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RAPPORT À LA CHAMBRE

Le jeudi 9 novembre 1995

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

SEIZIÈME RAPPORT

Conformément à l'alinéa 108(3)d) du Règlement, le Comité a étudié les chapitres 9 (La gestion globale des activités fédérales dans le domaine des sciences et de la technologie), 10 (La gestion des activités scientifiques et technologiques dans les ministères) et 11 (La gestion du personnel scientifique dans certains établissements de recherche fédéraux) du Rapport annuel du vérificateur général pour 1994.

INTRODUCTION ET MISE EN SITUATION

Le rapport du vérificateur général pour 1994 contenait quatre chapitres portant sur les sciences et la technologie. Le Comité a déjà étudié un de ces chapitres le 14 mars 1995 -- Encouragements fiscaux à la recherche et au développement -- et en a fait rapport à la Chambre. Le Comité a tenu deux réunions sur le sujet avec des hauts fonctionnaires d'Industrie Canada (et du Centre de recherches sur les communications), du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau du vérificateur général du Canada les 28 mars et 9 mai 1995.

Tous s'entendent pour dire que les sciences et la technologie contribuent de façon significative à la croissance économique et à la qualité de vie des Canadiennes et Canadiens. Pour sa part, le gouvernement fédéral consacre des sommes importantes aux activités de sciences et de technologie. En 1993-1994, il dépensait environ 6 milliards de dollars à ce type d'activité et ce, sans compter les crédits d'impôts d'une valeur de 1 milliard de dollars.

Les fonds fédéraux consacrés aux sciences et à la technologie sont dirigés principalement (3,5 milliards de dollars) vers les différents organismes fédéraux (activités intra-muros). Les activités sont gérées et menées par environ 35 000 fonctionnaires fédéraux dont 19 000 scientifiques. Dix-sept organismes se partagent plus de 90 p. cent des ressources. Les autres fonds fédéraux sont affectés à l'industrie, aux universités, aux exécutants étrangers et autres.

CHAPITRES 9 ET 10

Dans son budget de 1994, le gouvernement a reconnu le besoin de « mettre en place une véritable stratégie de recherche-développement, une stratégie qui présente de véritables priorités, une véritable orientation et un véritable examen des résultats ». Après avoir passé à travers différentes étapes suite au lancement de l'Examen fédéral des Sciences et de la Technologie, le gouvernement devait faire connaître sous peu sa nouvelle stratégie. Le sous-ministre d'Industrie Canada, M. Harry Swain, a indiqué à la réunion du 9 mai dernier que la date du dépôt de la nouvelle stratégie était une décision du gouvernement mais que le ministère allait respecter les délais imposés. La fin juin a été avancée comme étant l'échéancier prévu. Toutefois, rien n'a encore été déposé par le gouvernement à ce sujet et pourtant le temps presse.

Le Comité ne remet aucunement en question cette démarche du gouvernement qui devrait l'aider à mieux gérer son portefeuille des sciences et technologie de façon plus efficace. Cependant, il reste perplexe devant les constatations du vérificateur général à l'effet que même si les questions de stratégie, de priorité de résultats ont fait l'objet de bon nombre de discussions au cours des trente dernières années, elles n'ont jamais été vraiment réglées jusqu'à maintenant. Le même genre de constatations tient en ce qui concerne la gestion du personnel scientifique.

Le Comité veut s'assurer que les éléments nécessaires à la mise en place de la stratégie et surtout à sa réussite sont en place. Dans son chapitre 9, le vérificateur général fait état de quatre éléments que le gouvernement devrait inclure dans sa stratégie:

1) Établissement de priorités et d'orientation; 2) Cadre de coordination des activités des ministères et organismes; 3) Cadre d'évaluation des résultats; 4) Information destinée au Parlement et à la population pour la reddition des comptes.

Durant la réunion, le Comité a cherché à savoir ce que le gouvernement entendait faire pour incorporer ces éléments à sa stratégie. En ce qui concerne l'établissement de priorités, des discussions ont eu lieu sur les coupures effectuées dans le budget des conseils de subvention. Le Comité s'est interrogé à savoir si ce choix avait été fait dans une perspective stratégique. Le sous- ministre a assuré le Comité que tel était le cas. Lors de sa déclaration d'ouverture, M. Swain a mentionné que l'Examen de la politique fédérale en matière de sciences et de technologie a contribué dans une large mesure à l'établissement des priorités devant figurer dans le budget de 1995 et dans l'Examen des programmes. Par exemple, le gouvernement a accordé la priorité à des activités qui favorisent la livraison et la commercialisation rapides des nouvelles idées.

