La procédure et les usages de la Chambre des communes

La Chambre des communes est une des trois parties constitutives du Parlement du Canada^[112]. Les deux autres sont le Sénat et la souveraine, représentée au Canada par le gouverneur général. La Chambre des communes n’est pas un département ministériel du gouvernement du Canada, bien que sa structure administrative soit généralement comparable à celle d’un ministère. Un des privilèges de la Chambre est son droit de réglementer elle‑même ses affaires internes^[113]. La Chambre peut choisir d’adopter les politiques gouvernementales, sans obligation, ou elle peut élaborer ses propres politiques et programmes^[114].

L’Administration de la Chambre a pour but d’appuyer les activités des députés, individuellement et collectivement, dans leurs rôles de législateurs à la Chambre et aux comités, de représentants de leurs électeurs et de membres de leur groupe parlementaire. Outre son appui aux députés élus pour la durée de la législature, l’Administration est également au service de la Chambre en tant qu’institution.

En 1964, une importante étude de la structure administrative de la Chambre notait que la nature, le volume et la complexité des services de la Chambre avaient beaucoup changé, et recommandait une réorganisation administrative^[115]. La structure actuelle de la Chambre remonte à une vérification exhaustive réalisée par le vérificateur général en 1979 et 1980. En 1978, se prononçant en faveur du programme d’austérité fiscale entrepris par le gouvernement, le Président Jerome demandait au Comité permanent de la gestion et des services aux députés de proposer des mesures d’économie pour la Chambre^[116]. Le Comité devait recommander un examen exhaustif et indépendant de l’administration de la Chambre^[117].

À la demande du Président, le vérificateur général a examiné l’administration de la Chambre et déposé un rapport intérimaire en octobre 1979 et son rapport définitif en 1981^[118]. Le vérificateur notait que les services fournis aux députés sont d’une grande qualité, mais il relevait des faiblesses majeures et plusieurs lacunes importantes^[119]. Ces constatations ont mené à une véritable réforme de la structure administrative de la Chambre, qui a continué d’évoluer pour s’adapter aux circonstances et aux besoins. Une autre vérification exhaustive menée par le vérificateur en 1990‑1991 constatait que l’administration générale et financière s’était beaucoup améliorée^[120].

La structure administrative de la Chambre n’est pas définie dans un document ou un texte législatif unique. L’organisation d’appui qui est nécessaire aux activités de la Chambre a évolué et s’est développée au fil des années pour répondre aux besoins d’un système gouvernemental de plus en plus complexe. Les divers aspects de ces services sont définis dans des lois^[121], le Règlement^[122], des règlements administratifs adoptés par le Bureau de régie interne, des manuels de politique interne et dans les usages qui se sont établis avec les années.

   Étendue de l’autorité du Président

Élu par l’ensemble des députés, le Président occupe un poste d’autorité et représente les Communes dans l’exercice de l’ensemble de ses pouvoirs, ses actes et sa dignité^[123]. Il est le gardien des droits et privilèges de la Chambre et son porte‑parole dans ses rapports avec le Sénat, la souveraine et les autorités à l’extérieur du Parlement. Lorsqu’il occupe le fauteuil, il est responsable du déroulement du débat et du maintien de l’ordre conformément aux règles de la Chambre^[124].

Outre ses fonctions plus visibles de représentant de la Chambre et de président des séances, le Président est à la tête de l’administration de la Chambre des communes; à ce titre, il exerce d’importantes responsabilités. Il est responsable de la gouverne et de la gestion de l’ensemble de l’administration de la Chambre des communes^[125], à peu près comme un ministre est responsable de son ministère.

Le fonctionnement et la gestion de la Chambre sont tributaires de caractéristiques qui lui sont uniques. Au titre de ses droits et privilèges institutionnels, la Chambre des communes, dans la personne de son Président, jouit d’une autorité exclusive dans son enceinte et sur ceux qui s’y trouvent. Les activités administratives de la Chambre sont aussi nombreuses que diverses. Toutes les questions de finances et d’administration relèvent d’un organisme établi par la loi, le Bureau de régie interne, qui se compose de députés. Le gros des services de la Chambre sont logés dans des édifices historiques, qui sont autant de symboles nationaux. Ces caractéristiques, et d’autres encore, produisent inévitablement un processus de prise de décision fort complexe.

