PACC Rapport du Comité
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CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6
Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son
VINGT-SIXIÈME RAPPORT
Après étude du chapitre 4 du rapport de la vérificatrice générale du Canada d’avril 2003 (Service correctionnel du Canada — La réinsertion sociale des délinquantes), le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant :
Le Service correctionnel du Canada (le Service) a deux fonctions principales, soit l’incarcération des délinquants et leur réinsertion dans la société canadienne, de sorte qu’il joue l’un des rôles les plus importants au gouvernement. Si le Service devait faillir à l’une de ses deux tâches, les conséquences pourraient être très graves pour la population canadienne.
Une minorité de délinquants — soit environ 5 % de la population carcérale (en établissement et en liberté conditionnelle dans la collectivité) — sont des femmes. En 1990, le Groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale a publié un rapport (La création de choix) qui critiquait la façon dont les délinquantes sont traitées dans le système correctionnel fédéral. Bien que le rapport ait servi d’assises à une nouvelle approche, les changements ont été longs à venir. En 1996, madame la juge Louise Arbour a repris bon nombre des observations du Groupe d’étude. Depuis, le Service correctionnel du Canada s’efforce de moderniser les modalités d’incarcération et de réinsertion sociale des délinquantes.
Pendant l’exercice 2001-2002, le Service correctionnel du Canada a dépensé plus de 1,5 milliard de dollars dans le cadre de l’exécution de son mandat[1], dont 57 millions consacrés aux délinquantes. Les coûts liés à la garde se sont élevés à 44 millions de dollars, et 13 millions de dollars ont servi aux activités qui préparent les délinquantes à la réinsertion sociale.
Les besoins des délinquantes diffèrent considérablement de ceux des hommes incarcérés, et le processus visant leur retour à la société est important et entraîne des dépenses considérables. Par conséquent, le Comité a décidé d’examiner la vérification portant sur la gestion, par le Service correctionnel du Canada, de la réinsertion sociale des délinquantes. Il a donc rencontré, le 14 mai 2003, M. Hugh McRoberts (vérificateur général adjoint), M. Ron Wolchuk (directeur principal) et Mme Jocelyne Therrien (directrice) du Bureau du vérificateur général. Mme Lucie McClung (commissaire), Mme Nancy Stableforth (sous-commissaire, Région de l’Ontario) et Dr Larry Motiuk (directeur général, Division des recherches) y représentaient le Service correctionnel du Canada.
OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
La vérification a permis de constater que des progrès ont été marqués dans la façon dont ces femmes sont logées. Un établissement vieillissant a été remplacé par cinq établissements régionaux pour femmes. Néanmoins, le Comité note avec inquiétude que la pratique de loger les délinquantes dans des établissements pour hommes se poursuit, notamment à l’établissement de Matsqui, en Colombie-Britannique. Par conséquent il recommande :
RECOMMANDATION 1
Que le Service correctionnel du Canada achève ses plans afin de pouvoir loger toutes les délinquantes dans des établissements tout à fait distincts des établissements pour hommes, et conçus pour répondre à leurs besoins particuliers.
Une plus grande attention a été accordée aux besoins propres aux délinquantes autochtones, et on insiste davantage sur les programmes pour les délinquantes.
Le Comité est heureux de voir que le Service correctionnel du Canada continue d’actualiser son approche à l’égard des délinquantes et a accepté dans l’ensemble les recommandations de la vérificatrice générale, recommandations que le Comité appuie sans réserve.
Il faut renforcer et préciser les engagements pris afin de mettre en œuvre les recommandations. De plus, le Parlement veut plus de détails sur les intentions du Service et son calendrier d’exécution afin de pouvoir suivre l’évolution de la situation. Le Comité accueille donc favorablement la prestation par la commissaire d’un plan d’action qui donne suite à chacune des recommandations de la vérificatrice générale. Comme le Comité souhaite la mise en œuvre de ce plan, il recommande :
Recommandation 2
Que le Service correctionnel du Canada mette en œuvre son plan d’action qui répond aux recommandations contenues dans le chapitre 4 du Rapport d’avril 2003 de la vérificatrice générale, en conformité avec l’échéancier prévu par le plan, et fasse rapport des résultats au Parlement dans ses rapports annuels sur le rendement.