Par ailleurs, en plus de l'établissement de priorités, le Comité est d'avis que le gouvernement doit donner une orientation aux efforts à fournir. Il faut faire un lien entre les activités à entreprendre et les ressources nécessaires pour y parvenir. Pour les ministères et organismes, cela suppose des changements dans leur structure actuelle et la gestion de leurs activités. Si d'autres entités comme le secteur universitaire pourrait mieux servir les objectifs de la stratégie, des décisions devront être prises en ce sens. Le Comité croit qu'il est important que chacun sache ce qu'on attend de lui afin d'aider à contribuer au maximum à l'atteinte des priorités. Par exemple, le Comité croit qu'il faudrait accorder une plus grande importance aux activités de développement commercial. Les établissements de recherche devraient disposer d'une capacité interne pour trouver d'éventuels clients et partenaires et de promouvoir leurs services. Certains organismes ont déjà mis en place une fonction de marketing et de développement commercial. Cependant, un effort devrait être fait pour promouvoir la commercialisation des technologies et des produits. Le gouvernement devra clairement communiquer aux ministères l'orientation à prendre et ce, dès le début.

Puisqu'il existe plusieurs ministères et organismes qui oeuvrent dans le domaine des sciences et de la technologie, il faut que des mécanismes soient mis en place pour assurer la concordance des politiques et des objectifs. Même si chaque ministère peut se définir lui-même à travers la nouvelle stratégie, leur positionnement doit se faire en tenant compte des interactions. Le deuxième élément à inclure dans la stratégie du gouvernement est une cadre de coordination des activités des ministères et organismes. Lors de la réunion, M. Swain s'est dit d'accord avec cela. Il a ajouté que le processus qui a abouti au budget de 1995 a imposé aux ministères et organismes de se concerter beaucoup plus étroitement qu'ils ne l'avaient fait par le passé. Le Comité croit cependant qu'il faut plus que cela. Il admet qu'il n'est pas facile de déterminer quel est le meilleur modèle pour assurer la gestion des activités de sciences et technologie. Au cours de la réunion, il a essayé d'en savoir davantage sur les intentions du gouvernement mais le choix d'un tel modèle ne semblait pas avoir été arrêté. Certains prônent par exemple de regrouper les activités scientifiques sous un seul ministère. Quelle que soit la structure choisie, le Comité estime que l'entité qui coordonnera la politique en matière de sciences et technologie devra posséder l'autorité nécessaire et la crédibilité voulue pour jouer ce rôle vis-à-vis des autres ministères. Le gouvernement devra aussi assurer un leadership clair et soutenu s'il veut arriver à ses fins.

Le troisième élément à incorporer dans la nouvelle stratégie du gouvernement est un cadre d'évaluation des résultats. Selon le Comité, le gouvernement doit connaître la nature de ses réalisations et pour ce faire, il doit disposer d'informations sur les résultats prévus et réels. Cela suppose l'établissement d'objectifs mesurables et d'indicateurs de rendement. Une fois de plus, M. Swain se dit en faveur d'une telle approche. Dans un rapport interne des activités fédérales en science et technologie, les auteurs ont recommandé que Statistique Canada établisse un projet de développement permanent pour concevoir, planifier et mettre en oeuvre un programme étendu de statistiques et d'indicateurs axés sur les résultats. Le Comité croit que cela constituerait un pas dans la bonne direction. Le gouvernement devra s'assurer que Statistique Canada ait les ressources nécessaires pour mener à bien ce projet.

Le quatrième élément essentiel à la stratégie du gouvernement est l'information aux parlementaires et à la population. Celle-ci est en droit de savoir si le gouvernement a atteint ses objectifs en matière de science et technologie et à quel coût? Présentement, on retrouve plutôt des renseignements sur les intrants des programmes comme les dépenses et ressources humaines affectées aux différentes activités. Au cours de la réunion, M. Swain a fait valoir qu'une difficulté se pose à cause de la différence existant entre les responsabilités verticales des ministères et l'approche horizontale des activités de sciences et technologie. Pourtant, le Comité croit qu'il faut prendre les moyens qui s'imposent pour coordonner l'information sur l'intendance globale. L'organisme chargé de coordonner les activités de sciences et technologie devra s'acquitter de cette tâche.

Le Comité croit que les lacunes relevées par le vérificateur général dans le chapitre 10 sur la gestion des activités scientifiques et technologiques dans les ministères et organismes découlent en grande partie de l'absence d'une véritable stratégie au niveau global. Au cours des dernières années, ceux-ci n'ont pas eu de signaux clairs sur l'orientation à apporter à leurs activités. Afin d'aider le gouvernement à mettre en place sa stratégie, les ministères et organismes devront se fixer des buts précis et se concentrer sur les résultats. Toutes les étapes de la gestion des projets (sélection des projets, résultats attendus, données sur les coûts, évaluation, etc.) devront être révisées afin de permettre aux ministères et organismes de déterminer l'efficacité de leurs activités scientifiques.

