règlement de façon provisoire à la suite d’une recommandation du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes. Celui‑ci recommandait que les projets de loi fondés sur des motions de voies et moyens soient renvoyés à des comités législatifs créés spécifiquement pour l’examen en détail des projets de loi plutôt qu’à un comité plénier. Seuls les projets de loi fondés sur une motion de crédits portant adoption de prévisions budgétaires ou de crédits provisoires seraient renvoyés à un comité plénier[43]. Cette modification est devenue permanente en 1987[44].

En mars 2001, la Chambre a conféré aux comités pléniers une place importante dans les usages courants de la Chambre en introduisant deux nouvelles procédures qui y ont directement recours[45].

Dans un premier temps, la Chambre a voulu utiliser les comités pléniers en vue d’y tenir des débats exploratoires, débats qui sont devenus monnaie courante depuis le milieu des années 1990[46]. Considérant que ceux-ci constituaient une bonne façon de faire connaître les vues des parlementaires sur les politiques gouvernementales et que les délibérations en comité plénier étaient souvent moins formelles et partisanes, un nouvel article du Règlement a été adopté permettant à un ministre de proposer, après consultation avec les leaders des autres partis à la Chambre, une motion fixant les modalités d’un débat exploratoire en comité plénier[47]. Cette procédure a été suggérée après que deux débats exploratoires en comité plénier aient été tenus avec succès au printemps de 2001[48]. Elle a été utilisée abondamment depuis et les débats qui ont eu lieu ont touché une vaste gamme de sujets, concernant aussi bien les politiques domestiques que les questions internationales[49].

Dans un deuxième temps, la Chambre a adopté un nouvel article du Règlement autorisant le chef de l’Opposition à renvoyer à un comité plénier l’étude du budget principal des dépenses d’au plus deux ministères ou organismes[50]. Chaque examen a lieu le jour désigné par le gouvernement. Ce nouvel article donne plus de visibilité et d’importance au processus d’examen budgétaire. L’étude en comité plénier incite à un examen plus rigoureux des dépenses gouvernementales tout en facilitant la participation des députés qui démontrent un intérêt marqué pour les activités du ministère ou de l’organisme sous considération. Le fait que ces travaux se déroulent dans l’enceinte de la Chambre et qu’ils sont télévisés de surcroît témoigne du rôle de surveillance de la Chambre des communes en matière de finances publiques. La première de ces études s’est déroulée en mai 2002[51]. L’année suivante, la Chambre a ramené de cinq à quatre heures le temps maximal de débat pour chacune de ces études et a modifié le nombre de minutes allouées pour les discours[52].



[11] Il ne faut pas confondre pour autant ces comités permanents avec ceux de la Chambre des communes du Canada d’aujourd’hui qui, eux, s’apparentent davantage en taille aux « comités restreints » britanniques.

[12] Bourinot, sir J.G., Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4e éd., sous la direction de T.B. Flint, Toronto : Canada Law Book Company, 1916, p. 391‑392. C’est sous le règne d’Elizabeth Ire que l’on parle pour la première fois de comités généraux et de grands comités dont font partie tous les députés de la Chambre (Wilding et Laundy, 4e éd., p. 152).

[13] Par exemple, des projets de loi visant à imposer une taxe ou qui concernaient des questions constitutionnelles étaient fréquents dans les Parlements des Stuart.

[14] Redlich, J., The Procedure of the House of Commons: A Study of its History and Present Form, vol. II, traduction de A.E. Steinthal, New York : AMS Press, 1969 (réimpression de l’éd. de 1908), p. 208.

[15] Campion, G.F.M., An Introduction to the Procedure of the House of Commons, 3e éd., Londres : Macmillan & Co. Ltd., 1958, p. 27. Voir aussi Griffith, J.A.G. et Ryle, M., Parliament: Functions, Practice and Procedures, 2e éd., sous la direction de R. Blackburn et A. Kennon avec sir M. Wheeler-Booth, Londres : Sweet & Maxwell, 2003, p. 384.

[16] Redlich, vol. II, p. 210.

[17] Campion, 3e éd., p. 28‑29.

[18] Au Haut-Canada toutefois, le système de comités restreints de l’Assemblée du Haut‑Canada était même davantage utilisé qu’en Grande‑Bretagne et bon nombre de projets de loi étaient renvoyés à ces comités après la deuxième lecture. O’Brien, G., « Pre-Confederation Parliamentary Procedure: The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792‑1866 », thèse de doctorat, Carleton University, 1988, p. 103.

[19] O’Brien, p. 256. O’Brien fait remarquer que la procédure parlementaire était plus complète et mieux adaptée à une plus grande assemblée dans le Bas que dans le Haut‑Canada.

[20] Bourinot, J.G., South Hackensack (New Jersey) : Rothman Reprints Inc., 1971 (réimpression de la 1re éd., 1884), p. 414.

[21] Bourinot, 1re éd., p. 212.

[22] Bourinot, 1re éd., p. 416.

[23] Bourinot, 1re éd., p. 416.

[24] Voir, par exemple, Journaux, 27 octobre 1967, p. 418‑420.

[25] Voir, par exemple, Journaux, 26 mars 1964, p. 133‑134.

[26] Voir, par exemple, Journaux, 26 mars 1964, p. 134; 18 juin 1965, p. 278.

[27] Voir, par exemple, Journaux, 26 mars 1964, p. 134. Pour plus d’information sur le Comité des subsides et le Comité des voies et moyens, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[28] Voir, par exemple, Journaux, 29 avril 1964, p. 267‑271; 14 décembre 1967, p. 595‑600.

