La procédure et les usages de la Chambre des communes

La règle relative à l’attribution de temps prévoit la possibilité d’attribuer une période précise à l’étude d’une ou de plusieurs étapes d’un projet de loi d’intérêt public^[86]. L’expression « attribution de temps » évoque une idée de gestion du temps, mais le gouvernement peut se servir d’une motion d’attribution de temps comme d’une guillotine. En effet, même si le Règlement permet au gouvernement de négocier avec les partis d’opposition en vue d’adopter un calendrier pour faire étudier un projet de loi à une ou à plusieurs étapes (y compris l’étude des amendements apportés par le Sénat)^[87], il lui permet aussi d’imposer au débat des limites de temps strictes. C’est d’ailleurs pourquoi l’attribution de temps est souvent confondue avec la clôture. Bien qu’elle soit devenue le mécanisme le plus largement utilisé pour limiter le débat^[88], elle demeure en soi un moyen de réunir les partis pour négocier une répartition acceptable du temps de la Chambre.

   Historique

Comme dans le cas de la clôture, les dispositions sur l’attribution de temps ont vu le jour au lendemain d’une controverse. Au cours du débat sur le pipeline en 1956^[89], la clôture était pour le gouvernement le seul recours pour faire progresser l’étude de ses mesures législatives. Or, la clôture était alors perçue comme un moyen trop peu souple, compte tenu des exigences de la démocratie parlementaire moderne, et comme un outil inadéquat pour diriger les affaires de la Chambre. Tant à la Chambre que dans les comités, les parlementaires se sont mis à la recherche de moyens pour allouer le temps de la Chambre à l’étude de mesures législatives particulières et pour planifier les travaux de la session. Les dispositions sur la clôture ne permettaient pas de le faire, car le processus comprenant l’avis, la présentation de la motion et le vote, devait être repris à chacune des étapes d’un projet de loi donné^[90].

Durant la période des gouvernements minoritaires successifs des années 1960, la Chambre a tenté en vain d’établir une procédure qui aurait structuré le temps de la Chambre afin de faciliter la conduite efficace des débats. Les députés étaient conscients que le volume et la complexité des travaux de la Chambre augmentaient et que des mesures s’imposaient pour expédier les travaux dans des délais raisonnables^[91]. Tout au long de ces années, la Chambre a accepté de créer des comités spéciaux chargés d’étudier la procédure de la Chambre et de proposer des moyens de faciliter l’étude des mesures d’intérêt public^[92].

Dès le tout début, les comités ont étudié des propositions qui devaient permettre la coopération entre les partis. Dans le dixième rapport du Comité spécial de la procédure et de l’organisation, présenté à la Chambre en 1964, il est fait mention de la difficulté de parvenir à un accord entre tous les partis sur une question aussi fondamentale que l’attribution de temps. Ses membres y précisent qu’ils continueront « de rechercher comment le Parlement peut utiliser le temps dont il dispose^[93] ». Le Comité n’a cependant pas présenté d’autre rapport sur la question.

Très tôt au cours de la session suivante, le gouvernement a pris l’initiative en proposant une motion qui, entre autres propositions, traitait de l’attribution de temps. La motion prévoyait un nouvel article du Règlement qui établissait un « Comité des travaux de la Chambre » composé d’un représentant de chacun des partis à la Chambre. À la demande d’un ministre, ce Comité devait examiner la possibilité d’attribuer une certaine période de temps à l’étude d’une affaire ou à une étape de son étude et, s’il parvenait à une entente, procéder par recommandation dans un rapport à être présenté à la Chambre dans les trois jours de séance. Le ministre pouvait alors présenter sans préavis une motion portant adoption du rapport, motion sur laquelle la Chambre devait se prononcer sans débat ni amendement. Toutefois, si ce Comité était incapable de parvenir à un accord unanime ou s’il ne présentait pas son rapport dans le délai prescrit, un ministre pouvait, pendant les Affaires courantes, donner avis qu’à la séance suivante, il proposerait une motion attribuant une certaine période à l’étude de l’affaire ou de l’étape visée^[94].

La motion a été débattue à la Chambre pendant 12 jours^[95] et, tout au long du débat, des préoccupations précises ont été exprimées au sujet de la proposition visant le comité des travaux de la Chambre. Cette dernière a donc été retirée de la motion principale et renvoyée à un comité spécial pour plus ample examen^[96]. Le comité spécial a recommandé dans son rapport à la Chambre une autre version de la proposition d’attribution de temps. Le rapport ayant été agréé, un article provisoire du Règlement, le 15‑A, a été adopté^[97]. L’article n’a été invoqué que trois fois entre 1965 et 1968. Il est devenu évident que les partis d’opposition en étaient mécontents et il y a eu de nombreux rappels au Règlement au sujet de l’interprétation de certaines de ses dispositions. En 1967, par exemple, le Président a statué qu’un avis oral suffisait aux fins de l’application de l’article sur l’attribution de temps et qu’il n’était pas nécessaire que cet avis soit publié au Feuilleton des avis^[98].

