PACC Rapport du Comité

CHAMBRE DES COMMUNES
CANADA

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Introduction
Observations et Recommandations
Conclusion

Le projet de construction d’un complexe de laboratoires fédéraux de santé humaine et animale

Conformément à l’alinéa 108 (3) (e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

DIX-SEPTIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 7 du rapport du Vérificateur général du Canada d’avril 1998 (Le projet de construction d’un complexe de laboratoires fédéraux de santé humaine et animale) et il a convenu de présenter le rapport suivant :

INTRODUCTION

Le nouveau complexe de laboratoires fédéraux de santé humaine et animale de Winnipeg abrite des installations de diagnostic, de recherche et de formation parmi les plus modernes au monde dans leur catégorie. Le complexe est le premier dans le monde à réunir des laboratoires qui s’occupent à la fois des maladies de l’homme et de l’animal, et le premier au Canada dont l’aménagement permet la manipulation des virus les plus dangereux que l’on connaisse. Santé Canada (SC) et l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) utiliseront ce complexe.

De sa date de conception à la date de prise en possession, prévue pour l’automne de 1998, la chronologie de ce projet particulier s’étend sur une période de près de onze ans. Selon l’avis du bureau du Vérificateur général (BVG), le projet accuse environ un an de retard par rapport à son échéancier et le coût estimatif du projet s’établit maintenant à un montant de 176 millions de dollars, 34 millions de dollars de plus du montant original de 142 millions de dollars. Contrairement aux politiques du Conseil du Trésor, le budget proposé originellement ne faisait pas état de tous les coûts reliés au projet.

Le bureau du Vérificateur général a cerné plusieurs domaines où Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, le ministère contractant et le responsable de l’exécution du projet, pourrait améliorer ses pratiques de sélection et de gestion des consultants auxquels des projets comme celui-ci seront confiés à l’avenir.

C’est pour ces questions et bien d’autres que le Comité permanent des comptes publics s’est décidé à étudier les observations et constatations du Vérificateur général au sujet du complexe de laboratoires fédéraux à Winnipeg. Le 4 juin 1998, le Comité a rencontré M. Denis Desautels, Vérificateur général du Canada, M. Shahid Minto, Vérificateur général adjoint. Santé Canada fut représenté par M. Robert S. Lafleur, sous ministre adjoint, direction générale des services de gestion et le D^r Joseph Z. Losos, sous ministre adjoint, direction générale de la protection de la santé. Le D^r Norm Willis, directeur exécutif du Centre national des maladies animales exotiques (Winnipeg) témoignait pour le compte de l’Agence canadienne d’inspection des aliments. M. Michael Nurse, sous ministre adjoint, direction générale des services immobiliers et M. Bruce Lorimer, directeur général, services architecturaux et de génie représentaient le ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Finalement, M. Colin Potts, sous contrôleur général pour le compte du Secrétariat du Conseil du Trésor Canada.

OBSERVATIONS ET RECOMMENDATIONS

Le projet de laboratoires fédéraux de Winnipeg à officiellement vu le jour en septembre 1987. Les deux ministères clients, Santé Canada (SC) et Agriculture et agroalimentaire Canada (AAC) ont présenté leur documentation au Conseil du Trésor pour justifier la réalisation de nouvelles installations, y compris le besoin de laboratoires de haute biosécurité (niveau 4). L’examen du Vérificateur général confirme que les deux ministères avaient effectivement besoin de moderniser et d’agrandir les laboratoires existants (7.38) afin de pouvoir réaliser de façon efficace et efficiente les programmes dont ils avaient la responsabilité. Et la vérification confirme qu’une partie des installations à Winnipeg répondent à un besoin de capacité et de programme auquel aucuns autre laboratoire existant au Canada ne pouvait répondre. Cependant, du moment que fut prise la décision de construire les nouveaux laboratoires de Winnipeg, le Vérificateur général constate qu’il n’avait pas eu d’analyse approfondie du profil global des laboratoires de chaque ministère et de leur capacité de répondre aux besoins actuels et futurs en matière de services et d’installations.