Le Comité attend avec impatience le dépôt de la nouvelle stratégie. Le Budget de 1995 a déjà laissé transpirer les intentions du gouvernement quant à la direction de ses efforts en matière de sciences et technologie vers des activités qui favorisent l'innovation, la commercialisation rapide et la production à valeur ajoutée. Le défi consistera à traduire ces intentions en actions concrètes.

Le Comité compte suivre de près les progrès du gouvernement dans l'implantation de sa stratégie. Il veut s'assurer que les éléments soient en place pour qu'ils puissent donner lieu à de véritables changements. Cependant, le Comité croit que le Bureau du vérificateur général peut s'acquitter plus efficacement de cette tâche. Par conséquent, le Comité recommande:

CHAPITRE 11

La nature du travail des scientifiques fait en sorte que ces derniers se caractérisent différemment des autres groupes professionnels. D'une part, on exige d'eux qu'ils possèdent des connaissances très spécifiques dans certains domaines. Souvent, ils doivent détenir des diplômes universitaires de cycle supérieur. Ils débutent donc leur carrière de façon plus tardive que d'autres groupes professionnels. D'autre part, le fait que les scientifiques soient très spécialisés les rend moins mobiles. Il est parfois difficile de réaffecter un employé à un autre poste une fois le projet terminé.

Il ne fait aucun doute que la contribution du personnel scientifique dans les ministères et organismes est indispensable à l'atteinte des objectifs du gouvernement dans le domaine des sciences et de la technologie. À l'inverse, on peut dire que tout changement dans les plans du gouvernement en la matière aura un impact sur les ressources humaines. De fait, non seulement le personnel scientifique sera affecté par les coupures budgétaires annoncées dans le Budget de 1995 mais il devra aussi faire face au nouveau rôle que le gouvernement entend jouer en matière de sciences et technologie. Pour être certain que ce virage soit pris et que le personnel scientifique y contribue de façon efficiente, il faut que les pratiques de gestion soient celles qui maximisent son rendement. Concrètement, cela veut dire que les gestionnaires doivent posséder les outils nécessaires pour y parvenir.

Le Comité n'a donc pas été très rassuré d'apprendre que bon nombre de problèmes liés à la gestion du personnel scientifique, dont il est fait état dans les études effectuées au cours des trente dernières années, n'ont pas toujours été réglés.

En tant qu'employeur de la fonction publique, le Conseil du Trésor a un rôle important à jouer dans la gestion des ressource humaines. Il détermine, entre autres, les politiques sur les besoins en ressources humaines, la rémunération et la formation. Les lignes directrices plutôt uniformes du Conseil du Trésor en terme de ressources humaines affectent peut-être plus les scientifiques que les autres groupes professionnels. La question des contrats à durée déterminée discutée lors de la réunion est un bon exemple. La politique du gouvernement veut qu'un employé embauché sur une base temporaire accède automatiquement à un poste permanent après cinq ans ce qui se produit souvent dans les projets scientifiques. Une fois le projet terminé, les compétences de certains ne peuvent être utilisées ailleurs car elles sont spécifiques et pas facilement transférables. Les gestionnaires doivent donc composer avec un personnel moins efficace pour mener à bien d'autres projets.

Le Comité se demande si l'approche réservée à la gestion des ressources humaines scientifiques dans la fonction publique ne devrait pas être modifiée. Au cours de la réunion, le Comité a constaté que certains ministères ont déjà exprimé au Conseil du Trésor qu'ils voulaient plus de souplesse dans les règles. Le sous-ministre Swain a indiqué que les ministères peuvent exposer leurs contraintes et demandes de dérogation dans les plans d'exploitation qui sont déposés au Conseil du Trésor dans le cadre de la gestion des ressources financières. Par contre, ces démarches prennent du temps. Le Comité a appris qu'il a fallu deux ans et demi au ministère de la Défense et un an et demi à celui de l'Agriculture pour obtenir certaines exclusions à la règle des cinq ans.

D'autres changements sont demandés par les ministères. Suite à une demande du Comité, le secrétaire du Conseil du Trésor a fait parvenir une liste des adaptations et changements demandés par les ministères pour la gestion de leurs employés scientifiques. M. Giroux mentionne également « le Secrétariat du Conseil du Trésor entendait travailler en étroite collaboration avec les ministères en vue de déléguer des pouvoirs et d'adapter les politiques à leurs besoins particuliers lorsque ces derniers sont conformes aux principes de la gestion rentable ».

