PACC Rapport du Comité
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CHAMBRE DES COMMUNES
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INTRODUCTION Le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter, conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, son VINGT-HUITIÈME RAPPORT Le Comité permanent des comptes publics a examiné le chapitre 26 du Rapport du vérificateur général du Canada pour décembre 1998 (La passation des marchés de services professionnels : certains contrats à fournisseur unique) et a convenu de soumettre le rapport suivant. INTRODUCTION En tant que plus importante personne morale au Canada, le gouvernement fédéral dépense des sommes considérables en contrats visant des services professionnels qu’il conclut avec des fournisseurs externes. En 1995, par exemple, il a consacré 4,4 milliards de dollars environ à cette fin. Le gouvernement paye ces services à même les deniers publics, et c’est grâce à ces contrats qu’il peut fournir aux Canadiens l’ensemble de biens et services dont ceux-ci bénéficient. De ce point de vue, il est donc essentiel que le gouvernement obtienne les meilleurs services au meilleur coût. Pour les fournisseurs de services, les contrats conclus avec le gouvernement représentent une source importante de revenus ainsi que l’occasion de démontrer leurs capacités et d’améliorer ces dernières. Les collectivités où se trouvent ces fournisseurs bénéficient également de ces contrats. De ce point de vue, il devient tout à fait manifeste qu’il faut veiller à ce que tous les fournisseurs potentiels aient la possibilité de conclure des contrats avec le gouvernement sur un pied d’égalité et en toute liberté. Les politiques du gouvernement qui précisent que tous les contrats doivent être l’objet d’appels d’offres, sauf dans certaines circonstances très précisément définies, reconnaissent les besoins des diverses parties. En s’appuyant sur un système concurrentiel, le gouvernement respecte deux principes indispensables, ceux de la valeur optimale et de la liberté d’accès. En raison de l’ampleur des coûts et de l’importance des principes concernés, le Comité a décidé d’examiner les résultats qu’a donnés une vérification menée par le Vérificateur général du Canada de certains contrats à fournisseur unique. En théorie, les contrats sont accordés sans qu’il y ait appel d’offres, à condition que les fournisseurs retenus répondent à certains critères. Le 9 mars 1999, le Comité a rencontré M. Denis Desautels, FCA, vérificateur général du Canada, M. Shahid Minto, vérificateur général adjoint, et M. Hugh McRoberts, directeur principal, Direction générale des opérations de vérification, pour discuter des conclusions présentées au chapitre 26 du Rapport de décembre 1998 du vérificateur général du Canada (la passation des marchés de services professionnels : certains contrats à fournisseur unique). M. Colin Potts, sous-contrôleur général, M. Alan Winberg, secrétaire adjoint, Secteur de la politique de gestion des risques, des achats et des actifs, et M. R.J. Kelly, directeur de la Division de la politique sur les marchés, ont témoigné au nom du Secrétariat du Conseil du Trésor. OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS À en juger par la politique du gouvernement en matière de passation de contrats à fournisseur unique, il est manifeste que les principes de valeur optimale et de liberté d’accès sont d’une importance capitale et que cette forme de contrat doit constituer une exception plutôt que la règle. Cette politique émane du Règlement sur les marchés de l’État et de la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor, qui établissent les quatre exceptions permises à la règle de l’appel d’offres. Conformément à ces règlements, les ministères ne peuvent passer un contrat à fournisseur unique que dans les quatre cas suivants :
