PACC Rapport du Comité
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CHAMBRE DES COMMUNES
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INTRODUCTION Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son VINGT-NEUVIÈME RAPPORT Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 2 du Rapport du vérificateur général d’avril 1999 (Revenu Canada – L’initiative visant l’économie clandestine), et il est convenu de faire rapport de ce qui suit. INTRODUCTION Selon le bureau du vérificateur général, des estimations dignes de foi indiquent que l’économie clandestine donne naissance à l'évasion fiscale et représente des pertes de recettes fiscales, aux niveaux fédéral et provincial, estimées à 12 milliards de dollars par année. L’évasion fiscale n’est pas un crime sans victime. En effet, elle inflige un désavantage concurrentiel aux entreprises honnêtes et, dans certains cas, elle les oblige à fermer. Elle oblige aussi les contribuables honnêtes à assumer le fardeau fiscal de ceux qui trichent. L’intégrité du régime fiscal repose sur la conviction du public que Revenu Canada se comporte selon l’hypothèse fondamentale voulant que tous doivent payer et paient effectivement leur juste part d’impôt aux termes de la loi. Revenu Canada a toujours eu des programmes visant à faire respecter la loi et à combattre l’évasion fiscale. Ainsi, il y a le programme des enquêtes spéciales et des non-déclarants du Ministère, concernant la TPS et l’impôt sur le revenu, et divers autres programmes visant à faire observer la loi. Néanmoins, au début des années 1990, on avait l'impression générale que l'économie clandestine prenait de l'importance. Pour s’attaquer au problème et préserver l’intégrité du régime fiscal, Revenu Canada a annoncé en 1993 une nouvelle Initiative visant à combattre l’économie clandestine, et a affecté 200 membres de son personnel au Programme visant les non-déclarants et les non-inscrits et 1 000 à la vérification des petites entreprises. L'Initiative devait multiplier les chances que les revenus non déclarés soient détectés, faire en sorte que des impôts soient payés sur les revenus non déclarés, donner naissance à de nouvelles activités susceptibles d'aider les contribuables à s'acquitter de leurs responsabilités fiscales et dissuader les contribuables de participer à l'économie clandestine. Le vérificateur général a examiné les résultats de la mise en oeuvre de l’Initiative visant l’économie clandestine. C’est avec ces questions en tête que le Comité permanent des comptes publics a décidé d’étudier les observations exposées au chapitre 2 du Rapport du vérificateur général d’avril 1999 sur Revenu Canada : Revenu Canada – L’Initiative visant l’économie clandestine. Le Comité a accueilli le 11 mai 1999 M. Shahid Minto (vérificateur général adjoint) et M. Barry Elkin (directeur principal, Direction générale des opérations de vérification). M. Barry Lacombe (sous-ministre adjoint, Direction générale de la validation, de l’exécution et des recherches sur l’observation), M. John Kowalski (directeur général, Direction de la vérification) et Mme Dominique Short (directrice générale, Direction des recherches sur l’observation) représentaient Revenu Canada. OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS Dans ses observations liminaires, le vérificateur général adjoint, M. Shahid Minto, déclare que, ainsi qu’il avait été prévu, l’Initiative visant l’économie clandestine est effectivement un moyen équilibré de combattre l’évasion fiscale et l’économie clandestine, alliant des activités pour faire respecter la loi et des initiatives visant à promouvoir l’observation volontaire. Après cinq ans de mise en oeuvre de cette initiative, le vérificateur général a fait les constatations suivantes : 1) Revenu Canada a effectivement recouvré davantage de recettes fiscales et, dans une certaine mesure, 2) a fait comprendre aux fraudeurs que le Ministère était déterminé à s’attaquer au problème. Le vérificateur général s’attendait à ce que Revenu Canada mesure les répercussions fiscales et les autres résultats de l’Initiative visant l’économie clandestine et en fasse rapport. Il a cependant constaté que Revenu Canada ne rend pas