Le Conseil du Trésor semble ouvert à accroître la marge de manoeuvre des ministères. Cependant, la négociation se fait actuellement au cas par cas. Le Comité estime que ce n'est peut- être pas la façon la plus efficace de procéder. La question de la règle des cinq ans montre que si certains ministères ont obtenu une exclusion précise, le problème reste entier parce que ce n'est pas accessible à tous les laboratoires. Même un établissement des plus dynamiques comme le Centre de recherche sur les communications fait encore face à plusieurs contraintes au niveau de la gestion des ressources humaines. Dans certains ministères, les activités scientifiques ne touchent qu'une fraction de celles du ministère de sorte que les problèmes de gestion touchant leurs scientifiques ne sont pas traités en priorité.

Selon le Comité, le Conseil du Trésor pourrait mettre au point un régime de gestion des ressources humaines mieux adapté et décentralisé mais qui comprendrait toutefois des mécanismes appropriés de reddition des comptes. Des mesures comme les incitations à la retraite pourraient s'appliquer à l'ensemble des ministères tandis que d'autres (programmes spéciaux de recrutement) seraient appliqués à certains ministères selon les besoins. Pendant la réunion, M. Giroux mentionnait que la décentralisation envers les ministères pour leur accorder plus de souplesse constituait la direction qu'il voulait prendre. Le Comité admet que le Conseil doit composer avec de nombreuses contraintes comme les conventions collectives. Cependant, le Conseil du Trésor se doit de régler les problèmes soulevés dans le rapport du vérificateur général de façon plus définitive. Par conséquent, le Comité recommande:

Entre-temps, le Comité désire connaître de quelle façon évoluent les négociations sur les initiatives d'adaptations et de changements réclamées par les ministères. Le Comité a déjà reçu un état de la situation en juin 1995. Il veut rendre cette pratique permanente. Le Comité recommande donc:

Au cours de la réunion, il a été question qu'un forum spécial consacré aux questions touchant la gestion du personnel scientifique devrait être créé, tel que proposé par le vérificateur général. Selon M. Swain, une première a en quelque sorte eu lieu le 8 mai dernier puisque les dirigeants des différents laboratoires se sont réunis pour discuter entre autres de ces questions. Il pensait que cette approche pourrait être développée bientôt. Le Comité veut s'assurer que cela soit le cas. Par conséquent, il recommande:

Finalement, le Comité est préoccupé du délai entourant le dépôt de la nouvelle stratégie du gouvernement en matière de sciences et de technologie. Il espère que la nouvelle stratégie contiendra des éléments qui s'attaqueront à la question de la gestion du personnel scientifique. Afin de suivre de près cette question, le Comité recommande:

Conformément à l'article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (fascicules nos 32, 34 et 36 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

RICHARD BÉLISLE

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le lundi 20 novembre 1995

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

DIX-SEPTIÈME RAPPORT

Conformément à l'alinéa 108(3)d) du Règlement, le Comité a étudié le chapitre 5 du rapport du vérificateur général de mai 1995 - Le Bureau du surintendant des institutions financières - Secteur des institutions de dépôt.

L'importance de l'industrie des services financiers dans l'économie canadienne ainsi que les préoccupations exprimées par le vérificateur général dans son rapport ont incité le Comité à se pencher sur les activités du Bureau du surintendant des institutions financières. Le Comité a donc tenu une réunion le 3 octobre 1995 sur ce sujet avec des représentants du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et du Bureau du vérificateur général.

Introduction et mise en situation

Le système de surveillance et de réglementation des institutions financières fédérales vise à protéger les déposants de pertes découlant de faillites des institutions, à maintenir la confiance du public dans leurs institutions et d'encourager la concurrence dans l'industrie des services financiers. Toutefois, aussi performant soit-il, aucun système ne peut prévenir toutes les faillites. L'idée est de donner l'assurance aux Canadiens que le secteur financier est sain et fonctionne de façon efficace.

Le Bureau du surintendant des institutions financières est un joueur important du système de réglementation et de surveillance canadien. Il est chargé de surveiller et de réglementer les banques, les sociétés d'investissement, de fiducie et de prêt et les associations coopératives de crédit assujetties à la législation fédérale afin de s'assurer de leur santé financière et de leur conformité aux dispositions législatives. En 1994, l'actif consolidé des institutions de dépôt et des sociétés d'investissement sous la surveillance du BSIF s'élevait à 904 milliards de dollars.

D'autres intervenants font aussi partie du cadre de réglementation fédéral. En plus d'offrir de l'assurance-dépôts, la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC) établit des normes de pratiques commerciales et financières saines et en favorise l'utilisation, Le ministère des Finances élabore les politiques et les propositions législatives connexes concernant l'industrie des services financiers. Il a la responsabilité générale des rouages du système de réglementation et de surveillance. La Banque du Canada joue le rôle de prêteur de dernier ressort et elle assume certaines responsabilités concernant le fonctionnement du système de paiement.