Lorsque la 28^e législature a été convoquée, en septembre 1968, la Chambre a décidé que l’article provisoire 15‑A du Règlement ne serait plus en vigueur^[99]. Peu après, un comité spécial de la procédure a été mis sur pied^[100] pour étudier, entre autres choses, la question de l’attribution de temps. Dans son quatrième rapport, ce comité recommandait une nouvelle règle à cet égard^[101]. Le 20 décembre 1968, la Chambre a décidé de renvoyer encore une fois la question au nouveau Comité permanent de la procédure et de l’organisation pour plus ample examen^[102]. Les tensions subsistaient entre le gouvernement et l’opposition au sujet de l’équilibre à trouver entre un débat prolongé et la limitation du débat que semblaient permettre les règles provisoires.

Ce n’est qu’en 1969, après un débat s’étalant sur 12 jours de séance et qui a été écourté par une motion de clôture, que la Chambre a adopté un rapport recommandant une mesure d’attribution de temps, précurseur des dispositions actuelles^[103]. Dans sa forme la plus simple, le nouvel article prévoyait trois possibilités d’attribution de temps, allant d’un accord entre tous les partis à une décision unilatérale du gouvernement, les négociations n’ayant pas permis d’obtenir le soutien de quelque autre parti. Les motions d’attribution de temps proposées avec l’accord de tous les partis étaient mises aux voix immédiatement, sans débat ni amendement. Celles qui étaient proposées avec l’accord d’une majorité des partis ou d’aucun parti d’opposition pouvaient par contre faire l’objet d’amendement. Elles étaient de plus sujettes à un débat d’au plus deux heures, après quoi la présidence devait mettre aux voix toutes les questions nécessaires pour en disposer.

Les députés de l’opposition ont exprimé plus tard leur mécontentement devant l’interprétation qui était faite de cet article du Règlement^[104]. Le fait que des négociations devaient se dérouler entre les partis, ce qui avait pour effet d’écarter les députés indépendants, a également été soulevé^[105].

En novembre 1975, le président du Conseil privé a signifié son intention de soumettre au Comité permanent de la procédure et de l’organisation des propositions qui touchaient l’attribution de temps^[106]. Le Comité n’a pas fait rapport à la Chambre, mais il a mis sur pied un sous‑comité chargé d’étudier l’utilisation du temps qui, entre autres affaires, a examiné et proposé un nouveau texte de l’article du Règlement portant sur l’attribution de temps^[107].

Le libellé de l’article adopté en 1969 suscitait toujours des inquiétudes au plan de la procédure. Un énoncé de principes sur la réforme parlementaire déposé par le gouvernement en novembre 1979 en signalait d’ailleurs l’ambiguïté et proposait sa révision^[108].

Au fil du temps, plusieurs décisions de la présidence sont venues préciser les choses. Ainsi, en décembre 1978, en réponse à un rappel au Règlement, le Président Jerome statuait qu’il était possible de proposer une motion d’attribution de temps visant à la fois l’étape du rapport et la troisième lecture, même si la troisième lecture n’avait pas encore commencé^[109].

En mars 1983, le Président Sauvé confirmait que l’avis de motion d’attribution de temps pouvait être donné à tout moment au cours de la séance^[110]. En octobre de la même année, elle statuait que la sonnerie d’appel relative à un vote sur une motion dilatoire proposée durant les deux heures de délibérations prévues par le Règlement pour une motion d’attribution de temps devait être interrompue lorsque la période de deux heures arrivait à terme. La présidence se devait alors de mettre aux voix toutes les questions nécessaires pour disposer de la motion d’attribution de temps, en disposant d’abord de motions dilatoires qui auraient pu avoir été proposées entre-temps^[111].

À compter de mai 1985, un nouvel usage s’est implanté : les motions d’attribution de temps étaient présentées et débattues à la suite de l’inscription, par le gouvernement, d’avis de motions sous la rubrique des Ordres émanant du gouvernement. Afin de satisfaire aux exigences du Règlement, cet avis écrit s’ajoutait à l’avis donné oralement de l’intention de proposer une motion de cette nature. Le Président Bosley a confirmé que c’était là une façon acceptable de procéder^[112].

En juin 1987, des modifications étaient adoptées prévoyant que les motions d’attribution de temps, après avis donné oralement seulement, seraient proposées sous la rubrique des Ordres émanant du gouvernement plutôt que sous celle des « Motions », pendant les Affaires courantes, comme le voulait l’usage jusque‑là. Les révisions prévoyaient également que le débat sur l’affaire à l’étude au moment de la proposition de la motion serait réputé ajourné^[113].