Il est tout à fait essentiel que le Service envoie les délinquantes nouvellement incarcérées dans des établissements ayant le niveau de sécurité voulu et qu’il leur offre les programmes correctionnels qui conviennent. S’il y a erreur à cette étape, une délinquante risque d’être envoyée dans un établissement dont le niveau de sécurité est trop élevé, ce qui est coûteux et restreint l’accès aux programmes et activités correctionnels. Inversement, une délinquante dangereuse pourrait être envoyée dans un établissement à faible niveau de sécurité, avec tout ce que cela comporte comme dangers pour les travailleurs correctionnels et le reste de la population carcérale.
Le Service utilise à l’heure actuelle l’Échelle de classement par niveau de sécurité pour déterminer la cote de sécurité à attribuer aux délinquantes qui arrivent. Cette échelle, élaborée en 1987, est fondée sur les caractéristiques de la population délinquante masculine. Deux tests sont effectués pour vérifier que l’approche fonctionne. Le premier vérifie si l’outil d’évaluation mesure bien ce qu’il est censé mesurer (validité); le second détermine si différents utilisateurs emploient l’outil de la même façon et obtiennent les mêmes résultats (fiabilité). La vérification a permis de constater que le Service n’a pas effectué les tests de validité, tandis que les tests de fiabilité étaient incomplets.
La vérificatrice générale a recommandé que le Service correctionnel termine ses évaluations et prenne les mesures nécessaires selon les résultats. Dans sa réponse, le Service correctionnel a indiqué qu’il allait commencer « à assurer un examen plus approfondi de ces outils » dans le cadre du Programme de recherche 2003-2004. Au cours de la réunion, le Dr Motiuk a apporté plus de précisions, indiquant que le Service cherchera à terminer les tests en 2003.
L’évaluation initiale est d’une importance telle qu’il faut absolument être plus sûr des résultats que donnent les outils utilisés par le Service. Le Comité recommande par conséquent :
RECOMMANDATION 3
Que le Service correctionnel du Canada a) élabore un instrument de classement fondé sur les caractéristiques particulières des femmes, et b) établisse un calendrier pour l’évaluation de la fiabilité et l’achèvement des tests de validité des instruments de classement utilisés pour les délinquantes afin que ces dernières soient placées au niveau de sécurité approprié, et qu’il présente le calendrier au Comité au plus tard le 31 mars 2004.
RECOMMANDATION 4
Qu’une fois les tests terminés, le Service correctionnel du Canada fasse rapport des résultats et de toute mesure prise en conséquence, dans son rapport annuel sur le rendement de l’année où les évaluations ont été réalisées.
Le Comité remarque aussi que le Service a élaboré un nouvel instrument de reclassement des délinquantes, l’a validé et a l’intention de le mettre en application cet automne. Le Comité veut suivre la mise en œuvre du nouvel instrument et s’attend à ce que le Service lui fournisse l’information à ce sujet, en conformité avec la recommandation 1.