[29] Des résolutions concernant l’opportunité de déposer un projet de loi de crédits étaient formulées en termes généraux, présentées à la Chambre et renvoyées à un comité plénier pour étude.

[30] Voir, par exemple, Journaux, 3 juillet 1961, p. 795‑796; 13 juillet 1964, p. 526‑527.

[31] Voir, par exemple, Journaux, 13 novembre 1964, p. 872; 27 novembre 1967, p. 537‑538.

[32] Voir, par exemple, Journaux, 29 avril 1910, p. 554‑557; 12 juillet 1955, p. 881.

[33] Voir, par exemple, Journaux, 1er mai 1925, p. 234‑236; 8 juin 1942, p. 367.

[34] Stewart, J.B., The Canadian House of Commons: Procedure and Reform, Montréal et London : McGill-Queen’s University Press, 1977, p. 85. Voir, par exemple, Journaux, 6 octobre 1966, p. 833‑834; 1er mars 1967, p. 1459‑1460; 15 mars 1967, p. 1538; 16 mars 1967, p. 1540, 1542; 17 mars 1967, p. 1546; 20 mars 1967, p. 1556; 21 mars 1967, p. 1584.

[35] Journaux, 29 avril 1910, p. 554‑556, et en particulier p. 556. Voir aussi l’article 42 du Règlement de la Chambre des communes britannique.

[36] Journaux, 12 juillet 1955, p. 881, 920, 922‑923, 928‑929. Les interventions étaient limitées à 30 minutes, sauf pour le premier ministre et le chef de l’Opposition qui n’avaient aucune limite, et aucun débat ou amendement n’était permis à la motion invitant le Président à quitter le fauteuil.

[37] Journaux, 9 octobre 1964, p. 779‑780. D’une part, le débat sur ce genre de résolution a été limité à un jour. D’autre part, la durée des discours a été ramenée à 20 minutes uniquement pendant l’examen de ces résolutions en comité plénier. L’étude de l’article 1 d’un projet de loi a été reportée après l’examen de tous les autres articles si cet article ne renfermait que le titre abrégé du projet de loi.

[38] Journaux, 24 septembre 1968, p. 68.

[39] Journaux, 6 décembre 1968, p. 429‑464, et en particulier p. 432‑433, 436. La durée des interventions du premier ministre et du chef de l’Opposition demeurait illimitée.

[40] Journaux, 20 décembre 1968, p. 554‑579, et en particulier p. 560, 562, 572‑573.

[41] Journaux, 14 mars 1975, p. 372‑376; 24 mars 1975, p. 399. Dans son deuxième rapport, le Comité permanent de la procédure et de l’organisation avait exprimé l’opinion que l’étude en comité plénier d’affaires choisies dans le budget des dépenses permettrait à la Chambre de fonctionner plus efficacement (Journaux, 14 mars 1975, p. 373).

[42] Journaux, 12 octobre 1976, p. 12.

[43] Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (le Comité McGrath), Procès‑verbaux et témoignages, 19 décembre 1984, fascicule no 2, p. 3‑23, et en particulier p. 21. Voir, par exemple, Journaux, 20 décembre 1984, p. 211; 27 juin 1985, p. 918‑919.

[44] Journaux, 3 juin 1987, p. 1002‑1003, 1016.

[45] Voir Journaux, 15 mars 2001, p. 175-176; 21 mars 2001, p. 208-209, création du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes. Voir aussi le premier rapport de ce Comité, par. 26-29, 33-36, présenté à la Chambre le 1er juin 2001 (Journaux, p. 465) et adopté le 4 octobre 2001 (Journaux, p. 691-693) suivant un ordre spécial (Journaux, 3 octobre 2001, p. 685). Au sujet des comités pléniers, les membres du Comité leur consacrent une section du rapport pour indiquer qu’il faudrait y avoir davantage recours (par. 40). À un autre endroit, ils suggèrent d’utiliser ce forum pour les débats d’urgence (par. 30).

[46] Pour plus d’information sur l’historique et sur ce que constitue un débat exploratoire, voir le chapitre 15, « Les débats spéciaux ».

[47] Art. 53.1 du Règlement.

[48] Le premier de ces débats a été tenu le 24 avril 2001 sous le thème de l’état des ressources naturelles au pays et le deuxième, le 1er mai 2001, au sujet de la modernisation du Règlement de la Chambre. La nouvelle procédure a été utilisée pour la toute première fois afin de programmer un débat portant sur une rencontre ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce. Le débat en question s’est tenu le 5 novembre 2001 (Journaux, 23 avril 2001, p. 308; 24 avril 2001, p. 320, 322; 1er mai 2001, p. 342, 351; 1er novembre 2001, p. 781; 5 novembre 2001, p. 793).

[49] Voir, par exemple, les débats du 29 janvier 2003 (sur la situation en Irak, Journaux, p. 341); du 6 avril 2006 (sur les questions agricoles, Journaux, p. 29); du 10 avril 2006 (sur l’engagement du Canada en Afghanistan, Journaux, p. 42).

[50] Art. 81(4) du Règlement. Pour plus d’information sur l’étude de certains crédits du budget principal des dépenses en comité plénier, voir la section intitulée « Autres utilisations des comités pléniers » du présent chapitre, et le chapitre 18, « Les procédures financières ».

[51] Journaux, 7 mai 2002, p. 1385.

[52] Le quatrième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, juin 2003, par. 43, présenté à la Chambre le 12 juin 2003 (Journaux, p. 915) et adopté le 18 septembre 2003 (Journaux, p. 995).

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