19. Les comités pléniers

Une fois qu’un projet de loi a franchi la deuxième lecture, la Chambre peut ordonner son renvoi à un comité plénier pour étude en vertu du Règlement ^[146]  avec le consentement unanime de la Chambre ^[147]  ou à la suite de l’adoption d’un ordre spécial de la Chambre ^[148] .

Après l’adoption des budgets principal et supplémentaire des dépenses et des crédits provisoires, tous les projets de loi de crédits (autorisant l’affectation de fonds du Trésor pour les dépenses du gouvernement) sont automatiquement renvoyés à un comité plénier ^[149] . Ces projets de loi sont habituellement étudiés à la fin de la séance lors du dernier jour désigné de la période des subsides quand il ne reste que peu ou plus de temps pour le débat. Le Règlement prévoit que le Président de la Chambre interrompe les délibérations à ce moment-là et mette aux voix toutes les questions nécessaires pour mettre un terme à toutes les étapes de l’étude de tout projet de loi de crédits sans plus de débat. Par conséquent, l’étape en comité est habituellement très brève et quelques minutes suffisent pour renvoyer les projets de loi à la Chambre sans amendement ^[150] .

Souvent, un comité plénier étudie des projets de loi non controversés ou qui portent sur des questions politiquement importantes, pour lesquels l’emploi du temps de la Chambre a déjà été décidé. De plus, avec le consentement unanime des députés ou par ordre spécial, la Chambre a déjà examiné en comité plénier des projets de loi urgents, par exemple pour mettre fin à une grève ^[151] . Bon nombre de ces projets de loi franchissent au cours de la même séance deux étapes ou plus du processus législatif avec le consentement unanime de la Chambre.

L’étude d’un projet de loi en comité plénier se fait à peu près de la même façon qu’en comité permanent, spécial ou législatif ^[152]. L’étude du préambule et du titre (de même que de l’article 1 s’il se résume au titre abrégé de la loi) est reportée à plus tard ^[153] . Chaque disposition, débattue séparément et suivant l’ordre numérique, fait l’objet d’un vote distinct. Habituellement, lorsque l’article 1 (ou l’article 2 si l’article 1 se résume au titre abrégé de la loi ^[154] ) est mis en délibération, le comité tient un débat général (semblable à celui qui est tenu en deuxième lecture) sur les principes et les détails du projet de loi. Une fois terminée l’étude de l’article 1 (ou de l’article 2), le débat doit porter strictement sur l’article mis en délibération ^[155] . Cette procédure tend à raccourcir les débats sur les autres articles. Des amendements et des sous-amendements peuvent être proposés. S’ils sont jugés recevables par le président, ils sont débattus et mis aux voix avant l’examen de l’article suivant ^[156] . Une fois qu’un article a été étudié, le président demande si on doit l’adopter ^[157] . L’article qui a fait l’objet d’un vote ne peut être débattu de nouveau durant l’étude d’un autre article. Les nouveaux articles, les annexes, les nouvelles annexes, l’article 1 (s’il se résume au titre abrégé de la loi), le préambule et le titre sont les derniers éléments qui sont étudiés ^[158] . Comme pour les comités permanents, spéciaux ou législatifs, le comité peut décider de reporter ou de réserver l’étude de certains articles ^[159] .

Étant donné que la Chambre n’est pas censée être informée des délibérations d’un comité sur un projet de loi avant le dépôt du rapport, les députés ne peuvent parler du projet de loi ou des délibérations à ce sujet durant l’étude d’autres questions tant que le comité plénier est saisi du projet de loi ^[160] . Quand le comité plénier a terminé son étude, le président demande la permission de faire rapport. Cette permission est souvent accordée de manière automatique, mais il n’est pas rare qu’un vote soit tenu sur la motion ^[161] . Une fois la permission accordée, la masse est replacée sur le Bureau, le Président reprend le fauteuil et le président du comité plénier fait rapport à la Chambre du projet de loi, avec ou sans amendement ^[162]. Le rapport est alors reçu par la Chambre et le Président met immédiatement aux voix la motion d’adoption du projet de loi à l’étape du rapport ^[163] . Aucun amendement ou débat n’est permis à cette étape ^[164] .

Si le projet de loi est adopté à l’étape du rapport, la motion de troisième lecture peut être proposée au cours de la même séance ^[165] . Toutefois, si le projet de loi a franchi l’étape de la deuxième lecture au cours de la séance, la motion de troisième lecture ne peut être présentée qu’avec le consentement unanime de la Chambre puisque le Règlement exige que les trois lectures d’un projet de loi se fassent « en des jours différents ^[166]  ». Si la Chambre y consent, la motion de troisième lecture peut être proposée immédiatement, ce qui est la pratique habituelle ^[167] , ou plus tard au cours de la même séance. La troisième lecture peut aussi avoir lieu lors de la prochaine séance de la Chambre ^[168] .

Lors de l’étude d’une motion de troisième lecture, on peut présenter un amendement proposant que le projet de loi soit renvoyé à un comité plénier ^[169] . L’amendement limite habituellement l’étude en comité à certaines dispositions ou à de nouveaux amendements ^[170] . Parfois, il ne comporte aucune restriction ^[171] . Une fois adoptée, cette motion devient une instruction à l’intention du comité ^[172].

Les motions d’instruction nous viennent d’un usage britannique qui a vu le jour dans la deuxième moitié du dix-neuvième siècle et qui a par la suite été intégré aux usages canadiens. C’est une procédure qui est rarement utilisée. Les instructions à un comité plénier saisi d’un projet de loi sont facultatives plutôt qu’impératives, c’est-à-dire que le comité peut décider d’exercer le pouvoir qui lui est conféré par la Chambre et qu’il ne détient normalement pas ^[173] . Mais si le comité souhaite lui-même élargir ses pouvoirs, il doit demander à la Chambre de lui donner une instruction ^[174] . De nos jours, étant donné que la Chambre renvoie habituellement un projet de loi à un comité plénier pour en accélérer l’adoption, elle convient de définir les travaux du comité, normalement au moyen d’un ordre spécial ^[175] .

Lorsque la Chambre souhaite donner une instruction à un comité plénier, une motion d’instruction peut être présentée sans préavis, immédiatement après la deuxième lecture d’un projet de loi et son renvoi au comité, mais avant que la Chambre ne se soit constituée en comité ^[176] . Il est arrivé qu’une instruction à un comité plénier soit présentée sous forme de motion de fond, sous la rubrique « motions » des affaires courantes, alors que le comité était déjà saisi d’un projet de loi ^[177] . Une motion d’instruction peut faire l’objet d’un débat et d’amendements ^[178] . Les députés ont déjà présenté des motions d’instruction demandant à un comité plénier de diviser un projet de loi ^[179] , de regrouper plusieurs projets de loi en un seul ^[180] , ou d’y insérer de nouvelles dispositions ^[181] . Une motion d’instruction sera jugée irrecevable si elle cherche à conférer au comité des pouvoirs dont il dispose déjà comme celui d’amender un projet de loi ^[182] . Plusieurs motions d’instruction peuvent être présentées au sujet d’un projet de loi renvoyé à un comité plénier, mais chacune d’entre elles est tout à fait distincte ^[183] . Une fois adoptée, la motion d’instruction devient un ordre de renvoi du comité.