Le Comité constate que le Service a fait des progrès dans l’élaboration de programmes conçus pour répondre aux besoins des femmes. Le Service a élaboré la Stratégie des programmes correctionnels à l’intention des femmes purgeant une peine fédérale, laquelle a permis de préparer un nouvel ensemble de programmes de base. La mise en œuvre de ces programmes a été retardée, ce qui a eu une profonde incidence sur les mises en liberté sous condition, et ils n’ont pas été offerts de façon uniforme à toutes les femmes. Le Comité remarque une augmentation du nombre de réincarcérations attribuables aux rechutes des toxicomanes et aux maladies mentales. La vérification a aussi souligné que le Service n’a pas encore évalué l’efficacité des programmes conçus pour aider les délinquantes à modifier des comportements inappropriés (programmes d’intervention). Étant donné l’importance particulière de cette catégorie de programmes, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 5
Que le Service correctionnel du Canada réalise à intervalles réguliers, et intègre dans son processus décisionnel, une évaluation de ses programmes d’intervention auprès des femmes afin d’en déterminer l’efficacité et fasse rapport des résultats au Parlement dans son rapport annuel sur le rendement. Le Service devra aussi mentionner les éventuels changements apportés aux programmes d’intervention suite aux conclusions de l’évaluation. L’évaluation du Service correctionnel devra porter notamment sur les programmes visant les femmes ayant subi des sévices physiques et sexuels, ainsi que sur l’accessibilité aux programmes de soutien en santé mentale et les liens entre les programmes destinés aux délinquantes dans les établissements et la collectivité.
Malgré les progrès marqués dans les programmes visant les délinquantes, le Comité reste préoccupé par certains programmes visant à préparer les femmes à pouvoir travailler à la fin de leur peine. Les programmes offerts sont peu nombreux, l’accès y est limité et les matières enseignées — la liste de la vérificatrice générale comprend l’entraînement canin, la préparation des aliments, l’horticulture, l’entretien ménager et la cosmétologie — n’offrent pas un grand choix et ne semblent pas présenter de grandes possibilités d’épanouissement professionnel.
Bien que le Service ait accepté la recommandation de la vérificatrice générale d’élaborer et de mettre en place une stratégie d’emploi à l’intention des femmes, il a souligné des difficultés qui pourraient nuire à ses efforts, notamment le fait que la courte durée de certaines peines ne permet pas au Service de terminer les programmes. Le Comité estime que l’acquisition de compétences en demande sur le marché et des connaissances nécessaires pour obtenir un emploi enrichissant constitue la clé du succès de la réinsertion sociale. Les difficultés à cet égard doivent être surmontées. Par conséquent, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 6
Que le Service correctionnel du Canada mette l’accent sur la prestation rapide de programmes suffisamment financés et pleinement accessibles qui aideront les délinquantes à acquérir les compétences en demande sur le marché du travail et à trouver un emploi enrichissant à la fin de leur peine. Pour ce faire, il doit créer une stratégie de l’emploi qui sera intégrée au Rapport sur les plans et priorités du Service pour 2004.
RECOMMANDATION 7
Qu’après la mise en œuvre de programmes visant à offrir aux délinquantes des compétences en demande sur le marché du travail, le Service correctionnel du Canada évalue à intervalles réguliers le succès de ses efforts et fasse rapport des résultats au Parlement dans ses rapports annuels sur le rendement.
L’étape la plus difficile de la réinsertion, indispensable toutefois, est celle de la surveillance dans la collectivité. La vérificatrice générale a constaté que malgré quelques améliorations dans le domaine, bon nombre des problèmes que le Groupe d’étude avait cernés en 1990 persistent. Certains problèmes persistent parce qu’il y a habituellement assez peu de délinquantes et qu’elles sont éparpillées d’un bout à l’autre du pays, de sorte que les programmes et les établissements sont rares et coûteux. Le Comité note en particulier le manque de maisons de transition pour les femmes et l’accès limité aux programmes offrant un appui psychiatrique et d’autres formes de soutien. Le Comité a donc trouvé encourageantes les idées proposées par la commissaire qui table sur une éventuelle coopération avec ses homologues provinciaux afin de trouver ensemble des solutions à ces problèmes. Par conséquent, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 8
Que le Service correctionnel du Canada travaille avec ses homologues dans les provinces et les territoires ainsi qu’avec les organismes non gouvernementaux de défense des femmes afin d’élaborer une approche conjointe pour répondre aux besoins des délinquantes sous surveillance communautaire, et fasse état des résultats dans ses rapports annuels sur le rendement présentés au Parlement.
