Le présent document vise à donner aux députés et à leur personnel des renseignements sommaires sur le processus d'amendement des projets de loi à l'étape du comité et à l'étape du rapport. Il ne traite pas de tous les aspects du processus législatif. Un résumé des étapes à suivre pour la préparation des amendements est également disponible.

Structure d'un projet de loi

Un projet de loi est le texte d'une proposition législative soumis au Parlement pour qu'il soit approuvé et possiblement modifié avant de devenir loi. Un projet de loi peut modifier une loi existante ou édicter une nouvelle loi. Chaque projet de loi contient :

  • un titre (et parfois un titre abrégé pour faciliter la citation);
  • des articles numérotés consécutivement (1, 2, 3, etc.);
  • des lignes de texte numérotées;
  • parfois des annexes, qui sont généralement des listes ayant rapport au projet de loi.

Les titres, les articles et la plupart des annexes peuvent faire l'objet d'amendements. Dans chaque amendement, il est fait mention du numéro d'article, du numéro de ligne et du numéro de page afin que chacun puisse trouver aisément l'endroit précis où s'insère l'amendement.

Étapes d'un projet de loi

À l'époque où la technologie de l'impression n'était pas encore répandue, les projets de loi étaient littéralement lus trois fois afin que les députés comprennent exactement ce sur quoi ils votaient. De nos jours, les projets de loi font toujours l'objet de trois lectures, mais deux étapes supplémentaires ont été ajoutées. Ces lectures et ces étapes se déroulent dans l'ordre suivant :

  • Le dépôt et la première lecture sert simplement à présenter le projet de loi, le rendant ainsi public, après quoi il est imprimé et distribué; il n'y a aucun débat à cette étape.
  • La deuxième lecture et le renvoi à un comité sont proposés dans une motion sujette à un débat portant sur les principes généraux du projet de loi; une fois que la motion a été adoptée, les principes et la portée du projet de loi sont établis. (Note : Les projets de loi peuvent être renvoyés à un comité avant la deuxième lecture. Les députés peuvent ainsi examiner le principe d'un projet de loi avant l'étape de deuxième lecture et proposer des amendements visant à en modifier la portée.)
  • L'étape du comité d'un projet de loi débute normalement par l'audition de témoins suivie par l'étude article par article. Ceci consiste en l'étude, ligne par ligne et mot par mot, du projet de loi et elle constitue pour le député la première et peut-être la seule occasion d'amender les dispositions du projet de loi. Une fois que le comité a adopté le projet de loi, avec ou sans amendements, il en fait rapport à la Chambre.
  • L'étape du rapport se déroule à la Chambre et offre aux députés une occasion d'examiner le projet de loi tel qu'en a fait rapport le comité et d'y apporter des amendements. Si aucun amendement n'est apporté à l'étape du rapport, la Chambre peut agréer le projet de loi tel que le comité en a fait rapport et passe immédiatement à la troisième lecture.
  • La troisième lecture est la dernière occasion qu'a la Chambre d'examiner le projet de loi avant qu'il ne soit envoyé au Sénat. Le Sénat suit un processus similaire pour son propre examen du projet de loi.

Étape du comité

Le comité décide quand et comment il examinera chaque projet de loi dont il est saisi. D'habitude, le comité entend d'abord le témoignage du parrain du projet de loi ou des agents ministériels, qui expliquent les dispositions du projet de loi, et il reçoit ensuite les observations des groupes et individus intéressés. Le comité décide également du moment où débutera l'étude article par article du projet de loi.

Rédaction des amendements

Après avoir déterminé les amendements qu'il souhaite proposer, le député devrait utiliser les services de rédaction législative offerts par les avocats du Bureau du légiste et conseiller parlementaire. À partir des instructions écrites données par le député, le conseiller législatif rédigera les amendements de façon confidentielle, dans les deux langues officielles, en conformité avec les normes de rédaction législative. Une fois rédigés, les amendements seront transmis au député, qui décidera s'il veut les présenter. Il est conseillé de communiquer avec le conseiller législatif le plus rapidement possible afin que la rédaction et la présentation des amendements puissent se faire dans les délais applicables.

L'administration de la Chambre des communes utilise un système informatique qui archive en toute confidentialité les amendements et leur attribue un numéro de référence unique. Le système consigne la progression des amendements présentés en comité. S'il est nécessaire de modifier l'amendement, il faudrait communiquer avec le conseiller législatif, qui en rédigera un nouveau ayant son propre numéro de référence. On diminue ainsi le risque de confusion entre les versions d'un même amendement.