Une étude a été commandée en avril 1996 par Santé Canada pour évaluer les besoins présents et futurs. Cette étude n’a pas tenu compte de la capacité des nouvelles installations de Winnipeg, pourtant considérées comme clé de voûte des services de laboratoires micro biologiques et de la capacité connexe de Santé Canada. L’étude concluait que le ministère consacrait de sommes importantes à entretenir ce qui semblait être une capacité en laboratoire excédentaire et recommandait la réalisation d’une étude sur l’optimisation des aires de laboratoire (7.39). Par le passé, les ministères avaient tendance à construire bien au-delà de la capacité de laboratoire requise pour anticiper une croissance accrue de besoins, qui, bien plus que souvent, ne se matérialisait pas. L’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA), pour sa part, a entrepris en juillet 1997 une étude similaire qui visait à évaluer le volume des services de laboratoire et de soutien pour ses besoins de programmes. Le but de cette étude est de trouver des options pour réduire les coûts de laboratoire et des inspections sans pour autant compromettre le service. L’ACIA a informé le Vérificateur général que la portée de l’étude a été élargie pour étudier une plus vaste gamme d’options. Le Vérificateur général ne sait pas quand cette étude sera complétée.

Selon l’examen du Vérificateur général, les installations de Winnipeg peuvent accueillir nettement plus de personnel scientifique et de soutien que le nombre prévu dans les plans. Le Vérificateur général a constaté dans son rapport que les installations de Winnipeg offrent environ 100 mètres carrés par membre du personnel scientifique, près du double de la moyenne nationale (7.47). De plus, le besoin total en superficie est passé de 10,900 mètres carrés nets en 1991 à 13,000 mètres carrés net en 1996, sans pour autant voir une augmentation correspondante des besoins de programme (7.44). Dans son allocution devant le Comité, le Vérificateur général indique qu’il reste toujours à combler 70 postes sur un total de 180 postes ou 40 p. 100 du personnel que les ministères clients prévoient pour les nouveaux laboratoires de Winnipeg. À la fin de la vérification, les ministères concernés ne possédaient toujours pas de plan d’activités ni de stratégie exhaustive pour s’assurer que les installations de Winnipeg seraient pleinement utilisées.

La question de capacité excédentaire des installations de Winnipeg, particulièrement le grand nombre de postes qui restent à pourvoir, a beaucoup préoccupé les membres du Comité. Ils ont interrogé à plusieurs reprises le représentant de Santé Canada, le D^r Joe Losos, pour savoir ce que le ministère comptait faire pour corriger cette situation. Le D^r Joe Losos a indiqué au Comité qu’il existe présentement un protocole d’entente entre Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) concernant la capacité excédentaire et que l’on prévoit compléter un plan d’activité pour la rationalisation des aires de laboratoire (1605) vers la fin de cet été. Le Comité a demandé le témoin du sort des autres installations existantes. Le D^r Joe Losos a indiqué qu’il s’attendait à un déclassement d’une partie des installations existantes à mesure que l’on emménagera effectifs et équipements dans les nouveaux laboratoires de Winnipeg (1650). Finalement, le Comité a invité le Vérificateur général de réviser le plan d’activité des ministères concernés pour s’assurer qu’il s’adresse adéquatement aux questions qui ont été soulevées lors de la réunion et de communiquer ses conclusions au Comité. Le Vérificateur général a indiqué qu’il était très consentant de coopérer avec les ministères dans la révision de leur plan d’activités et de leur communiquer ses commentaires quant à leur pertinence (1700). Le témoin pour Santé Canada a, à son tour, accepté la requête du Comité de communiquer les observations du Vérificateur général au sujet du plan d’activité la prochaine fois le ministère se présentera devant le Comité.