D’après la vérificatrice générale, le manque de logements acceptables dans la collectivité rend impossible d’affecter les délinquantes à des milieux institutionnels et post-institutionnels adéquats et nuit au succès des programmes visant la réinsertion de ces femmes. Ce genre de lacune explique en partie les violations des conditions de la libération conditionnelle qui contribuent au retour en établissement de certaines délinquantes. Par conséquent, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 9
Que, dans chaque région, le Service correctionnel du Canada travaille avec ses homologues dans les provinces et les territoires ainsi qu’avec les parties prenantes dans la collectivité afin de fixer des objectifs pour l’amélioration appréciable du logement communautaire à l’intention des femmes ayant des démêlés avec la justice, et qu’il ne ménage aucun effort afin d’obtenir les fonds publics nécessaires pour réaliser ces objectifs.
Le Comité veut souligner les difficultés particulières auxquelles font face les délinquantes autochtones. Bien qu’elles constituent une minorité de la population carcérale, soit 26 %, elles y sont grandement surreprésentées comparativement à leur pourcentage dans la population canadienne. Elles ont des besoins qui les distinguent des autres délinquantes, et les conditions qui mènent à leur incarcération sont aussi différentes.
Le Comité reconnaît que le Service a fait des efforts afin de tenir compte de ces besoins et de ces circonstances, mais est très déçu de constater que le Service dispose de deux mesures pour la réinsertion sociale des délinquantes autochtones qu’il utilise rarement. En vertu de l’article 81 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, le Service est autorisé à conclure des ententes avec les collectivités autochtones visant la prestation de services aux détenus et leur garde. L’article 84 autorise un détenu autochtone à demander d’être mis en liberté sous condition dans une collectivité autochtone. D’après la vérification, d’avril 2001 à novembre 2002, il y a huit libérations de délinquantes autochtones en vertu de l’article 84, et aucune entente n’a été conclue en vertu de l’article 81.
D’après la commissaire, Mme McClung, l’absence d’entente en vertu de ces articles de la Loi est surtout attribuable au fait que les collectivités autochtones doutent de leur capacité d’y participer. Le Comité recommande par conséquent :
RECOMMANDATION 10
Que le Service correctionnel du Canada travaille en étroite collaboration avec les collectivités autochtones intéressées afin de les aider à acquérir la capacité de participer à la réinsertion sociale des délinquantes autochtones, et fasse rapport des progrès dans ses rapports annuels sur le rendement présentés au Parlement. Que, ce faisant, le Service correctionnel du Canada, de concert avec d’autres ministères fédéraux, ses homologues provinciaux et territoriaux et les organisations autochtones, étudie de nouvelles façons de fournir les ressources financières nécessaires aux collectivités qui souhaitent assumer la responsabilité d’aider à la réinsertion des délinquantes.
Il est évident, tout au long du rapport de la vérificatrice générale, que les délinquantes sous responsabilité fédérale sont l’objet de discrimination fondée sur le sexe, la race et l’invalidité, situation qui est aggravée par le manque de ressources. Selon les représentants du Ministère, le personnel qui travaille avec ces délinquantes suit 10 jours de formation sur ces questions particulières. Le Comité juge que cette formation doit être plus longue et plus approfondie. Par conséquent, il recommande :
RECOMMANDATION 11
Que tout le personnel qui travaille avec des délinquantes sous responsabilité fédérale suive une formation approfondie et continue visant à le sensibiliser aux questions touchant le sexe, la race et l’invalidité.
Le Comité a aussi appris que les délinquantes sous responsabilité fédérale peuvent présenter des griefs si elles pensent faire l’objet de discrimination. Il estime qu’un organisme externe doit s’occuper de ce processus de grief, en remplacement de l’actuel système de suivi interne. Par conséquent, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 12
Que le Service correctionnel du Canada crée un organisme externe chargé du suivi du système de griefs en place pour les délinquantes sous responsabilité fédérale.