Conseils en matière de procédure

La rédaction des amendements exige une expertise juridique qui peut être fournie par les conseillers législatifs. Un amendement peut être conforme aux normes de rédaction législative, mais, la procédure parlementaire étant distincte du droit, il peut néanmoins être irrecevable selon les règles et usages de la Chambre des communes. Par conséquent, les députés sont encouragés de consulter les greffiers législatifs afin de faire vérifier la recevabilité de leurs amendements. Dans certains cas, une simple reformulation peut corriger un amendement qui serait autrement déclaré irrecevable sur le plan de la procédure parlementaire. Tout comme les services de rédaction législative, les conseils en matière de procédure sont fournis à titre confidentiel.

Présentation des amendements

Il n'est pas nécessaire de donner avis des amendements proposés à l'étape du comité, sauf dans les cas où le comité lui-même a adopté une règle à cet effet. Toutefois, pour assurer un examen ordonné et exhaustif du projet de loi à l'étude, le président du comité demandera souvent aux députés de soumettre leurs amendements au greffier du comité avant le début de l'étude article par article. Il n'est pas obligatoire de signer les amendements. Le greffier législatif regroupe les amendements sous forme d'un paquet en les classant dans l'ordre où ils paraissent dans le projet de loi. Si le temps le permet et si le comité est d'accord, le paquet d'amendements peut être distribué aux membres du comité avant la séance consacrée à l'étude article par article. De cette façon, tous les membres du comité peuvent voir les changements que leurs collègues souhaitent apporter au projet de loi.

Débat lors de l'étude article par article

Le président met en délibération l'article 1, sauf s'il s'agit du titre abrégé, auquel cas il sera étudié après tous les autres articles. Les autres articles sont examinés un par un, dans l'ordre où ils figurent dans le projet de loi. (Note : Certains articles peuvent être « réservés », ce qui signifie que le comité a décidé, pour des raisons particulières, de reporter l'étude de ces articles à un moment ultérieur du processus.)

Tout député peut poser des questions sur les dispositions de l'article ou débattre toute partie d'un article, même s'il n'a pas d'amendements à proposer. Le député qui souhaite proposer un amendement doit se conformer aux règles suivantes :

  • Seuls les membres du comité peuvent proposer des amendements.
  • Il n'est pas nécessaire d'avoir un appuyeur lorsqu'un amendement est proposé en comité.
  • Les amendements peuvent être proposés dans l'une ou l'autre langue officielle et ils devraient normalement être présentés par écrit.
  • Le comité ne peut examiner qu'un seul amendement à la fois.
  • Un amendement ne doit modifier qu'un seul article du projet de loi.
  • Les amendements sont étudiés dans l'ordre des lignes du projet de loi qu'ils visent à modifier.
  • Il doit y avoir quorum lors de la prise d'une décision par le comité.

Chaque amendement fait l'objet d'un débat et d'un vote par le comité. Le comité vote ensuite sur l'article (qu'il soit amendé ou non). Il passe alors au prochain article et aux amendements qui y sont proposés jusqu'à ce que tous les articles du projet de loi, les annexes et le titre aient été étudiés.

Bien qu'il soit possible de proposer un amendement dans l'une ou l'autre des langues officielles, il est recommandé de faire rédiger l'amendement dans les deux langues officielles par un conseiller législatif du Bureau du légiste et conseiller parlementaire.

Sous-amendements

Un sous-amendement est un amendement à un amendement. Le comité ne peut considérer qu'un seul sous-amendement à la fois et ce sous-amendement ne peut être modifié à son tour. Lorsqu'un sous-amendement est proposé à un amendement, il est mis aux voix en premier. Un autre sous-amendement peut ensuite être proposé. En l'absence d'un tel sous-amendement, le comité peut discuter de l'amendement principal et voter sur celui-ci.

Règles de recevabilité

Pour être recevables, les amendements doivent être conformes aux règles et usages de la Chambre établis pour assurer l'intégrité du projet de loi. Il incombe au président du comité de décider de la recevabilité des amendements; celui-ci est conseillé à cette fin par le greffier législatif.

Voici les principales règles régissant la recevabilité des amendements :

  • Principe du projet de loi : Le principe du projet de loi correspond à l'objet ou à la fin qu'il vise à réaliser. Le principe du projet de loi est établi lors de son adoption à l'étape de la deuxième lecture. Tout amendement qui contredit le principe du projet de loi est irrecevable.

  • Portée du projet de loi : La portée du projet de loi correspond au plan législatif ou aux mécanismes par lesquels les principes du projet de loi seront réalisés; la portée est établie lors de l'adoption du projet de loi à l'étape de la deuxième lecture. Tout amendement qui dépasse la portée du projet de loi est irrecevable.

    Lorsqu'un projet de loi est renvoyé en comité avant la deuxième lecture, les amendements peuvent proposer des modifications au principe et à la portée du projet de loi.

  • Pertinence : Tout amendement doit être pertinent ou avoir rapport à l'objet du projet de loi ou à l'article à l'étude. Cette règle s'applique aux projets de loi aussi bien avant qu'après la deuxième lecture.