Suite aux observations, le Comité recommande Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments :

Que Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments tiennent compte de la capacité des laboratoires de Winnipeg dans leurs évaluations continues de leurs besoins de laboratoires nationaux.

Que Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments remettent, au plus tard, le 31 janvier 1999 , au Comité permanent des comptes publics, une brève lettre décrivant leurs protocoles d’entente concernant les mesures d’élimination de la capacité excédentaire.

Que Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments complètent, au plus tard, le 31 mars 1999, leurs plans d’activités et leurs stratégies pour éliminer progressivement la capacité excédentaire des installations fédérales de Winnipeg.

Que Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments mettent en œuvre leurs plans d’actions, développés en réponse aux conclusions et observations du Vérificateur Général, et rendre compte de l’exécution de ces plans d’action au Comité permanent des Comptes Publics pour le 31 mars 1999.

En ce qui concerne le cadre de gestion et de contrôle financier, le Comité s’est particulièrement intéressé aux constatations du Vérificateur général quant à la « culture » ministérielle de dépenser à la limite du budget approuvée (7.59 et 7.60) au lieu de rechercher des occasions à réaliser des économies. Selon les recommandations du Vérificateur général, des mesures d’encouragement devraient être élaborées par le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Travaux publics pour inciter la sous utilisation des fonds. Dans sa réponse aux recommandations du Vérificateur général, le Secrétariat ne croyait pas qu’un régime d’incitation au niveau du projet serait un moyen efficace d’encourager la sous utilisation des fonds budgétaires afin de réaliser des économies. Selon le Secrétariat, il serait beaucoup plus difficile d’imaginer un régime d’incitation qui n’aurait pas d’effets négatifs en l’absence d’un processus d’approbation plus rigoureux que celui qui existe actuellement (7.61). Par contre, le ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) cherche actuellement des moyens pour intégrer dans le processus contractuel des incitatifs rentables et efficaces qui contribueront à réduire les coûts (7.62).

Le Comité a questionné les témoins du Secrétariat du Conseil du Trésor et du ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada à propos des mesures qu’ils proposaient entreprendre pour corriger ou modifier cette culture ministérielle. Lorsque interrogé, M. Colin Potts, sous contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), indiqua que la position de l’agence centrale était de « produire des résultats les plus efficaces en termes de coûts et que la meilleure façon de réussir cela c’est par le biais d’analyses des avantages, des coûts et des options et en gérant les projets pour s’assurer que les objectifs approuvés respectent le budget » (1600). Le témoin ajoute que le Secrétariat a commencé un processus de refonte complète du système d’approvisionnement en vue de l’améliorer, de l’exécuter plus efficacement, avec une emphase sur la planification, des options et d’obtenir de meilleurs résultats compte tenu des coûts (1725).

Quant au témoin pour le ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, M. Michael Nurse, mentionne que les conditions de paiements avec incitatifs ainsi que les questions « d’erreurs et omissions » ont été ajouté au programme du groupe de travail de l’Association des ingénieurs conseils du Canada et de l’Institut royal d’architecture du Canada que le ministère rencontre sur une base régulière (1555). Le Comité à été surpris d’apprendre de cette absence de consensus entre le ministère et ses consultants de ce qui constitue une définition claire des « erreurs et des omissions » de conception. Le Comité était perplexe d’appendre que cette définition fondamentale n’avait pas encore été réglée.

Les observations du Vérificateur général et des témoins incitent le Comité de proposer les recommandations suivantes :

Pour les projets d’immobilisation futurs, que le Secrétariat du Conseil du Trésor mette sur pied un nouveau processus d’approbation plus rigoureux qui lui permettrait l’introduction d’un régime incitation par projet en vue de réaliser des économies et corriger la culture ministérielle de dépenser à la limite du budget approuvé.

Pour les projets d’immobilisation futurs, que le Secrétariat du Conseil du Trésor mette sur pied les systèmes et procédés qui lui permettront de dégager des options à réaliser des économies à même du budget global lors de l’examen des présentations ministérielles.