En 1992, un nouveau cadre législatif régissant les activités des institutions financières à charte fédérale entrait en vigueur. Ces changements législatifs contenaient quatre grands objectifs: 1) profiter aux consommateurs en stimulant la concurrence et en élargissant l'éventail des services offerts par les institutions financières; 2) améliorer la protection des déposants et des assurés; 3) renforcer la capacité concurrentielle des institutions financières et 4) jeter les bases qui permettront de discuter d'une harmonisation avec les provinces. Certains de ces objectifs étaient déjà enchâssés dans la législation ou encore énoncés dans des documents publics. Le cadre législatif doit faire l'objet d'une révision en 1997 puisque les lois promulguées en 1992 régissant les activités des institutions financières contenaient une disposition de temporisation visant une période de cinq ans.

En prévision de la révision de la réglementation en 1997, le Comité croit qu'il serait opportun pour le gouvernement de chercher à savoir si ses objectifs ont été atteints. En effet, le Comité estime qu'une évaluation de programme permettrait de connaître les aspects de la réglementation donnant les résultats escomptés et quels sont ceux qui doivent être modifiés. Une évaluation aiderait à déterminer si le cadre de réglementation actuel est celui qui permet le mieux d'atteindre les objectifs du gouvernement et sinon, à proposer des solutions de rechange. Il est primordial que les changements proposés en 1997 se basent sur des fondements solides et logiques. Le Comité ne peut qu'être d'accord avec une des affirmations contenue dans le Rapport intérimaire sur la législation de 1992 traitant des institutions financières du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce qui dit qu'il faudra répondre à certaines questions (par exemple, « y a-t-il un degré de concurrence suffisant au sein du gouvernement? ») au moyen de données de haute qualité. Le rapport continue en mentionnant: « Il serait en effet futile, dans le prochain débat, de répondre à ces questions en s'appuyant essentiellement sur des assertions conçues surtout pour soutenir le point de vue d'un secteur donné. (p. 14) » Le Comité est d'autant plus convaincu de la nécessité de procéder à une évaluation de programmes du fait que le vérificateur général concluait dans son rapport qu'aucune évaluation exhaustive du cadre de réglementation n'a été effectuée pour déterminer si le gouvernement atteignait ses objectifs en la matière.

Le Comité reconnaît que la tâche n'est pas mince d'autant plus qu'il faut agir rapidement pour avoir les résultats de l'évaluation en main avant de proposer les changements de 1997. Cependant, il croit que cela ne constitue pas un défi impossible. Étant donné que plus d'un intervenant est en cause, il faudra l'apport de chacun pour assurer la réussite d'une telle évaluation. Il semble que le surintendant des institutions financières, M. John Palmer, est d'accord pour y participer. Au cours de la réunion, il a déclaré: « Cette recommandation (celle du vérificateur général de réaliser une évaluation intégrale de l'efficacité du système de réglementation) est compréhensible et elle équivaut à une évaluation d'une vaste politique publique. En ma qualité de surintendant, je suis disposé à examiner les domaines du ressort du BSIF qui pourraient être évalués, compte tenu de la rentabilité de ces évaluations. » Puisque la question touche plus d'un organisme, le gouvernement pourrait confier la direction de l'évaluation au Secrétariat du Conseil du Trésor. Par conséquent, le Comité recommande:

Selon le Comité, il existe au moins deux aspects qui ont retenu son attention au cours de la réunion et dont il sera important de tenir compte lors de l'évaluation: 1) La clarification des responsabilités de chacun des intervenants dans la réalisation des objectifs et 2) La capacité du BSIF de faire face à certains défis importants.

Responsabilités des intervenants dans l'atteinte des objectifs

Pour savoir si les objectifs ont été atteints, le Comité est d'avis qu'il faut d'abord savoir à qui incombe cette responsabilité. Au cours de la réunion, le Comité a eu l'impression que cela n'était pas toujours très clair. Comme l'a fait remarquer le vérificateur au cours de la réunion, on ne sait pas toujours qui est responsable des objectifs de politique publique tels que la stabilité et la compétitivité du système financier et ce, même après le dépôt du projet de loi C-100 qui se penche sur certaines de ces questions. Le Comité recommande donc:

Le BSIF et la SADC ont des responsabilités qui se chevauchent pour ce qui est de la surveillance des institutions de dépôt et les institutions en difficulté. Les deux organismes peuvent intervenir dans certaines situations. Le Comité a cherché à savoir qui a la responsabilité principale lorsque cela se produit. Selon le surintendant des institutions financières, la responsabilité principale revient au BSIF tant qu'il existe un espoir que l'institution financière puisse être sauvée. Lorsque la solvabilité est menacée, la SADC doit utiliser les pouvoirs qui lui sont conférés dans sa Loi. Elle devient plus active à mesure que la viabilité financière d'une institution se détériore. M. Palmer a aussi mentionné que le Guide en matière d'intervention à l'intention des institutions financières proposé dans le Livre blanc « Renforcer et assainir le secteur des services financiers canadiens » aidera à préciser les responsabilités de la SADC et du BSIF au cours des différentes étapes du déclin d'une institution financière. Toutefois, le Comité n'a pas été convaincu que les responsabilités sont maintenant mieux définies et surtout à qui doit-on demander des comptes lorsque les choses tournent mal. Par conséquent, le Comité recommande:

Le Comité a aussi cherché à savoir comment les chevauchements dans les responsabilités du BSIF et de la SADC pouvaient être bénéfiques alors que ce n'est généralement pas le cas. Le Comité reconnaît que certains chevauchements peuvent parfois être difficiles à éviter en raison de la nature des deux organismes. Cependant, le Comité ne veut pas que cela constitue une excuse pour minimiser les efforts afin de réduire les chevauchements. M. Palmer a admis au cours de la réunion qu'il existe peut-être une vraie situation de duplication et de chevauchement dans les cas où les deux organismes surveillent les institutions financières qui n'ont pas de problèmes précis. Le Comité recommande donc:

Capacité du BSIF à faire face à des défis importants

Le Comité est d'avis que c'est lorsque le climat économique se détériore que la présence d'un organisme comme le BSIF devient des plus cruciales. De plus, le Comité croit que le rôle du BSIF est justement d'anticiper les récessions sévères afin de déterminer quelles en seront les conséquences pour les institutions financières. Dans l'éventualité que cela se produise, le Comité croit que le BSIF doit être prêt à réagir rapidement. Par conséquent, le Comité recommande:

En parcourant le rapport du vérificateur général, le Comité a constaté que le BSIF ne possède peut-être pas tous les outils pour faire face aux défis qui l'attendent. Par exemple, on peut observer l'émergence de nouvelles tendances dans le secteur des institutions financières comme l'engagement relatif aux produits dérivés de plus en plus élevé pour les banques canadiennes Certaines activités spécialisées pourraient avoir des répercussions importantes sur la sécurité et la santé des institutions financières . Le Comité croit que le BSIF devrait suivre ces secteurs à risque de plus près.

Le Comité reconnaît que le surintendant a fait des efforts au cours des derniers mois pour renforcer son organisation. Par exemple, le Bureau a fait une priorité du développement de lignes directrices pour aider les inspecteurs à prendre des décisions équitables et des progrès ont été réalisés en ce sens. La publication du « Guide en matière d'intervention à l'intention des institutions financières » est également un pas dans la bonne direction. Le Comité compte suivre de près les progrès du BSIF. Par conséquent, il recommande:

Conformément à l'article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (fascicule no 36 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

RICHARD BÉLISLE

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le jeudi 7 décembre 1995

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

DIX-HUITIÈME RAPPORT

Conformément à l'alinéa 108(3)d) du Règlement, le Comité a étudié le chapitre 6 du Rapport du vérificateur général de mai 1995 (Les subventions fédérales au transport -- Le Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique).

I.INTRODUCTION ET CONTEXTE

Dans son premier rapport provisoire du 11 mai 1995, le vérificateur général a fait part de ses préoccupations au sujet de la phase de clôture du programme de subventions au transport, le Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique (PSTMRA). Par la suite, le 6 juin, le Comité a rencontré les représentants du Bureau du vérificateur général (BVG), de l'Office national des transports (ONT), qui administre le PSTMRA, et de Transports Canada, ministère responsable des politiques du programme.

Les renseignements contenus dans le rapport du vérificateur et les témoignages entendus lors de la réunion ont convaincu le Comité du bien-fondé de ses inquiétudes. Comme le Comité l'a appris, le segment du marché occupé par les expéditeurs et les transporteurs affiliés était vulnérable au gonflement des taux utilisés dans les demandes de subventions. Afin de protéger les intérêts des contribuables canadiens, le Comité a publié un rapport provisoire recommandant des mesures réduisant ce risque. Il a aussi demandé au président de l'ONT de confirmer que son organisme avait le pouvoir d'évaluer les taux des demandes de subventions en vue d'en établir le bien-fondé et de rejeter les demandes fondées sur des taux déraisonnables. Une telle affirmation aurait confirmé que l'Office interprète actuellement ses pouvoirs conformément au point de vue du ministre des Transports. Il a aussi demandé au président d'expliquer comment son organisme avait l'intention d'appliquer ce pouvoir.