  • Règle de la loi existante : Bon nombre de projets de loi modifient des lois déjà en vigueur, appelées « lois existantes ». Tout amendement apporté à un article de la loi existante qui n'est pas modifié par le projet de loi est irrecevable; tout amendement apporté à une loi non mentionnée dans le projet de loi est également irrecevable.

  • Prérogative de la Couronne en matière financière : Il s'agit du pouvoir exclusif de la Couronne de dépenser les fonds publics et d'imposer des taxes et impôts. L'approbation de la Couronne prend la forme d'une recommandation royale dans le cas des dépenses publiques et d'une motion de voies et moyens dans le cas de taxes ou d'impôts.

    Tout amendement qui entraînerait une nouvelle dépense de fonds publics ou qui cherche à modifier les objets, les fins ou les conditions d'une telle dépense est irrecevable parce qu'il empiéterait sur la recommandation royale s'il y en a une jointe au projet de loi ou en exigerait une, le cas échéant; seul le gouvernement peut présenter une recommandation royale.

    Tout amendement visant à imposer une nouvelle charge à la population - telle la création ou l'augmentation d'une taxe ou d'un impôt - est irrecevable. De tels taxes ou impôts exigent une motion de voies et moyens que seul le gouvernement peut présenter.

    Tout amendement visant à réduire des dépenses publiques ou un impôt ou une taxe est recevable.

  • Nouveaux articles : Les nouveaux articles sont assujettis aux mêmes critères de recevabilité que les amendements aux articles existants : ils doivent respecter le principe et la portée du projet de loi, être pertinents et ne pas empiéter sur l'initiative financière de la Couronne.

  • Suppression d'un article : Tout amendement proposé à l'étape de l'étude en comité visant à supprimer un article est irrecevable, étant donné que la façon de supprimer un article à cette étape est de voter contre l'article.

Rapport à la Chambre

Après que le comité a terminé son étude article par article du projet de loi, il présente à la Chambre son rapport sur le projet de loi, avec ou sans amendements. Le rapport ne contient que le texte des amendements adoptés ainsi qu'une mention des articles du projet de loi qui ont été rejetés.

Le comité ordonne habituellement une réimpression du projet de loi, qui servira de document de travail à l'étape du rapport si des amendements ont été adoptés à l'étape du comité.

Étape du rapport

Une fois que le comité a adopté le projet de loi et présenté son rapport à la Chambre, l'étape suivante est celle du rapport, qui se déroule à la Chambre. L'étape du rapport ne consiste pas en un examen détaillé du projet de loi ligne par ligne, mais est une étude du projet de loi dans sa version amendée par le comité. Puisqu'on ne procède pas à une étude article par article, les seuls sujets de débat sont les amendements proposés à l'étape du rapport, appelés « motions à l'étape du rapport ». Tous les députés peuvent proposer des motions à l'étape du rapport. Si aucune motion n'est proposée ni choisie, il n'y a pas de débat à l'étape du rapport. La Chambre peut alors agréer le projet de loi à l'étape du rapport et passer immédiatement à l'étude en troisième lecture.

Rédaction des amendements

Après avoir déterminé les amendements qu'il souhaite proposer, le député devrait utiliser les services de rédaction législative offerts par les conseillers législatifs du Bureau du légiste et conseiller parlementaire. À partir des instructions écrites que lui donne le député, le conseiller législatif rédigera les amendements de façon confidentielle, dans les deux langues officielles, en conformité avec les normes de rédaction législative. Une fois rédigées, les motions à l'étape du rapport seront transmises au député, qui décidera s'il veut en donner préavis.

Puisque l'étape du rapport peut commencer deux jours de séance après la présentation du rapport du comité à la Chambre, il est important que les députés fassent vite pour préparer leurs motions à l'étape du rapport. Il est conseillé de communiquer avec le conseiller législatif le plus rapidement possible afin que la rédaction et la présentation des amendements puissent se faire dans les délais applicables.

Délai de l'avis

Un avis est obligatoire pour les motions à l'étape du rapport. Les motions, signées par le député, doivent être déposées à la Direction des journaux avant 18 heures du lundi au jeudi et avant 14 heures le vendredi, pour inclusion dans le Feuilleton des avis du prochain jour de séance. L'avis doit être donné au moins un jour de séance avant le début de l'étude du projet de loi à l'étape du rapport. S'il s'agit d'un projet de loi renvoyé en comité avant la deuxième lecture, l'avis doit être donné au moins deux jours de séance avant le début de l'étude du projet de loi à l'étape du rapport. Une fois que l'étape du rapport a débuté, aucune autre motion ne peut être déposée.

Recevabilité des motions

Les motions à l'étape du rapport sont soumises à un examen visant à déterminer leur recevabilité au plan de la procédure. Les motions déclarées irrecevables sont renvoyées, avec une explication, au député qui en est l'auteur et elles ne sont pas publiées dans le Feuilleton des avis.