Pour les projets d’immobilisation futurs, que Travaux publics et Services gouvernementaux complète dans les plus brefs délais ses consultations avec ses partenaires du secteur privé afin qu’il puisse intégrer des incitatifs rentables dans son processus contractuel afin de réduire les coûts.

Pour les projets d’immobilisation futurs, que Travaux publics et Services gouvernementaux complète dans les plus brefs délais ses consultations avec ses partenaires du secteur privé afin qu’ils puissent s’entendre sur une définition commune sur ce qui constitue le concept des « erreurs et des omissions ».

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada fasse état du progrès de ces divers dossiers au Comité permanent des comptes publics pour le 31 mars 1999 et, par la suite, au Parlement dans leurs rapports annuels sur le rendement.

Pour qu’un système de contrôle financier fonctionne efficacement, les estimations budgétaires « doivent être scrutées à la loupe, et mises en question par les gestionnaires supérieurs et les fonctionnaires du Conseil du Trésor lorsqu’ils approuvent les projets» (7.52). Pour le projet de laboratoires de Winnipeg, le Vérificateur général a noté que le budget préliminaire était incomplet et les augmentations ultérieures insuffisamment étayées. Dans son rapport, le Vérificateur rapporte que le montant de 142 millions de dollars approuvé en août 1992 pour ce budget n’incluait pas tous les coûts connexes, qui, selon les estimations présentes du Vérificateur, portent le budget à 176 millions de dollars (Voir pièce 7.5). Le Vérificateur Général a constaté que la nature et l’étendue précises des activités qui devaient être financées par le budget n’avaient pas été clairement énoncées.

Le Comité a interrogé M. Colin Potts, sous contrôleur général pour le Secrétariat du Conseil du Trésor, relativement aux hausses de budget, le témoin répondit que la procédure était d’accepter en toute confiance l’information fournie par les ministères et qu’il n’y avait aucune raison de remettre en question les informations du moment qu’elles étaient présentées au Conseil du Trésor. En principe, les informations sont révisées par le Conseil du Trésor et beaucoup de discussions ont lieu entre ses analystes et les ministères concernés. Le Comité a pressé le témoin sur les mesures que devrait prendre le Conseil du Trésor pour s’assurer que ne se reproduira plus une telle situation. M. Potts admet que le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait insister que les ministères concernés lui fournissent une information complète, précise, et de discuter avec eux pour s’assurer que les systèmes en place fournissent les informations budgétaires complètes (1645). À la lumière de ces renseignements, le Comité recommande :

Pour les projets d’immobilisation futurs, que le Secrétariat du Conseil du Trésor, avant de donner son approbation aux demandes budgétaires, de soumettre l’ensemble des renseignements budgétaires qui lui sont fournis par les ministères à un examen approfondi et exhaustif afin de s’assurer de leur exactitude et de leur intégralité.

Pour les projets immobiliers futurs, que le Secrétariat du Conseil du Trésor assure, tel que stipulé par ses propres directives, un contrôle et un suivi continu du progrès des projets, en insistant que les ministères lui fournissent des rapports sur l’état d’avancement et des rapports de coûts exacts et complets. Que ces rapports soient communiqués au Conseil du Trésor par intervalles réguliers ou par étape clés préétablies d’un projet.