M. Gilles Rivard, président de l'ONT, a répondu à la demande du Comité dans une lettre datée du 5 juillet 1995. Mais plutôt que de confirmer que lui-même et l'Office partageaient le point de vue de Transports Canada, selon qui l'ONT a le pouvoir d'évaluer et de rejeter les demandes en se fondant sur le caractère raisonnable des taux, M. Rivard a maintenu la position antérieure de l'ONT, soit:

Ayant précisé ce point, le président a indiqué que l'Office avait « mis en pratique une nouvelle procédure d'examen des taux et des activités permettant d'identifier les demandes accompagnées de taux douteux ». Si on relevait des taux douteux, les demandeurs seraient invités à les expliquer. L'Office se prononcerait ensuite sur l'opportunité d'acquiescer ou non à la demande. Selon la lettre du président, cela signifie que « lorsqu'un transporteur particulier ne sera pas en mesure de convaincre l'Office que les taux exigés ne sont pas excessifs, l'Office pourra refuser le versement de subventions ».

La réponse du président montre que lui-même et l'Office ne partagent pas le point de vue du ministère des Transports au sujet des pouvoirs de l'ONT. Il est aussi évident que, nonobstant ce désaccord fondamental, l'ONT s'est appuyée sur un pouvoir qu'elle prétend ne pas posséder, pour établir sa nouvelle procédure de vérification. En conséquence, et parce qu'il souhaitait être informé des progrès accomplis au cours de la phase de clôture du PSTMRA, le Comité a rencontré le président et d'autres cadres de l'ONT, ainsi que des responsables du BVG, le 7 novembre 1995.

II.OBSERVATIONS

À cette réunion, le président de l'ONT a réitéré l'essentiel de sa lettre du 5 juillet. Il a confirmé que l'Office ne partage toujours pas l'interprétation que faisait Transports Canada du pouvoir de l'ONT d'évaluer ou de contester les taux exigés par les transporteurs pour les mouvements visés par les demandes de subventions. Mais en dépit de ce désaccord, il avait donné instruction à son personnel de mettre en place une nouvelle procédure qui faisait en sorte que l'Office s'engageait dans une activité pour laquelle -- à son avis -- il n'avait aucun pouvoir. M. Rivard n'a pas indiqué que des efforts étaient en cours pour tenter de résoudre ce différend avec Transports Canada. Plutôt, il a affirmé que les transporteurs dont les demandes de subventions avaient été rejetées pourraient contester le pouvoir de l'ONT devant les tribunaux. Un jugement dans ce domaine, a-t-il indiqué au Comité, réglerait définitivement la question. M. Rivard a aussi révélé au Comité qu'il avait récemment obtenu un avis juridique d'un conseiller principal en droit administratif du ministère de la Justice, selon lequel l'ONT n'avait pas le pouvoir d'évaluer les taux des demandes de subventions. M. Rivard a promis de transmettre au Comité cet avis juridique dès qu'il aura été mis en forme finale.

Le président de l'ONT a aussi informé le Comité des progrès accomplis au cours de l'étape de clôture du PSTMRA. Au moment de la réunion, 2 500 demandes de subventions avaient été retenues pour la nouvelle procédure d'examen des taux et des activités de l'ONT. Le travail est terminé dans 600 cas et rien n'indique encore de taux excessifs ou déraisonnables. M. Doug Rimmer, directeur général du transport maritime, du camionnage et des bureaux régionaux, a soutenu que cette situation était peut-être imputable à l'effet dissuasif de la nouvelle procédure qui aurait incité les transporteurs à ne pas gonfler leurs demandes. Le Comité envisage toutefois une autre explication.

La procédure d'examen des taux et des activités de l'ONT débute par l'identification des transporteurs le plus portés à présenter des taux douteux. Les demandes de subventions présentées par ces transporteurs à « risque élevé » depuis l'annonce de l'abolition du PSTMRA, en janvier 1995, sont ensuite passées en revue. Les taux de ces demandes sont comparés à ceux des demandes présentées par les mêmes transporteurs avant l'annonce de l'abolition du Programme. Si les taux sont haussés, les demandeurs sont invités à les justifier. Si les explications fournies ne satisfont pas l'ONT, la demande est rejetée.

Cette procédure ne tient cependant pas compte de la possibilité que les taux des transporteurs à risque élevé aient été gonflés avant janvier 1995, possibilité qui ressort nettement du rapport du vérificateur général. La procédure pourrait tout simplement comparer les taux gonflés d'hier à ceux d'aujourd'hui; elle mesure les hausses de taux, mais ne permet pas de déterminer s'ils sont raisonnables. Le fait que cette procédure n'ait pas permis de découvrir que certains taux étaient excessifs ou déraisonnables ne devrait donc pas nous étonner.