   Le Bureau de régie interne

Le Bureau de régie interne est l’organisme responsable de la Chambre des communes. Il existe depuis longtemps, son existence remontant à une loi de 1868, l’Acte concernant l’Économie intérieure de la Chambre des communes et pour d’autres fins^[126].

Les membres

Le Bureau se compose du Président de la Chambre, qui préside les réunions, de deux ministres (nommés par le gouverneur en conseil), du chef de l’Opposition ou de son représentant, et d’autres membres nommés de façon à assurer l’égalité entre le gouvernement et l’opposition (en exceptant le Président), sans égard à la composition de la Chambre des communes^[127]. Tous les partis reconnus à la Chambre (c’est‑à‑dire qui détiennent au moins 12 sièges) sont représentés au sein du Bureau. Dans les 15 jours de séance suivant une nomination, le Président en informe la Chambre^[128]. Chaque membre est tenu de prêter un serment « de fidélité et de discrétion », devant le Greffier de la Chambre^[129].

Le Greffier de la Chambre est le secrétaire du Bureau de régie interne^[130]. À la dissolution du Parlement, les membres du Bureau demeurent en fonction jusqu’à leur remplacement^[131]. Cela assure la continuité dans la direction administrative de la Chambre; l’usage veut qu’après une dissolution du Parlement, le Bureau ne prenne que des décisions de gestion interne.

Le président du Bureau

Les réunions du Bureau sont présidées par le Président de la Chambre. Cinq membres, le Président compris, forment le quorum^[132]. En cas de décès, d’incapacité ou d’absence du Président, cinq membres du Bureau forment le quorum, mais l’un d’entre eux doit être ministre. Les membres présents désignent l’un d’entre eux pour présider la réunion^[133].

Mission et autorité

Le Bureau tire sa mission et son autorité des dispositions de la Loi sur le Parlement du Canada, du Règlement de la Chambre des communes et de la Loi sur les relations de travail au Parlement. En vertu de la Loi sur le Parlement du Canada, le Bureau est officiellement « chargé des questions financières et administratives intéressant la Chambre des communes, ses locaux, ses services et son personnel, et les députés^[134] ». Le Bureau examine et approuve les prévisions budgétaires de la Chambre avant que le Président les transmette au président du Conseil du Trésor, qui les dépose devant la Chambre avec les prévisions budgétaires du gouvernement^[135]. Tous les crédits votés par le Parlement à l’intention de la Chambre sont débloqués par ordre du Bureau de régie interne. Autrement dit, le Bureau gère toutes les dépenses de fonctionnement et d’administration de la Chambre, y compris les traitements des employés et les sommes versées aux députés (indemnités parlementaires et frais de déplacement et de communication). Administrativement, le Bureau est responsable de la gestion des locaux, des services et du personnel de la Chambre, ainsi que des biens, services et locaux mis à la disposition des députés dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires.

Conformément au Règlement de la Chambre, le Bureau approuve et contrôle les dépenses budgétaires des comités de la Chambre des communes, et doit faire déposer un rapport financier annuel indiquant les dépenses engagées par chaque comité^[136]. Le Règlement prévoit également que lorsque le Bureau a pris une décision sur un budget qui lui a été présenté, le Président dépose à la Chambre la décision en question^[137].

En vertu de la Loi sur les relations de travail au Parlement, le Bureau est réputé l’employeur du personnel de la Chambre des communes au sens de la Loi (la principale exception étant le personnel des députés, qui est réputé employé par les députés)^[138]. En tant qu’employeur, le Bureau approuve le taux de rémunération des employés non représentés et autorise les hauts fonctionnaires de la Chambre à négocier le renouvellement des conventions collectives des employés syndiqués, et ratifie les ententes.

Conformément au Règlement, deux membres du Bureau, l’un représentant le gouvernement et l’autre l’opposition, sont désignés pour répondre aux questions concernant l’administration de la Chambre qui peuvent être posées lors de la période des questions^[139]. Ces porte-parole peuvent aussi être appelés à répondre à des rappels au Règlement soulevés à la Chambre au nom du Bureau^[140].

Règlements administratifs et décisions du Bureau

Le Bureau est autorisé par la Loi sur le Parlement du Canada à prendre des règlements administratifs pour régir l’utilisation des fonds, biens, services et locaux mis à la disposition des députés. Tout règlement ainsi adopté doit être déposé devant la Chambre dans les 30 jours suivant son adoption, ou déposé auprès du Greffier si la Chambre ne siège pas^[141].

Le Règlement dispose qu’au début de chaque session du Parlement, le Président doit déposer sur le Bureau de la Chambre le compte rendu des décisions du Bureau de régie interne prises au cours de la session précédente^[142]. Assez tôt dans la 35^e législature (1994‑1997), l’usage a été adopté de déposer les décisions du Bureau (généralement sous forme de procès‑verbaux) à la Chambre dès qu’elles sont approuvées^[143].

   Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre exerce certaines fonctions qui ont trait à l’administration de la Chambre des communes. Il a notamment pour mandat d’étudier, pour en faire rapport à la Chambre et au Bureau de régie interne, des questions relatives à l’administration de la Chambre et à la prestation de services et de locaux aux députés^[144]. De plus, le Comité examine l’efficacité et la gestion des activités qui relèvent à la fois de la Chambre des communes et du Sénat, la radio-télédiffusion des délibérations de la Chambre et de ses comités ainsi que toute question relative à l’élection des députés^[145].

En outre, le Comité étudie les prévisions budgétaires de la Chambre^[146] ainsi que le budget principal d’Élections Canada et le rapport annuel du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique portant sur les activités des députés^[147].

   Le Bureau du Greffier de la Chambre

Les députés sont appuyés dans leurs fonctions parlementaires par les services fournis par le Greffier de la Chambre^[148]; en tant que grand responsable de l’administration de la Chambre, il relève directement du Président. Le Greffier est nommé par arrêté en conseil une fois sa candidature renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre et sa nomination ratifiée par la Chambre^[149]. Le Greffier est le plus haut fonctionnaire permanent de la Chambre. Il conseille et assiste le Président, la Chambre et les comités sur toutes les questions de procédure et d’administration; il fait aussi fonction de secrétaire auprès du Bureau de Régie interne^[150]. Il est responsable du personnel et de l’administration de la Chambre^[151]. Les dispositions du Règlement qui définissent les fonctions procédurales et administratives du Greffier sont restées à peu près inchangées depuis la Confédération, mais les responsabilités de la charge ont beaucoup évolué en raison du développement de l’appareil administratif de la Chambre.

Le Greffier est responsable de la tenue des délibérations de la Chambre et de la garde de ces documents et des archives de la Chambre^[152]. Le Règlement dispose aussi que le Greffier doit fournir au Président, avant l’ouverture de la séance, l’ordre du jour officiel de la journée, publié sous le titre de Feuilleton et Feuilleton des avis^[153]. L’usage veut qu’on interprète cette règle comme signifiant que le Président doit avoir en main le Feuilleton et Feuilleton des avis pour que les travaux de la journée puissent commencer.

Toutes les décisions de la Chambre sont authentifiées par la signature du Greffier. Au début d’une législature, le Greffier recueille le serment d’allégeance de tous les députés dûment élus. Il fait également prêter serment aux députés nommés au Bureau de régie interne^[154]. Enfin, le Greffier est chargé de faire prêter le serment d’allégeance à tout le personnel de l’Administration de la Chambre^[155].

Le Greffier a sous ses ordres des hauts fonctionnaires qui sont responsables de divers services de l’Administration de la Chambre :

       le sous-greffier^[156], responsable de fournir les services de la procédure à la Chambre des communes et ses comités;

       le sergent d’armes^[157], responsable de fournir les services ayant trait à la sécurité^[158], la gestion des immeubles et les services de restauration;

       le légiste et conseiller parlementaire^[159], responsable de fournir des services juridiques au Président, au Bureau de régie interne, aux députés, au Greffier et aux hauts fonctionnaires de l’Administration de la Chambre des communes, ainsi que des services juridiques et législatifs aux députés et aux comités de la Chambre des communes;

       le dirigeant principal de l’information/directeur exécutif, Services de l’information, responsable de fournir, à la Chambre des communes, les services de gestion de l’information et des technologies de l’information, de multimédia, de publication et d’impression;

       le dirigeant principal des finances, responsable de fournir, à la Chambre des communes, les services de gestion des finances, du matériel et de l’information sur les ressources;

       le directeur général, Services des ressources humaines et de la planification corporative, responsable de fournir, à la Chambre des communes, les services des ressources humaines et de planification corporative.

En plus du Greffier de la Chambre, le sous-greffier, le sergent d’armes et le légiste et conseiller parlementaire exercent tous des fonctions dans la salle de séance lorsque la Chambre siège.