Dans son rapport, le Vérificateur général a noté plusieurs cas de non- conformité aux politiques du Conseil du Trésor, notamment, lorsque le ministère des Travaux publics dépassait son pouvoir de dépenser, ou l’absence de rapports sur l’état d’avancement ou la piètre qualité des rapports de coûts, tous contraires aux exigences des politiques du Conseil du Trésor (7.65 & 7.66). Le Comité a interrogé le témoin pour le Conseil du Trésor, M. Colin Potts, à savoir pourquoi on tolérait ces égarements sans pour autant appliquer des sanctions. Le Comité avait noté l’observation du Vérificateur général que le Conseil du Trésor ne prévoyait pas des dispositions pour la surveillance (7.30) pour s’assurer le respect et la conformité aux politiques et directives du Conseil du Trésor. Le Comité est d’avis qu’il ne suffit pas d’avoir des règles, mais il faut aussi avoir des dispositions de surveillance et prévoir des sanctions pour assurer la conformité à ces règles. Donc le Comité recommande :

Pour les projets d’immobilisation futurs, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit dorénavant veiller sur l’application des dispositions de surveillance pour ses lignes directrices et de s’assurer une application consistante de sanctions en cas de non-conformité aux politiques et directives. Et qu’il présente un rapport qui fait état complet du progrès de ses démarches au Comité permanent des Comptes publics, au plus tard, le 31 mars 1999 et, par la suite, au Parlement dans son rapport annuel sur le rendement.

Le Vérificateur général a noté plusieurs lacunes au niveau du cadre de gestion et de contrôle du projet de laboratoires de Winnipeg. Le Comité s’est intéressé particulièrement sur l’absence d’autorité principale sur le Conseil de direction du projet et les coûts extrêmement élevés des consultants.

Le Comité de direction du projet était chargé de l’orientation et de la conduite générale du projet. Initialement la composition du Comité de direction était de trois sous ministres adjoints provenant des ministères clients et de Travaux publics. En 1995, le nombre de membres siégeant dans ce Comité à passé de trois à cinq membres, soit deux sous ministres adjoints de Santé Canada, un sous ministre adjoint pour Agriculture et agroalimentaire Canada, un pour l’Agence canadienne d’inspection des aliments et un pour Travaux publics. De plus, le Vérificateur a observé, pendant la durée du projet, que 13 membres différents se sont succédés dans ce Comité. Un haut taux de roulement conjugué de l’obligation de prendre des décisions consensuelles ont contribué à ralentir le processus de prise de décisions.

Durant les premières années du projet, le Comité de direction avait de la difficulté de prévenir ou de régler les différents entre ministères clients. Ce manque d’esprit d’équipe est en partie responsable des dépassements de coûts et des retards de construction qu’a connu ce projet (7.80). Le Vérificateur général note cependant que le travail de collaboration et l’esprit d’équipe s’est nettement amélioré à partir du milieu des années 1995, après que Santé Canada a réorganisé sa méthode de gestion du projet et son personnel responsable (7.81).

Les membres du Comité ont interrogé M. Michael Nurse de Travaux publics au sujet du manque de leadership au sein de cette équipe, M. Nurse a répondu que c’était un projet fort complexe et difficile à coordonner mais les différents ministères clients se sont fort bien acquittés de leurs charges compter tenu de la disponibilité de l’information et des circonstances. Il accepte, néanmoins, du point de vue d’apprentissage, qu’il serait préférable d’avoir une autorité unique et principale pour régler les contentieux entre ministères clients (1615).

Interrogé à son tour, M. Colin Potts, indique que le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor est essentiellement de contrôle et de surveillance. Du moment que le Conseil du Trésor donne son approbation sur le financement du projet, il revient aux ministères clients respectifs de s’assurer de la mise en vigueur des politiques de gestion. Cependant, M. Potts ajoute que le Conseil du Trésor a mis sur pied en 1994 une nouvelle politique qui requiert une autorité principale pour représenter les intérêts de l’ensemble des ministères clients (1645). M. Potts note que cette nouvelle politique ne s’appliquait pas pour le projet de Winnipeg compte tenu que celui-ci à vue le jour en 1990-91. Le Comité recommande donc :

Pour les futurs projets d’immobilisations impliquant plus d’un ministère client, que le Secrétariat du Conseil du Trésor applique sa nouvelle politique de désigner une seule autorité comme autorité principale pour représenter les intérêts de l’ensemble des ministères clients et qui sera tenue responsable des résultats du projet, en conformité avec les politiques du Conseil du Trésor.