Les représentants de l'Office ont fait valoir que leur procédure d'examen des taux et des activités était conforme à la recommandation du vérificateur général, à savoir que l'Office: « compare toutes les demandes (à risque élevé) relevées portant sur des mouvements effectués entre janvier 1995 et la fin du Programme avec les demandes antérieures du demandeur pour en évaluer le caractère raisonnable ». Cela va de soi mais cette approche limite l'interprétation du rapport du vérificateur. Le rapport fait ressortir la forte probabilité que des transporteurs avec lien de dépendance aient présenté des demandes à des taux plus élevés que ceux exigés par leurs concurrents non affiliés afin de toucher une subvention gonflée. Dans les circonstances, l'examen devrait comprendre la comparaison des taux des transporteurs à risque élevé avec ceux des exploitants plus concurrentiels, à faible risque, de l'industrie du camionnage. C'est uniquement de cette façon que l'on pourra vraiment établir s'il y a des taux douteux et que l'on pourra se prémunir contre les subventions excessives. En conséquence, le Comité recommande que:

Dans l'intervalle, le Comité note que M. Rivard est ouvert à un examen plus rigoureux: il a notamment pris l'engagement de revoir les subventions versées depuis janvier 1995 afin d'établir si les demandes se fondaient sur des taux qui avaient diminué depuis l'annonce de l'abolition du Programme.

Enfin, on a demandé au président de l'ONT si son organisme avait l'intention d'exiger le remboursement rétroactif du trop-payé. M. Rivard a répondu qu'il lui faudrait consulter son personnel cadre à ce sujet. S'il est établi que l'Office a le pouvoir de le faire, il le fera. Sinon, il fera ce qu'il pourra pour l'obtenir de Transports Canada et informera le Comité des résultats de ses efforts. Le Comité s'attend à recevoir une réponse à cette question sans délai.

III.CONCLUSION

En conclusion, le Comité désire exprimer sa profonde déception devant le fait que des mesures n'ont pas été prises en temps opportun par ceux qui avaient la responsabilité de régler les problèmes du PSTMRA. Dès 1985, on savait que l'un des volets du Programme comportait un important échappatoire. Les efforts de l'ONT en vue de résoudre ce problème se sont résumés à l'envoi de deux lettres au ministère des Transports. Il n'y a aucune autre indication des mesures correctives prises à cet égard. L'ONT n'a pas poussé la question plus loin. Cet échappatoire existe toujours.

Un deuxième événement important aurait nécessité une intervention rapide de la part des responsables du PSTMRA. À la fin des années 80, les taux exigés par le camionnage dans la région atlantique ont été déréglementés. Les responsables des volets administratifs et politiques du Programme auraient dû prévoir les répercussions de cette réforme sur un régime de subventions établi dans un cadre réglementé. Le Programme aurait dû être modifié pour tenir compte de ce changement. Il ne l'a pas été.

En 1987, un autre signal a été envoyé aux responsables au sujet des problèmes sérieux posés par le Programme. Cette année-là, le Bureau du vérificateur général a publié un rapport faisant état de certains problèmes à l'administration du PSTMRA. Le rapport demandait une évaluation du Programme et un renforcement des contrôles administratifs. L'évaluation a finalement été faite, six ans plus tard, et il en est résulté une étude qui a finalement mené à l'abolition du PSTMRA en juillet 1995.

Enfin, en 1995, après l'annonce de l'abolition du PSTMRA, le vérificateur général a publié un rapport sur lequel s'appuie le présent examen du Comité. Ce rapport renfermait des preuves manifestes que certains aspects du Programme étaient vulnérables et recommandait des façons de réduire au minimum ce risque au cours de la phase de clôture du PSTMRA. On a donné suite à cet avis, par des mesures qui, cependant, comme l'a signalé le Comité, n'étaient pas aussi rigoureuses qu'on l'aurait souhaité.

Ce n'est pas en 1995, aux derniers mois du Programme, qu'il fallait agir. Il ressort du sommaire qui précède qu'on était conscient que quelque chose n'allait pas dès 1985, il y a dix ans. C'est à ce moment que des correctifs auraient dû être apportés.

Un bon gestionnaire ne se limite pas à suivre les règles. Les titulaires de charges publiques ont aussi l'obligation de veiller aux intérêts du public et de les protéger dans la plus grande mesure possible. Comme l'a signalé le vérificateur général, la fonction publique est un bien public. La mauvaise gestion du PSTMRA constitue un exemple éclatant d'un mandat public dont on s'est mal acquitté. Le Comité s'attend pleinement à ce que les fonctionnaires feront preuve d'initiative dans l'accomplissement des tâches reliées aux responsabilités qui leur sont confiées. À cette égard, le PSTMRA devrait être présenté comme exemple de la façon que les choses peuvent mal tourner lorsque l'on ne s'acquitte pas de ces devoirs.

Conformément à l'article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des Procès verbaux pertinents (fascicule no 36 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

RICHARD BÉLISLE

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