En août 1988, le Président Fraser a jugé que l’avis oral devait seulement signifier l’intention de proposer la motion et non donner le texte de la motion. Dans la même décision, le Président a ajouté que l’initiative d’annoncer un accord (ou l’absence d’accord) sur l’attribution de temps revenait à un ministre, qui devait être partie à cet accord^[114].

En 1991, après une nouvelle modification du Règlement, la motion d’attribution de temps proposée avec l’accord d’une majorité de partis ou sans aucun accord a cessé de faire l’objet de débat ou d’amendements^[115].

La Chambre est retournée à une certaine forme de débat lorsqu’elle a adopté en octobre 2001 un nouvel article du Règlement^[116] prescrivant la tenue d’une période de questions et réponses d’au plus 30 minutes lorsqu’une motion d’attribution de temps est proposée sans l’accord d’aucun parti d’opposition. Cette période de questions, qui s’adresse au ministre responsable de l’affaire visée par l’attribution de temps ou son remplaçant, a pour but « d’insister sur la reddition de compte ministérielle et d’obliger le gouvernement à justifier le recours à ces mesures extraordinaires^[117] ».

   Trois options

La règle sur l’attribution de temps se subdivise en trois parties distinctes. Chacune précise les conditions qui s’appliquent à l’attribution de temps, dépendant du degré de soutien recueilli auprès des représentants des partis reconnus à la Chambre^[118].

1. Accord de tous les partis : La première partie porte sur les cas où il y a entente entre les représentants de tous les partis reconnus à la Chambre pour attribuer un certain temps à l’une des étapes de l’étude d’un projet de loi d’intérêt public ou à toutes les étapes^[119]. Aucun avis n’est nécessaire. En proposant la motion, le ministre dit tout d’abord qu’il y a eu accord^[120] et il précise ensuite les dispositions de l’accord, indiquant le nombre de jours ou d’heures de débat ainsi attribués^[121]. Le Président soumet alors la question à la Chambre qui se prononce sans débat ni amendement.

2. Accord de la majorité des partis : La deuxième partie concerne les cas où il y a accord entre la majorité des représentants des partis reconnus à la Chambre^[122]. Dans ces circonstances, le gouvernement doit être partie à l’accord^[123]. La motion ne peut viser plus d’une étape du processus législatif. Elle peut toutefois s’appliquer à la fois à l’étape du rapport et à la troisième lecture, pourvu que soit respectée la règle exigeant une journée distincte pour le débat à l’étape de la troisième lecture lorsqu’un projet de loi a été débattu ou modifié à l’étape du rapport^[124]. Aucun avis n’est exigé là non plus et il n’est pas requis que le débat sur l’étape ou les étapes visées par l’attribution de temps ait commencé. Avant de proposer la motion, le ministre déclare que la majorité des représentants des partis se sont entendus sur une attribution de temps^[125]. La motion précise le nombre de jours ou d’heures affectés au débat.

3. Aucun accord : La troisième partie permet au gouvernement de proposer unilatéralement une attribution de temps^[126]. Cette fois, il faut donner un avis oral de l’intention de proposer la motion^[127]. La motion ne peut proposer l’attribution de temps que pour une étape du processus législatif, soit l’étape qui est en cours. Elle peut toutefois porter à la fois sur l’étape du rapport et la troisième lecture, pourvu que soit respectée la règle exigeant une journée distincte pour le débat de troisième lecture lorsqu’un projet de loi a été débattu ou modifié à l’étape du rapport^[128]. La période attribuée à une étape ne peut être inférieure à un jour de séance.

   Avis

Un avis oral est exigé lorsque le gouvernement souhaite imposer son propre échéancier en l’absence d’accord d’attribution de temps entre les représentants de la totalité ou de la majorité des partis reconnus^[129]. L’avis ne peut être donné qu’après que le débat ait débuté sur l’étape du projet de loi visé par la motion d’attribution de temps^[130]. C’est un ministre qui, de son siège à la Chambre, doit donner cet avis^[131], à n’importe quel moment de la séance^[132].

L’avis en question stipule qu’il a été impossible de parvenir à un accord aux termes des autres dispositions de l’article et que le gouvernement entend donc proposer une motion d’attribution de temps à l’égard d’une étape donnée d’un projet de loi en particulier^[133]. Il suffit que l’avis signifie l’intention du gouvernement; il n’a pas à donner le contenu de la motion d’attribution de temps à venir^[134]. Cette dernière peut être proposée, soit par le ministre ayant donné l’avis ou un autre^[135], au cours de toute séance ultérieure de la Chambre, même plusieurs jours ou semaines plus tard. Entre-temps, la Chambre peut débattre librement du projet de loi^[136]. Une fois donné, l’avis de motion peut être retiré; de la même manière, l’avis peut être donné sans qu’une motion soit proposée par la suite.

   Motion d’attribution de temps

Le libellé d’une motion d’attribution de temps doit préciser les conditions de l’attribution de temps. Dans la plupart des cas, c’est un certain nombre de jours ou d’heures de séance qui est attribué, mais il est arrivé au moins une fois qu’une durée établie en fractions d’heure soit attribuée à chaque étape du projet de loi visé^[137]. Dans tous les cas, la motion d’attribution de temps doit être proposée par un ministre à la Chambre, et elle ne peut faire l’objet d’aucun débat ni amendement^[138].

Quand il y a accord entre les représentants de tous les partis, il a été d’usage que la motion soit proposée à la rubrique « Motions » pendant les Affaires courantes. Lorsque l’appui de la majorité a été obtenu pour l’attribution, ou qu’il n’y a pas eu accord, la motion est proposée sous les Ordres émanant du gouvernement. Quelle que soit l’affaire à l’étude, le débat interrompu par la proposition d’une motion d’attribution de temps est réputé ajourné^[139].

Dans les cas où la motion d’attribution de temps est présentée avec l’accord de tous ou la majorité des partis reconnus, celle-ci est mise aux voix aussitôt qu’elle est proposée. Par contre, si elle est proposée sans aucun accord, la Chambre tient d’abord une période de questions et réponses ne dépassant pas 30 minutes. Cette période permet aux députés de poser des questions au ministre responsable de l’affaire visée par l’attribution de temps ou au ministre qui le représente. À l’expiration de cette période de temps ou lorsque plus personne ne désire prendre la parole, le Président met aux voix la motion d’attribution de temps.

Si la motion d’attribution de temps est adoptée, le débat à l’étape ou aux étapes de l’étude du projet de loi en question est soumis aux limites de temps prévues par la motion^[140]. Les règles normales du débat continuent de s’appliquer.

Le jour où la motion est agréée peut également être compté comme un jour de séance, mais seulement si la motion est proposée et adoptée au début des Ordres émanant du gouvernement, et si l’étude du projet de loi est entamée immédiatement^[141]. L’étude du projet de loi peut aussi être abordée à une séance ultérieure de la Chambre^[142].

À l’expiration de la période prévue pour une étape donnée, la présidence interrompt les délibérations et met aux voix toutes les questions nécessaires pour disposer du projet de loi à cette étape. Si un vote par appel nominal est exigé, la sonnerie d’appel convoquant les députés ne peut durer plus de 15 minutes^[143]. Normalement, les votes par appel nominal sur les projets de loi soumis à l’attribution de temps ne sont pas reportés, mais ils peuvent l’être en vertu d’un ordre spécial^[144], par report automatique du vote conformément aux règles de la Chambre^[145] ou par accord entre les whips de tous les partis reconnus^[146]. Lorsque le débat se termine avant la fin de la période attribuée et si un vote par appel nominal est exigé, la sonnerie d’appel retentit pendant un maximum de 30 minutes et le vote peut être reporté par le whip en chef du gouvernement ou le whip en chef de l’Opposition^[147].

Lors d’une séance durant laquelle une motion d’attribution de temps s’applique, les Affaires émanant des députés et le Débat d’ajournement ont tout de même lieu, le cas échéant. Dans le cas où une telle motion a été présentée sans aucun accord des partis d’opposition, qu’elle vise un projet de loi, qu’elle a été proposée et adoptée au début des délibérations relatives aux Ordres émanant du gouvernement et que l’ordre relatif au projet de loi est ensuite mis en délibération puis débattu le reste du jour de séance en question, la période réservée aux Ordres émanant du gouvernement est prolongée d’autant de minutes qu’on en a pris pour la période de questions et réponses^[148]; les Affaires émanant des députés et le Débat d’ajournement sont alors retardés en conséquence^[149].

Il est arrivé que des objections s’élèvent au sujet des circonstances dans lesquelles un accord avait été conclu ou de la nature des consultations menées par le gouvernement. Comme dans le cas de la clôture, la présidence a statué qu’elle ne possédait aucun pouvoir discrétionnaire lui permettant de refuser de mettre à l’étude une motion d’attribution de temps si toutes les exigences de la procédure avaient été respectées^[150]. Le Président a déclaré que le libellé de la règle ne définissait pas la nature des consultations que devaient avoir le ministre et les représentants des autres partis. Il a ajouté que la présidence n’avait pas le pouvoir d’établir si des consultations avaient eu lieu ou non ni de se prononcer sur ce qui constitue une consultation entre les représentants des partis^[151].