Ces quatre cas constituent les seules exceptions à la règle de l’appel d’offres. Il est donc approprié dans ces situations de passer un contrat à fournisseur unique, auquel cas le ministère doit justifier le recours à l’une ou l’autre de ces exceptions. Lors des examens précédents, le vérificateur général et le Comité permanent des opérations gouvernementales de la Chambre des communes sont arrivés à la conclusion que ces exceptions et les autres règlements concernant la passation de contrats étaient judicieux. Pour s’assurer du respect des règles concernant la passation de contrats à fournisseur unique, le Bureau du vérificateur général a vérifié un échantillon de 26 marchés de ce type représentant une valeur initiale de 16 millions de dollars et conclus par cinq ministères. Le vérificateur général a résumé les conclusions de sa vérification dans son commentaire d’introduction. Dans les cas étudiés, il a constaté que les analyses préliminaires effectuées avant de décider de recourir à un fournisseur unique étaient peu fréquentes, que deux tiers des contrats à fournisseur unique examinés ne constituaient pas des situations correspondant aux exemptions prévues et auraient dû être adjugés de façon concurrentielle, que dans la plupart des cas la direction n’avait pas pris de mesures suffisantes pour obtenir l’assurance que le prix payé était raisonnable et que, dans 17 des cas, les dossiers ne contenaient pas d’éléments probants suffisants pour fournir l’assurance que les services demandés avaient été assurés à temps et qu’ils étaient de qualité adéquate. (1540) M. Desautels a conclu son commentaire d’introduction en se disant tout à fait en faveur des actuels règlements en matière de passation de contrats et des principes de valeur optimale et de liberté d’accès qui en constituent la base. Le sous-contrôleur général a convenu que les règles en vigueur étaient judicieuses et qu’il n’était pas nécessaire d’en adopter de nouvelles. Il a souligné toutefois le partage des responsabilités en matière de marchés. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a pour responsabilité d’établir le cadre stratégique et les ministères, celle de l’appliquer. M. Potts a ensuite présenté des données illustrant la progression, tant en valeur qu’en nombre, des marchés de plus de 25 000 $ adjugés en régime de concurrence. Par exemple, entre 1993 et 1995, le pourcentage des marchés d’une valeur supérieure à 25 000 $ attribués de manière concurrentielle était d’environ 63 p. 100, calculés selon leur valeur, et de 65 p. 100, calculés selon leur nombre. En 1997, ces pourcentages étaient passés à 89 p. 100 et à 82 p. 100, respectivement. M. Potts a également affirmé que le Canada se classe très bien par rapport à ses partenaires commerciaux pour ce qui est de ses pratiques en matière de passation de contrats. M. Potts a conclu son intervention en signalant certaines des mesures que le Secrétariat a adoptées en vue de consolider le processus de passation de contrats. Il s’agit notamment de revoir et de moderniser le processus d’approvisionnement, d’élaborer des programmes de formation et de certification d’experts en achats et d’établir un programme d’orientation obligatoire à l’intention des gestionnaires des centres de responsabilité et portant sur les politiques, principes, valeurs et pratiques exemplaires dans le domaine. Les autres mesures visent l’amélioration de l’accès à l’information en matière d’acquisitions et la consolidation du suivi. Plus tard, dans son témoignage, M. Winberg a exposé plus en détail certaines de ces mesures. Il a expliqué que le Secrétariat met actuellement en place un cadre devant permettre d’évaluer les marchés, cadre que les groupes chargés de la vérification interne des ministères devront appliquer. Il a ajouté que le Secrétariat se penchera sur les ministères qui semblent dépasser la norme pour ce qui est du pourcentage de contrats à fournisseur unique conclus. Le Secrétariat communiquera également avec les ministères qui auront passé des contrats à fournisseur unique dans une proportion inférieure à la norme. Enfin, le Secrétariat étudie des possibilités d’améliorer l’accessibilité et la disponibilité en temps voulu de l’information sur les contrats. (1655) M. Potts s’est engagé à présenter d’ici la mi-avril au Comité un rapport dans lequel il expliquera en détail ces mesures et bien d’autres. (1650, 1705) En général, le Comité appuie cette série d’initiatives, mais il estime qu’il faut faire davantage pour régler les problèmes dégagés lors de la vérification. Le Comité voit également d’un bon œil le recul en nombre et en importance des contrats à fournisseur unique dont la valeur est supérieure à 25 000 $. Il note toutefois également que les données présentées n’ont pas fait l’objet d’une vérification et pourraient s’appuyer sur des définitions contestables du terme « concurrentiel ». Lorsqu’il compte adjuger un contrat à un fournisseur en particulier, le ministère concerné doit faire connaître son intention en affichant un préavis d’adjudication de contrat (PAC), afin d’informer les fournisseurs éventuels qu’il est sur le point d’accorder un contrat à un fournisseur et qu’ils ont 15 jours pour contester la décision. Si aucun concurrent ne se manifeste pendant ce délai, le contrat est alors jugé avoir été accordé en régime de concurrence. Le Vérificateur général a déclaré sans aucune équivoque que la publication de PAC donne au processus une certaine transparence, mais que les contrats octroyés sans appel d’offres ne sont pas pour autant accordés en régime de concurrence. (1550) Les données illustrant un progrès dans ce domaine doivent donc être utilisées avec circonspection, car elles tiennent compte des contrats jugés concurrentiels parce qu’octroyés après affichage d’un PAC. Le Comité a manifesté certaines préoccupations particulières concernant le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor en matière de passation de contrats. La première a trait au contrôle et à l’évaluation des marchés conclus par les ministères et aux rapports produits sur le sujet. L’article 5.1 de la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor porte sur le contrôle et fait état des mécanismes de production de rapports et des indicateurs de rendement :
Au moment de la vérification, l’information la plus récente provenait du Rapport annuel sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor pour l’année civile 1995. (26.13) Une fois la vérification terminée (soit en décembre 1998), le Secrétariat a affiché des données non vérifiées sur la passation de contrats pour les années 1996 et 1997 sur son site Internet. M. Winberg a déclaré au Comité que, chaque année, le Secrétariat examinait les chiffres concernant les contrats provenant des ministères et les publiait sur Internet. (1640) Comme nous l’avons déjà mentionné, il a également fait savoir que le Secrétariat cherchait des moyens de fournir ces données plus rapidement. Dans son rapport, le vérificateur général signale que son bureau avait demandé au Secrétariat du Conseil du Trésor de fournir ses propres évaluations de la conformité des ministères aux exigences et, en particulier, ses examens portant sur des marchés de service de particuliers. Il mentionne que son bureau a alors appris qu’il n’existait aucune évaluation ni aucun examen de ce genre. (26.26) M. Winberg a confirmé cet état de chose et a ajouté que le Secrétariat se fie aux rapports de vérification interne, qu’il analyse. (1640) Les vérificateurs ont constaté à ce sujet que les ministères ont « fait certains travaux de vérification interne touchant les pratiques de passation des marchés, mais généralement pas sur une grande échelle ». (26.26) À maintes reprises au cours de leur témoignage, les représentants du Secrétariat ont insisté sur le fait que l’échantillon utilisé pour la vérification était de petite taille comparativement au volume des acquisitions faites par l’État. Le vérificateur général reconnaît dans son rapport que, parce qu’il s’agit d’un échantillonnage choisi, « les résultats ne peuvent pas être généralisés statistiquement ». (26.20) Dans leur témoignage initial, les représentants du Secrétariat ont semblé estimer que, comme la taille de l’échantillonnage n’était pas statistiquement pertinente, le processus de passation de contrats à un fournisseur unique donnait toute satisfaction. Les conclusions de la vérification ne semblaient pas les préoccuper outre mesure. Pourtant, le Secrétariat n’a pas mené le type de contrôle ou effectué le type d’analyse qui devrait fournir les preuves justifiant une telle assurance. Même si le Comité convient que les résultats de la vérification ne peuvent être généralisés à l’ensemble des départements, il estime que ceux-ci constitue un bon indice qu’il peut y avoir des problèmes hors des limites de l’échantillon. C’est là une possibilité qui appelle un examen plus approfondi. M. Potts est d’accord avec cette lecture, puisqu’il a confié au Comité qu’il aimerait que l’examen soit élargi afin d’établir si le problème est plus répandu. (1635) Toutefois, lorsqu’on a demandé plus tard à M. Potts si le Secrétariat allait mener une étude sur une plus grande échelle afin d’établir la portée réelle du problème, il a répondu qu’il n’en était pas question pour le moment, qu’il n’avait aucunement l’intention de mener d’études plus approfondies portant sur un échantillon plus large. Il a ensuite confirmé que le Secrétariat n’avait pas l’intention d’effectuer d’examen approfondi. (1645) Le Comité estime qu’un grand nombre des problèmes liés à la passation de contrats à un fournisseur unique disparaîtraient si l’on adhérait aux politiques existantes. Il faudrait notamment que le Secrétariat assume ses responsabilités, ce qui, s’il l’avait fait, aurait permis d’éviter un grand nombre des problèmes signalés dans le rapport. En conséquence, le Comité avance les recommandations suivantes :
De plus, le Comité recommande :
Le Comité signale que le vérificateur général constate dans son rapport que « les ministères passent outre aux règles qui régissent le recours à un fournisseur unique » et que « ces infractions ne semblent entraîner aucune conséquence importante pour les gestionnaires responsables ni pour leurs ministères. » (26.7) Il pourrait être bon, par exemple, d’adopter des actes positifs visant à encourager le respect des règles. Dans son témoignage, le vérificateur général a indiqué que le gouvernement envisage d’introduire de nouveaux facteurs de rendement dans la rémunération des fonctionnaires appartenant à la catégorie des cadres, ce que M. Potts a confirmé. (1630) Ceci étant, le Comité recommande :
À diverses reprises lors de leur témoignage, les représentants du Secrétariat ont insisté sur le fait que les ministères ont la responsabilité d’appliquer les règles et les politiques en matière de marché. Cela étant, le Comité recommande :
Le Comité a déjà mentionné que les ministères peuvent publier des préavis d’adjudication de contrats (PAC) pour annoncer leur intention d’adjuger un contrat à un fournisseur en particulier. Dans son rapport et dans son témoignage, le vérificateur général a déclaré que l’affichage d’un préavis ne justifie pas en soi la passation d’un contrat à un fournisseur unique et ne constitue pas un appel d’offres. En revanche, M. Winberg a indiqué au Comité que si le processus d’acquisition est transparent, si les entreprises concernées sont au courant du marché et ont l’occasion d’y participer, le contrat devrait être considéré comme concurrentiel. (1645) Il a été porté à l’attention de M. Winberg qu’un modèle de préavis d’adjudication de contrat portait une mention indiquant qu’il ne s’agissait pas d’un appel d’offres. Le même modèle indique également que la Couronne se réserve le droit de ne pas ouvrir le marché à la concurrence. M. Winberg a assuré le Comité que le Secrétariat veillerait à ce que la première mention soit supprimée des préavis d’adjudication. (1645) Le Comité convient avec M. Winberg que l’affichage d’un préavis accroît la transparence du processus de passation de contrat. Les ministères ne sont toutefois pas tenus de publier de tels avis lorsqu’ils comptent accorder le contrat à un fournisseur en particulier et, dans les cas qui ont fait l’objet d’une vérification, rares ont été les contrats qui ont fait l’objet d’un PAC. (26.35) Le Comité recommande donc :
CONCLUSION Les règles régissant les pratiques en matière d’attribution de contrats par l’État visent à promouvoir deux principes complémentaires, à savoir la valeur optimale et le libre accès. Ces règles s’appuient sur le fait que la libre concurrence est la meilleure manière de faire respecter ces principes. Elles s’appuient également sur le fait que l’attribution de contrats sans régime de concurrence à un fournisseur particulier ne devrait être autorisée qu’en des circonstances strictement définies. Bien que les témoins qui ont comparu devant le Comité aient eu des points de vue divergents sur plusieurs questions clés, ils ont tous convenu que ces règles étaient judicieuses. Le Comité est du même avis. Si les règles étaient respectées, si le Secrétariat du Conseil du Trésor s’acquittait mieux de ses responsabilités sur le plan des examens, des évaluations et de la production de rapports et si les mesures recommandées par le vérificateur général du Canada et ce comité étaient adoptées, cela permettrait d’en arriver à des pratiques en matière d’adjudication des contrats que tous reconnaissent comme souhaitables. Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse complète à ce rapport. Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (réunions nos 55 et 61 ) est déposé. Respectueusement soumis, JOHN WILLIAMS Président |