PACC Rapport du Comité

Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

Le Comité permanent des comptes publics a étudié les chapitres 3 et 4 du Rapport du vérificateur général du Canada d'avril 1998 (Défense nationale : Équiper et moderniser les Forces canadiennes et Défense nationale : Grands projets d’acquisition de biens d’équipement) et a adopté le rapport suivant :

Le ministère de la Défense nationale (MDN, le Ministère) consacre près de 1,4 milliard de dollars chaque année pour moderniser l’équipement et équiper les Forces canadiennes et pour pouvoir respecter la politique de défense du Canada, telle qu’énoncée dans le Livre blanc sur la défense de 1994. Le Livre blanc visait à établir une force moderne et polyvalente. Le programme d’acquisition de biens d’équipement du Ministère est le plus important programme du genre au gouvernement ; au cours des cinq prochaines années, le gouvernement envisage de consacrer près de 6,5 milliards de dollars à l’achat de nouvelles pièces d’équipement.

Dans son rapport d’avril 1998, le vérificateur général du Canada remet toutefois en question la capacité du Ministère d’utiliser le plus efficacement possible les fonds mis à sa disposition pour moderniser ses biens d’équipement.

Étant donné les sommes considérables en jeu et la nécessité de les dépenser judicieusement pour assurer la sécurité des hommes et des femmes membres des Forces canadiennes et pour respecter la politique de défense du Canada, le Comité a décidé d’examiner les chapitres 3 (Défense nationale : Équiper et moderniser les Forces canadiennes) et 4 (Défense nationale : Grands projets d’acquisition de biens d’équipement) du rapport d’avril 1998 du vérificateur général du Canada. Par conséquent, le 28 mai, les membres du Comité ont rencontré M. David Rattray, vérificateur général adjoint, et M. Peter Kasurak, directeur principal de la Direction générale des opérations de vérification, pour discuter des résultats de la vérification dont il est fait état au chapitre 3. M. Jim Judd, sous-ministre, le général Maurice Baril, chef d’état major de la Défense, et M. Pierre Legueux, sous-ministre adjoint, Matériels, représentaient le ministère de la Défense nationale. Les membres du Comité se sont de nouveau entretenus avec les mêmes témoins, le 2 juin 1998, pour examiner le chapitre 4. Le vérificateur général Denis Desautels s’est joint aux autres témoins pour cette rencontre.

Le ministère de la Défense nationale doit relever de nombreux défis dans sa tentative de moderniser et d’équiper les Forces armées canadiennes. La réduction de son budget de même que l’évolution rapide des technologies et les coûts élevés lui rendent la tâche difficile. Le vérificateur général signale en outre que la hausse des coûts liés au personnel, au fonctionnement et à l’entretien gruge de plus en plus la partie du budget du Ministère consacrée aux biens d’équipement (3.4, 3.60 - .66).

Ces pressions font ressortir le besoin de planifier avec soin et d’établir des priorités afin de veiller à ce que les fonds réservés à l’achat de biens d’équipement soient dépensés efficacement. Le vérificateur général a constaté toutefois que le Ministère ne possède pas de cadre stratégique adéquat pour bien encadrer la modernisation de son équipement, ce qui se traduit par des lacunes et des pénuries d’équipement que la vérification a permis de mettre à jour et qui restreignent les capacité des Forces canadiennes de mettre en œuvre la politique de défense. (3.23) Le vérificateur général prévient que «si le statu quo persiste, les fonds dont le Ministère dispose pour les dépenses en capital ne seront peut-être pas suffisants pour équiper et moderniser la force, comme le prévoit actuellement la Défense nationale.» (3.3)

En réponse aux observations du vérificateur général, M. Jim Judd, sous-ministre à la Défense nationale, a déclaré que le Ministère prend des mesures pour régler certains problèmes relevés dans la vérification. Il a informé le Comité que ces mesures comprenaient l’élaboration et la mise en œuvre des projets suivants :

• un nouveau système financier qui entrera en vigueur en l’an 2001 ;
• une série de scénarios de conflit devant être prête pour être mise en application en 1998 afin d’encadrer l’acquisition de biens d’équipement ;
• une série d’indicateurs de rendement, devant être prête pour 1999 ;
• un nouveau processus de planification opérationnelle visant à établir une correspondance entre les ressources et les objectifs de défense.

M. Judd a également affirmé au Comité qu’il veut mettre en place un «système d’établissement des priorités qui soit beaucoup plus ample et qui couvre tous les services, tous les éléments d’équipement, et qui permette d’arriver à des équilibres et de tenir compte des compromis.» (1650) Il envisageait une révision annuelle du système.

Le Comité applaudit à ces engagements et note la volonté du Ministère, telle qu’exprimée tout au long de la rencontre, de revenir discuter des progrès réalisés dans six mois. Le Comité remarque également que les témoins du Bureau du vérificateur général étaient généralement satisfaits des réponses du Ministère. Le Comité prévoit que le Ministère s’empressera de tenir ses engagements et attend avec impatience l’occasion d’examiner les progrès réalisés. Par conséquent, le Comité recommande :

Tant le vérificateur général que la Défense nationale reconnaissent que le Ministère aura des choix difficiles à faire pour moderniser et équiper les Forces canadiennes dans les années à venir. Cette situation, de même que la somme et l’importance des dépenses à engager, sont autant d’arguments solides incitant le Parlement à examiner minutieusement les plans et le rendement du Ministère. Pour faciliter cet examen, le Parlement doit recevoir régulièrement des évaluations de l’état des Forces canadiennes. De plus, le Parlement doit être tenu au courant des plans d’acquisition de biens d’équipement du Ministère et recevoir des renseignements sur le rendement de la Défense nationale illustrant dans quelle mesure le Ministère atteint ses objectifs. Par conséquent, le Comité recommande :

En plus de la vérification des efforts du MDN pour moderniser et équiper les Forces canadiennes, le vérificateur général a analysé la gestion de six grands projets d’acquisition de biens d’équipement d’une valeur totale de 3,3 milliards de dollars.