compte de façon exhaustive de toutes les activités de l’Initiative ni de leurs effets à long terme sur l’observation des dispositions fiscales. Revenu Canada déclare que l’effet sur les recettes fiscales est de 2,5 milliards de dollars, mais le vérificateur général fait ressortir le fait que ces résultats englobent ceux de programmes d’observation réguliers et constants. Le vérificateur général estime que l’impact fiscal de l’Initiative visant l’économie clandestine est de 500 millions de dollars en nouvelles cotisations fiscales au cours des cinq dernières années. Le vérificateur général est conscient du fait que le montant des recettes fiscales recouvrées est inférieur à celui des nouvelles cotisations. Le vérificateur général estime également que Revenu Canada doit rajuster sa stratégie d’établissement des cotisations. Au lieu de concentrer ses efforts sur quatre secteurs, le Ministère devrait réorganiser ses ressources et ses efforts pour repérer, dans tous les secteurs, les contribuables qui risquent le plus de ne pas déclarer des revenus. Enfin, le vérificateur général a constaté que la fréquence des visites que le Ministère consacre aux entreprises dans les collectivités avait fléchi. La majeure partie des activités de l’Initiative a porté sur les vérifications fiscales et autres efforts d’observation, aux dépens des activités visant à favoriser l’observation et à sensibiliser l’opinion pour combattre l’économie clandestine. Le vérificateur général recommande que le Ministère collabore avec d’autres instances pour obtenir davantage de sources externes d’information afin de déceler les fraudes fiscales et d’améliorer ses techniques de ciblage des contrôles et de choix des dossiers. L’équipe de vérification signale en outre que la loi prévoit d’autres possibilités pour dissuader les fraudeurs du fisc. (1540) Le sous-ministre adjoint de Revenu Canada, M. Barry Lacombe, déclare dans ses observations liminaires que le Ministère sait gré au vérificateur général des efforts qu’il a faits pour signaler un certain nombre de domaines où des améliorations sont possibles et que le Ministère accepte ses recommandations. M. Lacombe poursuit en donnant au Comité l’assurance que la nouvelle Agence des douanes et du revenu continuera d’honorer les engagements du Ministère en ce qui concerne la mise en oeuvre des recommandations du vérificateur général qui portent sur l’Initiative visant l’économie clandestine. (1550) Au cours de son introduction, M. Lacombe signale que les activités de Revenu Canada concernant l’observation ont permis d’obtenir un taux d’observation global de 98 p. 100. (1945) Lorsque le Comité demande de plus amples renseignements à ce sujet, M. Shahid Minto l’informe que ce taux concerne seulement le nombre de déclarations de revenu produites, et non le montant des cotisations ou des recettes perçues. (1625) Le problème qui inquiète beaucoup de membres du Comité est le déséquilibre observé, dans l’Initiative visant l’économie clandestine, entre les efforts d’observation et les activités visant à favoriser l’observation, et plus particulièrement la diminution du nombre de visites d’entreprises dans les collectivités. Interrogé à ce sujet, M. Lacombe dit partager les préoccupations du Comité à ce sujet. Il reconnaît l’importance et l’efficacité de ces visites et admet qu’elles ont une fonction de diffusion et de sensibilisation qui aide les contribuables à prendre conscience de leurs responsabilités fiscales et à les assumer. Il ajoute que le Ministère lui-même est mécontent de la diminution de la fréquence des visites dans les collectivités et prévoit des mesures, cette année, pour rétablir l’équilibre entre les efforts d’observation et les activités de marketing social. (1555) Par conséquent, le Comité formule les recommandations suivantes :
Un autre sujet de préoccupation est l’écart entre les mesures de l’impact fiscal de l’Initiative visant l’économie clandestine selon le Ministère et selon le vérificateur général du Canada. Selon Revenu Canada, cet impact sur les recettes fiscales a été de 2,5 milliards de dollars, tandis que le vérificateur général l’estime à 500 millions de dollars. Le sous-ministre adjoint, M. