PACC Rapport du Comité
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CHAMBRE DES COMMUNES
Introduction
Observations and Recommendations
Conclusion
Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son
VINGT-DEUXIÈME RAPPORT
Le Comité permanent des comptes publics, ayant examiné le chapitre 14 du rapport de septembre 1998 du vérificateur général du Canada (Affaires indiennes et du Nord Canada — Les revendications territoriales globales), a convenu de présenter le rapport suivant :
Les revendications territoriales globales s’entendent de revendications ayant pour objet des titres ancestraux permanents de propriété des terres et des droits qui n’ont pas été réglés par traité ni annulés légalement. Leur règlement produit des traités modernes.
Entre 1975 et juillet 1997, douze revendications territoriales globales ont été réglées. Ces règlements concernaient environ 48 000 Autochtones et prévoyaient la propriété exclusive de plus d’un million de kilomètres carrés de terres, des indemnités totales de 1,8 milliard de dollars et d’autres éléments. En 1997-1998, le gouvernement fédéral a dépensé 279 millions à négocier les règlements des revendications territoriales globales et à les mettre en vigueur, et devrait consacré 262 millions à ces mêmes tâches en 1998-1999. En ce moment, plus de 200 Premières nations ont des revendications territoriales ou des traités concrets ou potentiels en cours de négociation ou à régler.
Dans son rapport de septembre 1998, le vérificateur général du Canada a soulevé des questions au sujet du processus touchant les revendications territoriales globales, questions concernant la façon que Affaires indiennes et du Nord Canada, le ministère fédéral responsable, gère le processus, applique les règlements, puis mesure les résultats et en rend compte.
Comme il faut utiliser le processus des revendications territoriales globales pour satisfaire d’importantes aspirations de la population canadienne, tant autochtone que non autochtone, et que les coûts à assumer par les contribuables et le gouvernement du Canada restent substantiels, le Comité a décidé d’examiner le sujet. il a donc rencontré, le 24 novembre 1998, M. Denis Desautels, vérificateur général du Canada, et MM. Grant Wilson et Ted Bonder du Bureau du vérificateur général pour discuter des conclusions de leur vérification. Le sous-ministre Scott Serson, accompagné de MM. Greg Gauld et Terry Henderson, représentaient Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC ou le Ministère).
OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
Dans son rapport et dans son témoignage, le vérificateur général a reconnu la complexité de la négociation et de l’application des règlements de revendications territoriales globales. Toutefois, sa vérification a révélé des lacunes en rapport avec trois grands aspects — réalisations et résultats, négociation, mise en oeuvre — et a formulé plusieurs recommandations ayant pour but d’améliorer le processus et ses résultats.
Dans sa réponse initiale (incluse dans le rapport), le Ministère, prudent, ne s’est pas engagé à appliquer les recommandations du vérificateur général. Néanmoins, lorsque les représentants de AINC ont rencontré les membres du Comité permanent des affaires autochtones (Chambre des communes) le 3 novembre 1998, ils se sont dits d’accord avec bon nombre des observations et ont annoncé que le Ministère préparait un plan d’action prévoyant la consultation de ses partenaires principaux au sujet des recommandations du rapport.
Le porte-parole de AINC a formulé un semblable engagement lorsqu’il a comparu devant le présent Comité, ajoutant que le Ministère travaillerait étroitement avec le Bureau du vérificateur général à l’élaboration du plan d’action. Interrogé, le sous-ministre Scott Serson a déclaré qu’une ébauche devrait être prête vers le début de la nouvelle année, en février ou en mars, et qu’il en fournirait un exemplaire au Comité. (1550)
Le Comité désire conforter le Ministère dans sa décision d’adopter une approche constructive à la solution des problèmes mis en lumière par la vérification. C’est pourquoi il recommande :
Recommandation 1Que Affaires indiennes et du Nord Canada ébauche, au plus tard le 31 mars 1999, un plan d’action touchant chaque conclusion et recommandation formulée par le vérificateur général du Canada dans le chapitre 14 de son rapport de 1998. Aussitôt terminé, le plan d’action doit être remis au Comité.
L’examen des résultats de la vérification et les entretiens avec les témoins ont mis en évidence plusieurs aspects auxquels le Comité aimerait que le Ministère porte une attention particulière dans l’ébauche de son plan d’action : la mesure et le compte rendu des avantages économiques découlant des règlements; l’évaluation, durant les négociations, des biens sujets à une cession; l’information du Parlement; la participation de non-parties aux règlements.
Le Ministère affirme que la promotion du développement économique dans les secteurs touchés par les règlements fait partie des objectifs de son actuelle politique de revendications territoriales (publiée en 1986). Par exemple, dans son Rapport sur les plans et les priorités pour 1998-1999, le Ministère informe le Parlement que, grâce aux règlements négociés, on peut « régler les griefs en suspens, établir avec certitude les titres de propriété foncière et les droits d’accès aux terres et aux ressources et créer un climat propice au développement économique tout en évitant des litiges accaparants ».
Les mêmes objectifs ont été repris dans le Rapport sur le rendement du Ministère pour la période ayant pris fin le 31 mars 1998. Pourtant, lorsque le Ministère parle de son rendement dans les règlements des revendications territoriales, il énumère seulement des dénouements : les ententes conclues et appliquées. Les réalisations au chapitre des résultats tangibles — dans ce cas-ci, la création d’un climat propice au développement économique — ne reçoivent aucune mention. Le parlement et les Canadiens sont donc incapables d’évaluer les avantages découlant des dépenses du Ministère dans le cadre de cette activité.
L’absence de données significatives sur les résultats des ententes est décevante mais peut s’expliquer. D’après la vérification, le Ministère n’a pas consacré d’études aux avantages économiques des règlements et le rapport conclut que AINC ne s’est pas « suffisamment efforcé de montrer les avantages prévus en ce qui concerne les retombées économiques d’ententes négociées ». (14.43)
Dans sa déclaration liminaire, le sous-ministre Scott Serson s’est borné à dire qu’une étude de l’incidence des traités conclus au cours des années 70 et 80 constituerait une « entreprise d’envergure », mais qu’elle devrait néanmoins « être envisagée ». (1545) Il ne s’est pas engagé à réaliser une telle étude concernant les traités actuels et futurs ni à rendre compte au Parlement des résultats. Questionné par un membre du Comité, M. Serson a également précisé que le Ministère ne s’était pas vraiment penché sur la question d’un mécanisme de rapport susceptible de transmettre les données au Parlement. (1605)
Le Comité estime que le Ministère doit mener des études sur les avantages économiques découlent de tous les règlements des revendications territoriales globales, afin de déterminer dans quelle mesure ses objectifs stratégiques sont atteints. Les données obtenues doivent ensuite être transmises au Parlement. Le Comité recommande par conséquent :
Recommandation 2Que Affaires indiennes et du Nord Canada établisse et communique au Comité, au plus tard le 31 mai 1999, des indicateurs et un échéancier pour l’étude et le compte rendu des avantages économiques tirés directement de tous les règlements actuels des revendications territoriales globales;
Recommandation 3Que Affaires indiennes et du Nord Canada prévoie des dispositions précises pour une évaluation opportune et périodique des incidences de tous les futurs règlements des revendications territoriales globales;
Recommandation 4Que Affaires indiennes et du Nord Canada fournisse des données, dans ses rapports annuels sur le rendement à compter de celui couvrant la période jusqu’au 31 mars 1999, sur les résultats obtenus grâce aux règlements des revendications territoriales globales.
Habituellement, les règlements des revendications comportent la cession de titres de propriété rattachés à de grandes étendues de terrain et à des ressources, auparavant détenus par l’État, ainsi que le paiement de sommes substantielles à des collectivités autochtones. Il est essentiel que le Ministère, dans le cadre du processus de négociation, établisse aussi précisément que possible la valeur des biens touchés par la cession. Il doit en particulier disposer de l’information nécessaire sur l’existence et la valeur potentielle des ressources souterraines.
Or, d’après le vérificateur général, le Ministère « n’a pas toujours fait preuve d’assez de rigueur » en établissant la nature et la valeur des biens à inclure dans un règlement final. (14.51) Des préoccupations ont été exprimées au sein même du Ministère concernant la fiabilité des études sur les terres revendiquées, l’absence d’évaluation de l’incidence de la cession et le fait que les décisions de partage de redevances d’exploitation de ressources naturelles se prenaient sans données détaillées sur le potentiel de telles ressources. (14.52)
Dans sa déclaration d’ouverture, M. Serson a lui aussi abordé la question de l’évaluation. Il a déclaré au Comité que, bien qu’il soit difficile de mettre un prix sur les terres et les ressources naturelles dans le nord, le Ministère a l’intention de continuer à chercher une méthode plus précise de mesurer la valeur des traités au cours du processus de négociation. Il a donné comme exemple la pratique du Ministère de commander des études d’évaluation lorsque le potentiel des ressources d’une région revendiquée semblent substantielles. (1545) Le Comité se réjouit des intentions du Ministère et recommande ce qui suit :
Recommandation 5Au moment où le Ministère rédige son plan d’action au regard des conclusions et recommandations du vérificateur général du Canada, que Affaires indiennes et du Nord Canada porte une attention particulière à la conception et à la mise en vigueur d’un processus rigoureux d’évaluation des biens susceptibles d’être cédés dans les règlements de revendications territoriales.
Le vérificateur général s’est dit inquiet du temps que prenait la négociation des règlements, laquelle a duré 20 ans dans certains cas. Comme il l’a précisé, « la prolongation des négociations ne contribue pas à la rentabilité du processus et peut aboutir à des résultats moins favorables pour toutes les parties intéressées ». (1540) Certains facteurs indépendants de la volonté du Ministère peuvent prolonger le processus et il n’existe pas de ligne directrice claire sur ce qui constitue un délai d’exécution idéal. Toutefois, la vérification a révélé plusieurs lacunes dans la gestion du processus de revendication pour certains règlements, lesquelles lacunes ont contribué à prolonger les négociations. (14.63)
Les représentants de AINC se préoccupent eux aussi de la longueur des délais de règlement, mais ils affirment que des améliorations se concrétisent. Ils ont fait remarquer que, depuis 1986, des ententes-cadres déterminent les responsabilités et les échéanciers, lesquels peuvent cependant changer au cours des négociations. Quoi qu’il en soit, on s’est engagé à se pencher sur ce problème afin de trouver des solutions (1600) et M. Serson a affirmé que le Ministère cherchait des façons d’accélérer le processus avec ses partenaires. (1540)
Le Comité convient avec le vérificateur général que de longues négociations nuisent à la rentabilité et c’est pourquoi il recommande :
Recommandation 6Que Affaires indiennes et du Nord Canada intègre, dans son plan d’action provisoire, des propositions précises visant à accélérer le processus de négociation.
L’évaluation montre des lacunes au niveau du Ministère pour ce qui est de surveiller et d’évaluer la mise en oeuvre des ententes de règlement et d’en rendre compte. La surveillance effectuée par le Ministère se concentre habituellement sur des activités et des processus plutôt que sur des résultats et des coûts. Les évaluations examinées par le vérificateur général ne couvraient pas tous les aspects clés de la mise en oeuvre et n’avaient pas été réalisés sur une base régulière et en temps opportun. Les rapports sur les ententes de règlement ne contiennent donc pas toute l’information nécessaire pour bien évaluer la mise en oeuvre.
Le Comité convient avec le vérificateur général que les ententes de règlement ne peuvent pas être considérés à eux seuls comme des solutions aux revendications à moins d’être mises en oeuvre d’une façon appropriée. Pour qu’il en soit ainsi, le Ministère doit assidûment surveiller la mise en oeuvre, mener des évaluations approfondies et rendre compte des résultats. Par conséquent, le Comité recommande. :
Recommandation 7Que, dans son plan d’action provisoire, Affaires indiennes et du Nord Canada précise comment il améliorera sa surveillance et son évaluation de la mise en oeuvre des règlements des revendications territoriales globales, et en rendra compte.
La vérification montre que le Ministère pourrait fournir un compte rendu plus détaillé des coûts engagés pour l’atteinte et la mise en oeuvre des règlements de revendications territoriales. Pour sa part, le Ministère affirme répondre « à toutes les exigences habituelles du Parlement en matière de divulgation », mais il est disposé « à entreprendre un examen de ses projections de coûts afin de déterminer s’il peut apporter des améliorations ». (1545) Le Comité estime que le Ministère et le Parlement ont tous deux besoin de données plus complètes sur les coûts afin de déterminer l’efficacité du processus de revendications et c’est pourquoi il recommande :
Recommandation 8Que, dans ses rapports annuels sur le rendement à compter de celui couvrant la période jusqu’au 31 mars 1999, Affaires indiennes et du Nord Canada communique les coûts complets de la conclusion et de la mise en oeuvre des règlements des revendications territoriales globales. Ces coûts devraient comprendre la valeur potentielle des droits d’accès et de propriété des terres cédées, les coûts consolidés des autres ministères fédéraux ayant participé au processus, les coûts des différents projets découlant des plans d’exécution et des responsabilités en vertu des ententes, et les coûts du partage des revenus et des ressources. Lorsque les coûts réels ne peuvent être déterminés, il faudrait le préciser et fournir des estimations.
Lors de l’audience, certains membres du Comité se sont dits très préoccupés du fait que des non-parties à un règlement soient affectées par l’entente sans avoir participé en bonne et due forme aux consultations. Dans son rapport, le vérificateur attire l’attention sur le manque de possibilité de participation de certains types d’entreprises dans des régions touchées par une décision sur la répartition des terres et d’autres dispositions des ententes. (14.100). Or, la réussite du processus dépend de l’appui de tous ceux qui sont directement touchés par le résultat. Le Comité recommande donc :
Recommandation 9Que Affaires indiennes et du Nord Canada conçoive une stratégie visant une meilleure consultation des non-parties au processus des revendications territoriales dans les secteurs touchés par les ententes de règlement. La stratégie doit comprendre un échéancier, énoncer comment le ministère compte répondre aux préoccupations des non-parties et être soumise au Comité d’ici le 31 mai 1999.
Le processus des revendications territoriales globales est indubitablement complexe et influe sur la vie de nombreux Canadiens, autochtones et non autochtones. Il incombe donc à tous les participants au processus de règlement des revendications territoriales de voir à ce que ce dernier soit bien géré. Affaires indiennes et du Nord Canada, représentant du gouvernement fédéral et assumant des responsabilités fiduciaires envers les peuples autochtones, a l’importante responsabilité de veiller à ce que le processus soit équitable, transparent et habilement administré. Le Comité est convaincu que le Ministère, en préparant son plan d’action, expliquera comment il établit un équilibre entre les intérêts de ceux qu’il représente et répondra aux préoccupations du Comité de même qu’à celles du vérificateur général, ce qui lui permettra de mieux assumer ses responsabilités.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.
Un exemplaire des Procès-verbaux (réunions nos 46 et 54) pertinents est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOHN WILLIAMS