Bien qu’il ait constaté que, pour chacun des six projets examinés, il est probable que les objectifs de coûts et de rendement établis dans le contrat seront atteints, le vérificateur général a exprimé certaines réserves en ce qui a trait à plusieurs pratiques de gestion des projets qu’il a examinés.

La vérification a permis de constater que le Ministère se fie souvent uniquement au jugement professionnel de ses membres, plutôt qu’à une évaluation des menaces et à une analyse tactique avant de prendre des décisions d’achat. L’analyse des options, qui sert à déterminer différentes façon de respecter les exigences de même que les coûts relatifs et l’efficacité de chacune des possibilités, a souvent été inadéquate. La recherche opérationnelle, l’application de méthodes scientifiques à la résolution de problèmes militaires, aurait pu jouer un rôle plus important dans la prise d’importantes décisions d’achat. La gestion des risques, visant à déterminer et à minimiser les coûts des projets et les retards et à définir les produits ou systèmes n’atteignant pas les objectifs de rendement, a été omise ou inadéquate. Le Ministère aurait pu utiliser plus efficacement les essais et les évaluations des équipements avant l’achat ou pendant le processus d’acquisition. Enfin, le Ministère ne possède pas de cadre adéquat pour faire rapport du rendement des projets aux cadres supérieurs.

Le Ministère a déclaré avoir apporté certaines mesures correctives en réponse aux observations faites. Ces mesures comprennent la réforme du processus d’acquisition de biens d’équipement (de concert avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Industrie Canada et des représentants du secteur privé). Dans le cadre de ces travaux, le Ministère a diffusé l’ébauche de son Guide de réforme des acquisitions et a élaboré une première version de son plan d’acquisition qu’il a fournie au vérificateur général (1630). M. Judd a rappelé que l’objectif visé consiste à mettre en œuvre un meilleur système au cours des douze prochains mois (1615) et M. Lagueux a déclaré que les travaux devraient être terminés à la fin de 1999. (1630)

Le Ministère a également pris des mesures pour améliorer la gestion des risques associés à ses grands projets d’acquisition. M. Lagueux a affirmé que, en 1993, le Ministère a mis en place une norme d’élaboration de l’énoncé des travaux. Il a jouté que cela oblige les sous-traitants à se doter d’un programme et d’un plan officiels de gestion du risque pour toutes les offres. (1600) M. Lagueux a aussi avisé le Comité que, en 1996, le Ministère a complètement restructuré la formation en gestion de projets qui est dispensée aux employés à l’interne, ajoutant un nouveau cours traitant précisément de la gestion des risques des projets. (1605) Il a de plus informé le Comité que le Ministère a effectué une vérification complète de son processus d’essai et d’évaluation il y a environ un an. (1705)

Le Comité se réjouit des efforts déployés par le Ministère pour améliorer les pratiques de gestion de ses grands projets d’acquisitions de biens d’équipement. Le Comité constate également la volonté qu’a exprimée M. Judd de continuer d’échanger des idées avec le Bureau du vérificateur général sur la façon dont le Ministère gère ses grands projets d’acquisition et sur les améliorations à apporter. (1720) Néanmoins, le Comité croit qu’un certain nombre de mesures supplémentaires doivent être prises pour veiller à ce que ces efforts donnent les résultats espérés.

Le Comité s’inquiète, en particulier, du fait que la vérification a permis de découvrir des «lacunes importantes au niveau de l’analyse des exigences et des options avant la prise de décisions d’achat» (4.41), et une « lacune importante » au chapitre de l’analyse tactique. (4.47) Le fait d’insister pour que ces éléments des grands projets d’acquisition soient effectués avant que des décisions d’achat soient prises contribuerait à veiller à ce que le Ministère achète le bon équipement au meilleur prix possible. Conscient que M. Judd se soit engagé en principe à effectuer les analyses sur les exigences et les options, le Comité recommande :

Le Comité s’inquiète également du fait que des vérifications et des essais appropriés de l’équipement ne sont pas effectués avant d’en faire l’achat et avant son acquisition définitive, de manière à confirmer que l’on obtient le type d’équipement dont on a besoin. Comme le fait observer le vérificateur général, les essais et les vérifications sont particulièrement nécessaires dans le cas où le Ministère achète du matériel standard disponible sur le marché ou du matériel militaire disponible sur le marché et qu’il prévoit d’en faire une utilisation différente de celle des utilisateurs commerciaux ou d’autres organisations militaires. (1535) Le Comité est d’accord et recommande :

Enfin, le Comité relève l’observation faite par le vérificateur général selon laquelle il «n’existe aucune norme reconnue ni indicateur de rendement prédéfini pouvant servir à la surveillance des projets et à la production de rapports sur l’état des projets». (4.131) Le Comité est au courant des travaux fait par le Ministère avec Traveaux publics et Services gouvernmentaux Canada, le Secretariat du Conseil du Trésor et Industrie Canada pour harmoniser et mettre en oeuvre diverses initiatives de reforme de l’approvisionnement à l’échelle de l’administration fédérale. Il croit que les réformes s’imposent également au niveau de la gestion de projet au sein du Ministère. Par conséquent, le Comité recommande :