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La procédure et les usages de la Chambre des communes

Deuxième édition, 2009

La procédure et les usages de la Chambre des communes - 3. Les privilèges et immunités - Les limites constitutionnelles du privilège

 

Les privilèges collectifs de la Chambre des communes et les privilèges individuels des députés ne sont pas illimités. Ils sont soumis aux limites que leur impose la Constitution. La première limite est énoncée à l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui dispose que le Parlement ne peut se doter de privilèges supérieurs à ceux dont bénéficiait la Chambre des communes du Royaume-Uni. La seconde découle du préambule, qui prévoit un système parlementaire de type britannique, y compris des privilèges fondés sur la nécessité[94]. La Chambre a la prérogative de déterminer comment elle entend exercer ces privilèges et si elle veut les mettre en valeur ou non[95]. Comme les privilèges du Parlement font partie du droit général et public du Canada, les tribunaux doivent les admettre d’office, les interpréter et les défendre comme ils le feraient dans n’importe quelle branche du droit[96].

Il était donc inévitable que les tribunaux soient appelés à trancher des questions relatives au privilège parlementaire. Étant donné que l’affirmation d’un privilège peut avoir pour effet d’empêcher l’examen judiciaire de certaines fonctions, les tribunaux ont dû concilier leur rôle qui consiste à faire appliquer la loi avec la liberté constitutionnelle du Parlement d’agir en toute indépendance et sans ingérence extérieure.

Dans une décision de 2003, le Président Milliken a décrit comme suit la relation entre le Parlement et les tribunaux en ce qui concerne le privilège parlementaire :

Nous bénéficions de privilèges parlementaires afin que les autres ordres de pouvoirs du gouvernement, soit le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, respectent l’indépendance du pouvoir législatif qui est constitué de notre Chambre et de l’autre endroit. Cette indépendance ne pourrait exister si l’un des deux autres pouvoirs avait la possibilité de redéfinir ou de restreindre ces privilèges. […] Bien que les privilèges de cette Chambre et des députés ne soient pas illimités, ils sont néanmoins aujourd’hui bien ancrés dans le droit parlementaire et les usages parlementaires au Canada, et les tribunaux doivent les respecter. Les juges doivent se tourner vers le Parlement pour trouver les précédents ayant trait au privilège plutôt que de se reporter aux jugements de leurs collègues, car c’est au Parlement même que le privilège est défini et revendiqué[97].

Dans deux arrêts rendus en 1993 et en 2005, la Cour suprême du Canada a établi le cadre juridique et constitutionnel pour l’examen des questions relatives au privilège parlementaire. Comme le privilège parlementaire est issu de la Constitution, les tribunaux peuvent déterminer l’existence et l’étendue d’un privilège revendiqué. Cependant, compte tenu du fait qu’une décision établissant l’existence d’un privilège entraîne une exemption de contrôle judiciaire, les tribunaux ne peuvent se pencher sur l’exercice d’un privilège ou sur une question qui relève du privilège. Une fois que l’existence et l’étendue d’un privilège ont été déterminées, leur rôle cesse. Il appartient uniquement à la Chambre de trancher les questions qui relèvent du privilège parlementaire[98].

La principale question que se pose un tribunal consiste à savoir si le privilège revendiqué est nécessaire pour permettre à la Chambre des communes et à ses députés d’exercer leurs fonctions parlementaires — légiférer, délibérer et demander des comptes au gouvernement — sans ingérence du pouvoir exécutif ou du pouvoir judiciaire[99]. Pour déterminer son existence et son étendue, le tribunal établit d’abord s’il peut être démontré que le privilège revendiqué existait au Canada ou au Royaume-Uni au moment de la Confédération. Si c’est le cas, l’examen prend fin. Autrement, le tribunal peut quand même conclure à l’existence du privilège si la Chambre peut démontrer qu’il est nécessaire aux députés dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires.

La Cour suprême a reconnu l’existence des catégories suivantes de privilège :

*       la liberté de parole;

*       le contrôle qu’exercent les chambres du Parlement sur les débats ou travaux du Parlement, y compris la procédure quotidienne de la Chambre des communes;

*       le pouvoir d’exclure les étrangers des débats;

*       le pouvoir disciplinaire du Parlement à l’endroit de ses membres;

*       le pouvoir disciplinaire du Parlement à l’endroit des non-membres qui s’ingèrent dans l’exercice des fonctions parlementaires;

*       l’immunité des parlementaires contre la citation à comparaître devant un tribunal pendant une session[100].

Les tribunaux statuent au cas par cas sur l’existence d’autres privilèges revendiqués et sur l’étendue exacte de tous les privilèges.

Une question qui a été tranchée par la Cour suprême à trois occasions[101] est le lien entre le privilège parlementaire et d’autres volets de la Constitution, en particulier la Charte canadienne des droits et libertés[102]. Étant donné que le privilège parlementaire et les droits prévus par la Charte font partie de la Constitution, ils sont d’égale valeur. La Cour a toujours confirmé que la Charte ne l’emporte pas sur le privilège parlementaire[103].

Les tribunaux jouent un rôle lorsqu’il s’agit de déterminer si un privilège existe et est nécessaire à l’exercice des fonctions législatives et délibératives de la Chambre, mais ils ne peuvent pas, non plus que les autres institutions, s’immiscer dans l’exercice du privilège ou diriger autrement les affaires de la Chambre[104].

*   Le privilège contesté devant les tribunaux

Avant l’adoption de la Charte, les tribunaux étaient rarement saisis de la question de savoir si les droits constitutionnels des individus pouvaient influer sur l’exercice des pouvoirs constitutionnels de différentes institutions et, le cas échéant, de quelle façon. Un seul jugement d’importance a remis en question le privilège de la liberté de parole du Parlement avant 1982. En 1971, une action a été intentée contre le premier ministre et le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources pour des déclarations faites à la Chambre des communes; il s’agit de l’affaire Roman Corporation Limited c. Hudson’s Bay Oil and Gas Co.[105]. Dans son jugement, la Cour suprême de l’Ontario a indiqué n’avoir aucune compétence à l’égard de déclarations faites au Parlement, en raison de l’article 9 du Bill of Rights anglais de 1689[106].

En 1993, la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), a cherché à savoir dans quelle mesure et comment la Charte s’appliquait aux assemblées législatives provinciales et à leurs délibérations, ce qui a eu des conséquences directes sur les pouvoirs, privilèges et immunités de la Chambre des communes[107]. Cette affaire portait sur le droit de l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse d’exclure des étrangers de ses délibérations en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés, « étrangers » désignant quiconque n’est pas membre ou fonctionnaire de l’Assemblée. La Société Radio-Canada (SRC) soutenait que ses journalistes avaient le droit constitutionnel de filmer les travaux de l’Assemblée avec leurs propres caméras. Elle s’est adressée à la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse pour obtenir une ordonnance l’autorisant à filmer les délibérations conformément à l’alinéa 2b) de la Charte, qui garantit la liberté d’expression, dont la liberté de la presse. La Division de première instance et la Cour d’appel ont toutes deux tranché en faveur de la SRC. En cassant la décision de la Cour d’appel, la Cour suprême du Canada a confirmé que les chambres du Parlement et les assemblées législatives ont toute latitude pour exercer un contrôle sur leurs délibérations, tout en réitérant l’indépendance des différents organes du gouvernement. Il a été établi que le droit d’exclure des « étrangers », et donc d’interdire l’utilisation de caméras de télévision, était nécessaire au fonctionnement de l’Assemblée législative et que c’était par conséquent un privilège, protégé contre l’ingérence des tribunaux[108].

Dans un arrêt charnière rendu en 2005, la Cour suprême a clarifié l’étendue du droit de la Chambre de réglementer ses affaires internes et l’applicabilité des lois en la matière. L’affaire concernait un employé de la Chambre des communes qui avait déposé une plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne à la suite de son congédiement. La Chambre soutenait que la Loi canadienne sur les droits de la personne ne s’appliquait pas du fait que le congédiement de l’employé relevait du droit de la Chambre de réglementer ses affaires internes, y compris le recrutement, la gestion et le congédiement de son personnel. La Cour suprême a statué que la notion d’affaires internes n’allait pas beaucoup plus loin que le droit de la Chambre de réglementer ses propres travaux. Comme la question de l’emploi du personnel dépassait le cadre de ce droit, la Loi canadienne sur les droits de la personne était applicable. Tout en réaffirmant le droit de la Chambre de réglementer ses affaires, la Cour suprême a précisé que l’enceinte du Parlement, en tant qu’endroit, n’est pas une zone franche en ce qui concerne la législation et que, pour les sphères d’activité qui ne font pas l’objet du privilège, le Parlement n’est pas au-dessus des lois[109].

D’autres causes ont donné aux tribunaux l’occasion de confirmer l’existence de privilèges dans certains domaines et d’en clarifier l’étendue dans d’autres. Ces décisions judiciaires ont aussi aidé à mieux définir la limite entre les droits du Parlement et les responsabilités des tribunaux.

En 2003, la Commission canadienne des droits de la personne a reçu une plainte au sujet d’un bulletin parlementaire d’un député qui renfermait des commentaires discriminatoires à l’endroit des Autochtones. Le député, Jim Pankiw (Saskatoon–Humbolt), a fait valoir devant le Tribunal canadien des droits de la personne que ses commentaires étaient protégés par son privilège de la liberté de parole. Le Tribunal a statué que les députés, et en particulier leurs bulletins parlementaires, n’étaient pas soustraits à l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne étant donné que ces bulletins ne faisaient pas partie des délibérations parlementaires[110]. La décision a été portée en appel devant la Cour fédérale, qui a maintenu la décision du Tribunal en 2006. La Cour fédérale a expressément établi que les communications aux électeurs ne font pas partie des délibérations du Parlement et ne constituent pas non plus des documents parlementaires et, par conséquent, ne sont pas protégées par le privilège parlementaire[111].

En 1998, un particulier a intenté une poursuite contre les partis politiques représentés à la Chambre des communes de même que contre un certain nombre de députés. Il soutenait que son droit à la liberté d’expression avait été bafoué par l’adoption, à la Chambre, d’une motion l’empêchant de tenir une conférence de presse à la Tribune de la presse parlementaire dans l’édifice du Centre. Le 22 janvier 1999, la Cour de l’Ontario (Division générale) a rejeté la poursuite au motif, entre autres, que la Chambre des communes ne faisait qu’exercer son privilège parlementaire en restreignant l’accès à son enceinte et qu’elle n’interdisait pas à la personne concernée de s’exprimer[112].

De même, les tribunaux ont statué qu’ils ne peuvent pas examiner le refus de laisser entrer dans certaines installations de l’enceinte parlementaire réservées à la presse une personne qui s’est vu refuser l’adhésion à la Tribune de la presse, étant donné que la question de l’accès à l’enceinte relève du privilège parlementaire de chaque chambre, et en particulier le droit d’exclure les étrangers[113].

En 2006, la Cour fédérale a rejeté une action intentée contre la Chambre des communes par un témoin qui s’était présenté devant l’un de ses comités. Le témoin prétendait que ses droits linguistiques prévus dans la Loi sur les langues officielles, qui s’applique à la Chambre des communes en tant qu’institution, avaient été violés lorsque le comité avait refusé de distribuer son mémoire, rédigé uniquement en anglais, avant qu’il ne soit traduit[114]. Constatant que le droit du témoin de s’exprimer dans la langue officielle de son choix devant le comité avait été respecté, la Cour fédérale a statué que ses droits linguistiques n’avaient pas été violés. De plus, la Cour a affirmé que le droit de la Chambre de réglementer ses affaires internes s’appliquait aussi aux travaux internes des comités. Elle a conclu que ce droit avait déjà été clairement établi dans d’autres jugements et que, par conséquent, l’exercice de ce privilège échappait à tout examen judiciaire[115].



[94] L.R. 1985, Appendice II, no 5.

[95] Comme mentionné dans New Brunswick Broadcasting Co. : « Les tribunaux peuvent déterminer si le privilège revendiqué est nécessaire pour que la législature soit capable de fonctionner, mais ne sont pas habilités à examiner si une décision particulière prise conformément au privilège est bonne ou mauvaise » (p. 384‑385). Voir aussi Zündel v. Boudria, et al., (1999), 127 O.A.C. 251, par. 16.

[96] Loi sur le Parlement du Canada, L.R. 1985, ch. P‑1, art. 5. Voir aussi Vaid, par. 29.3. Selon Vaid, par. 47 : « En pratique, il pourra être difficile dans certains cas d’établir une distinction entre le fait de définir l’étendue d’un privilège, qui ressortit aux tribunaux, et celui d’évaluer l’opportunité de son exercice, qui ressortit à l’assemblée législative […]. » Voir aussi par. 53 : « Il incombe aux appelants d’établir que l’existence et l’étendue du privilège qu’ils invoquent n’excèdent pas celles des privilèges qui étaient "lors de la passation de [la Loi sur le Parlement du Canada] possédés et exercés par la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni […] et par les membres de cette Chambre". »

[97] Débats, 26 mai 2003, p. 6415.

[98] New Brunswick Broadcasting Co. et Vaid.

[99] Vaid, par. 40.

[100] Vaid, par. 29.10.

[101] New Brunswick Broadcasting Co.; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; et Vaid.

[102] Loi constitutionnelle de 1982, L.R. 1985, Appendice II, no 44, Annexe B.

[103] Vaid, par. 33. Voir aussi New Brunswick Broadcasting Co., et en particulier p. 319‑331; Harvey, et en particulier p. 2‑7.

[104] Vaid, par. 20 et 47 à 49. Les députés ont contesté à l’occasion ce qui leur est apparu comme une ingérence indue du système judiciaire. Le 3 février 1998, un député a soulevé une question de privilège concernant des remarques faites par le juge Marcel Joyal de la Cour fédérale. Dans le cadre d’une instance, le juge Joyal avait critiqué le comportement des députés, qui avaient manifesté leur joie et applaudi lors d’une période des questions à l’annonce, par le ministre du Travail, du congédiement du président du Conseil canadien des relations de travail. (Le juge les avait comparés aux gens assemblés autour de la guillotine pendant la Révolution française.) Le président du Conseil avait entamé des poursuites judiciaires pour empêcher son congédiement, et c’est au cours de cette instance que le juge avait formulé ses commentaires. Dans une déclaration faite le 11 février 1998, le Président Parent a mentionné qu’il existe une division constitutionnelle nécessaire entre les pouvoirs législatif et judiciaire. Il a également signalé que la Chambre avait l’habitude de considérer comme non parlementaire et comme une infraction au Règlement toute mention d’un juge ou d’un tribunal constituant une attaque personnelle ou un blâme. Puis il a fait remarquer que la Chambre des communes méritait à tout le moins le même respect de la part des tribunaux. Étant donné que le Greffier de la Chambre avait reçu une correspondance du président du comité de déontologie judiciaire du Conseil canadien de la magistrature indiquant que les propos du juge Joyal faisaient l’objet d’une enquête, le Président a décidé d’attendre le résultat de cette enquête avant de se prononcer sur la question de privilège (Débats, 11 février 1998, p. 3737‑3738). Le 21 avril 1998, le Président a déposé de la correspondance et des documents venant du Conseil de la magistrature. Le comité de déontologie du Conseil y indiquait que les commentaires du juge Joyal étaient mal à propos et inconvenants dans le contexte judiciaire. Il faisait également observer que le juge avait reconnu publiquement le caractère inadéquat de ses propos. Le comité concluait que la conduite du juge ne justifiait pas une enquête officielle. Le Président Parent a déclaré qu’avec le dépôt de ces documents, il considérait que le dossier était clos (Journaux, 21 avril 1998, p. 682, Débats, p. 5910). Voir aussi Marleau, R., « Relationship Between Parliament and the Courts in Canada: The Joyal Affair », The Table, vol. 66, 1998, p. 15‑21.

[105] [1971] O.R. 418; appels rejetés [1972] 1 O.R. 444 et [1973] R.C.S. 820.

[106] Maingot, 2e éd., p. 29‑31. Les Présidents ont toujours exhorté les députés à ne pas abuser de leur privilège de la liberté de parole en raison des préjudices que peut entraîner la large diffusion de leurs propos dans les documents officiels de la Chambre et par la télédiffusion des délibérations. Voir la décision du Président Fraser, Débats, 3 décembre 1991, p. 5681; et la décision du Président Parent, Débats, 30 septembre 1994, p. 6371. Voir aussi Débats, 1er avril 1998, p. 5653; 11 mai 2005, p. 5933‑5934.

[107] Maingot, 2e éd., p. 320. Comme le signale Maingot, l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés « a donné lieu à une avalanche de litiges constitutionnels, investi les tribunaux canadiens d’un rôle de surveillance accru à l’égard du gouvernement et modifié en profondeur la forme et le fond du débat politique. Il était donc inévitable qu’un jour ou l’autre, les assemblées législatives et les chambres du Parlement aient à trouver des accommodements avec la Charte » (2e éd., p. 317).

[108] New Brunswick Broadcasting Co. Voir aussi Davidson, D., « Privilège parlementaire et liberté de la presse : Un commentaire sur la décision Donahoe c. Société Radio‑Canada», Revue parlementaire canadienne, vol. 16, no 2, été 1993, p. 9‑11, pour un résumé de la décision de la Cour suprême.

[109] Vaid, et en particulier par. 29, 37 à 40, 46 à 49, 64, 76 et 79 à 82.

[110] Dreaver et al. c. Pankiw, 2005 TCDP 28.

[111] Pankiw c. Canada (Commission des droits de la personne), 2006 CF 1544, et en particulier par. 113 et 114; appel rejeté, 2007 CAF 386; demande d’autorisation d’appel devant la Cour suprême rejetée (dossier de la CSC 32501).

[112] Zündel v. Liberal Party of Canada et al., Motifs de la décision, Cour de l’Ontario (Division générale), dossier 98‑CV‑7845, 22 janvier 1999. M. Zündel est réputé pour son déni de l’Holocauste. Le juge Chadwick a déclaré dans sa décision : « Bien que le motif de cette décision n’ait pas été mentionné, il est manifeste qu’on voulait préserver la dignité et l’intégrité du Parlement » (p. 15).

[113] Gauthier v. Canada (Speaker of the House of Commons), (1994), 25 C.R.R. (2d) 286; Gauthier c. Canada (Président de la Chambre des communes), 2004 CAF 27; Gauthier c. Canada (Chambre des communes), 2006 CF 596.

[114] Le comité avait autorisé son greffier à distribuer les documents des témoins uniquement s’ils existaient dans les deux langues officielles.

[115] Knopf c. Canada (Chambre des communes), 2006 CF 808, appel rejeté 2007 CAF 308; demande d’autorisation d’appel devant la Cour suprême rejetée, 20 mars 2008 (dossier de la CSC 32416).

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