Il est maintenant généralement accepté que les délinquantes diffèrent considérablement des délinquants de sexe masculin et qu’elles doivent être traitées différemment pour réussir leur réintégration sociale. Le Service correctionnel du Canada le reconnaît et a fait des progrès louables afin d’améliorer les établissements et les programmes institutionnels offerts aux femmes sous sa surveillance.
La vérification réalisée par la vérificatrice générale du Canada a permis d’évaluer les progrès, de cerner les domaines où il faut poursuivre les améliorations et de formuler des recommandations quant aux mesures à prendre. Le Comité se réjouit déjà des améliorations qui entraîneront un avenir meilleur pour les délinquantes purgeant une peine fédérale, ainsi qu’une sécurité accrue pour tous les Canadiens.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.
Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances nos 30, 45 et 46) est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ
[1] Receveur général du Canada, Comptes publics du Canada de 2001-2002, volume II, parti I, tableau 5, 1:30.
Pour le Bloc Québécois, le rapport de la vérificatrice générale du Canada présenté en avril 2003 est très pertinent. Il réitère des recommandations déjà énoncées il y a plus de 10 ans par le Groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale.
En effet, le rapport « La création de choix » (1990) énonçait que les besoins des femmes en matière de services correctionnels étaient différents de ceux des hommes incarcérés et que les Services correctionnels devaient en tenir compte. Également, dans ce rapport, on stipulait « que les délinquants autochtones sous responsabilité fédérale étaient moins susceptibles que les autres de bénéficier de permissions de sortir, qu’ils risquaient davantage d’être maintenus en incarcération, qu’ils passaient plus de temps derrière les barreaux que les autres détenus avant d’obtenir une libération conditionnelle, et que celle-ci était plus susceptible d’être révoquée ou suspendue.[2] »
Quelques années plus tard (1996), la Commission d’enquête sur les événements survenus à la prison des femmes à Kingston a présenté une série de recommandations lesquelles visaient la modification des pratiques dans la gestion des services correctionnels destinés aux délinquantes à l’époque, le Solliciteur général avait annoncé qu’il acceptait ce rapport et créerait pour les femmes un poste de sous-commissaire chargé d’apporter les « changements organisationnels ou touchant les programmes recommandés.[3] »
Plus près de nous, les « Rapport annuel de l’Enquêteur correctionnel 2001-2002 » ainsi que celui de 2002-2003, nous indiquent que la situation n’a pas changé. « Cela continue d’être la réalité, de manière inquiétante.[4] »
Voilà qu’en 2003, la vérificatrice générale fait ressortir les mêmes lacunes et constate de plus que « le Service ne répond pas de façon constante aux besoins des délinquantes relativement à des programmes et à des services dans la collectivité, surtout en ce qui concerne les programmes de traitement de la toxicomanie et les services de santé mentale.[5] »
Le Bloc Québécois, à l’instar des auteurs des différents rapports, déplore le peu d’engagement des Services correctionnels du Canada à faire respecter « la règle du droit dans l’exercice de ses responsabilités[6] » et demande que les recommandations des différents rapports soient mises en applications dans les plus brefs délais.
[2] L’Enquêteur correctionnel du Canada. Rapport annuel de l’Enquêteur correctionnel du Canada 2001-2002. Ottawa. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. 2002. p.9.
[3] Idem. p.11.
[4] Idem. p.9.
[5] Bureau du vérificateur général du Canada. Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes. Chapitre 4. Service Correctionnel Canada – La réinsertion sociale des délinquantes. Avril 2003. p.25.
[6] L’Enquêteur correctionnel du Canada. Rapport annuel de l’Enquêteur correctionnel du Canada 2002-2003. Ottawa. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. 2003. p.20.