Les règles régissant la recevabilité des motions à l'étape du rapport sont identiques à celles qui s'appliquent à l'étape du comité (voir « Règles de recevabilité » sous « étape du comité »), sauf les deux exceptions suivantes :

  • la motion visant à supprimer un article est recevable;
  • la motion entraînant une dépense de fonds publics est recevable si elle est accompagnée d'une recommandation royale.

Choix des motions devant faire l'objet d'un débat

Quoiqu'elles puissent être conformes aux normes de rédaction législative et aux critères de recevabilité, les motions à l'étape du rapport publiées dans le Feuilleton des avis ne font pas toutes l'objet d'un débat à la Chambre. En effet, le Règlement de la Chambre des communes donne au Président le pouvoir de choisir les motions qui seront soumises à un débat. Ce choix s'impose pour éviter une répétition de l'étape du comité et pour que l'étape du rapport garde tout son sens, c'est-à-dire permettre à la Chambre d'examiner les travaux effectués par le comité à l'égard du projet de loi. Par conséquent, le Président ne choisit habituellement pas les motions qui :

  • auraient pu être présentées en comité;
  • ont été rejetées en comité ou retirées après avoir fait l'objet d'un examen, à moins que le Président soit d'avis qu'elles aient une importance tellement exceptionnelle pour les députés qu'elles méritent d'être examinées de nouveau;
  • sont à caractère répétitif, frivole ou abusif;
  • sont de nature à prolonger inutilement les délibérations à l'étape du rapport.

Les motions peuvent être choisies si elles visent à :

  • modifier un amendement adopté par le comité;
  • apporter au projet de loi des amendements corrélatifs à un amendement adopté en comité;
  • supprimer un article.

Décision du Président

Au début du débat à l'étape du rapport, le Président rend une décision au sujet des motions inscrites au Feuilleton des avis. Dans sa décision, il énumère les motions choisies, indique la façon dont elles ont été groupées pour le débat et précise le schéma de vote (p. ex., le résultat d'un vote sur une motion peut s'appliquer automatiquement à une autre motion).

Les groupes sont créés en fonction de la teneur des motions et de la partie du projet de loi qu'elles visent à modifier. Chaque groupe fait l'objet d'un seul débat. Le schéma de vote de chaque groupe est disponible en Chambre auprès du Greffier.

Débat à l'étape du rapport

Le député qui a donné avis de motions à l'étape du rapport doit être présent à la Chambre pour proposer ses motions. Il lui faut également un appuyeur. Chaque député peut prendre la parole une seule fois, pendant au plus dix minutes, pour chaque groupe de motions. Des amendements peuvent être proposés aux motions à l'étape du rapport directement du parquet de la Chambre, sans aucun avis.

Vote à l'étape du rapport

Au terme du débat sur un groupe de motions, les députés sont appelés à voter. Si un vote par appel nominal est demandé, il est habituellement différé jusqu'à ce que le débat sur chacun des groupes soit terminé.

Lorsque toutes les motions à l'étape du rapport ont fait l'objet d'un vote selon le schéma de vote, la Chambre vote sur une motion portant adoption du projet de loi à l'étape du rapport.

L'étape du rapport d'un projet de loi renvoyé au comité avant la deuxième lecture fait partie intégrante de l'étape de deuxième lecture du projet de loi. À la conclusion de l'étape du rapport une seule motion portant adoption du projet de loi à l'étape du rapport et de la deuxième lecture est mise aux voix.

Services aux Députés

Les conseillers législatifs

Les conseillers législatifs sont des avocats du Bureau du légiste et conseiller parlementaire spécialisés en rédaction législative. Ils rédigent les projets de loi d'initiative parlementaire (émanant des députés) et les amendements à l'étape du comité et à l'étape du rapport dans les deux langues officielles et dans le respect des normes de rédaction législative.

Vous pouvez les joindre au 613-947-6311.

Les greffiers législatifs

Les greffiers législatifs évaluent la recevabilité des amendements à l'étape du comité ainsi qu'à l'étape du rapport et offrent des conseils aux députés et aux présidents des comités. De plus, ils organisent les amendements en paquets pour l'étape du comité, assistent aux séances de l'étude article par article et rédigent les projets de décisions du Président de la Chambre à l'étape du rapport.

Vous pouvez les joindre au 613-992-3150 ou CMTELegServices@parl.gc.ca.

La Direction des journaux

La Direction des journaux est responsable de la préparation et la publication du Feuilleton des avis. Pour obtenir des renseignements sur les délais et la procédure de mise en avis des motions à l'étape du rapport, veuillez contacter la Direction des journaux au 613-992-2038 ou journaux@parl.gc.ca.