Le Vérificateur a noté que le coût des services de consultation atteignait 38,8 millions de dollars, soit 38 p. 100 des coûts de construction. Dans le rapport, les responsables admettaient que ces coûts étaient élevés et attribuaient cela à plusieurs facteurs tels que des retards dans l’ordonnancement et la construction qui les contraignirent de maintenir du personnel sur chantier pendant des périodes plus longues que prévus et les nombreux déplacements des consultants entre le chantier et leur cabinet (7.76). Le Vérificateur général est d’avis que les ministères devraient porter plus d’attention et de souci pour s’assurer que les contrats passés avec les consultants sont adaptés pour tenir compte des problèmes contractuels spécifiques au projet (7.75). De plus, pour le projet de Winnipeg, le Vérificateur a noté que tout au long du projet, les conventions entre Travaux publics et les consultants principaux, et en certains moments, avec les sous traitants, ont donné lieu à des différents sur des questions qui n’ont pas été clairement stipulées dans la convention du conseil et qui ont entraîné des frais supplémentaires (7.75).

Lorsque interrogé par le Comité, le témoin pour Travaux public et Services gouvernementaux Canada, M. Michael Nurse, affirmait que ces coûts pour services de consultants étaient raisonnables pour ce projet particulier, compte tenu sa nature unique et complexe. Le Comité a cependant demandé l’avis de M. Shahid Minto, le Vérificateur général adjoint, concernant ce point. M. Minto rapporte que lors de la vérification, les gestionnaires du projet eux-mêmes admettaient que les frais de consultation étaient beaucoup plus élevés que prévus (1715). D’après ce qu’il a entendu des témoins, le Comité recommande :

Pour les projets d’immobilisation futurs, que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada s’assure que dans les conventions entre lui, les consultant principaux et sous-traitants, soit adapté à chaque projet particulier. Que le Ministère fait état de son progrès dans ce dossier en présentant un rapport complet au Comité permanent des comptes publics, au plus tard, le 31 mars 1999 et, par la suite, au Parlement dans son rapport annuel sur le rendement.

CONCLUSION

Le Comité reconnaît l’importance des nouveaux laboratoires fédéraux de santé humaine et animale de Winnipeg. Ces installations vont certainement contribuer aux efforts nationaux et internationaux en recherche scientifique et en formation dans le domaine de la santé. Ce projet de grande envergure à requis la participation et la collaboration d’au moins cinq ministères et agences, sans compter de nombreux consultants et sous traitants qui ont participé à la conception, la planification, et la construction de ce complexe de laboratoires.

Compte tenu le nombre de participants, de l’envergure et la complexité de ce projet, il n’est guère surprenant qu’il y a eu des problèmes et des contentieux qui ont entraîné des retards et des frais supplémentaires. Cependant, le Comité est d’avis que les dépassements de coûts et les retards seraient moins importants si tous les ministères et agences participants avaient appliqué plus de rigueur dans leurs pratiques se rapportant à la régie et à la gestion financière du projet.

Ce que le Comité à particulièrement retenu, c’est la réticence du Secrétariat du Conseil du Trésor de mettre en vigueur ses propres directives et lignes de conduite en matière de surveillance, de contrôle et de vérification. Compte tenu de l’importance de son mandat, il est impératif que le Secrétariat du Conseil du Trésor assure un suivi rigoureux et une surveillance accrue afin que les projets d’immobilisation respectent leurs enveloppes budgétaires.

Le Comité s’attend maintenant à ce que tous les agences et ministères impliqués fasse tout en leur pouvoir pour corriger aux problèmes et lacunes relevées dans le rapport du Vérificateur général. Les mesures prises à la suite de ces recommandations et de celles du Comité devraient améliorer la gestion des futurs projets d’immobilisation de grande envergure.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de présenter une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des Procès verbaux pertinents (réunions n^os 36 et 41) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS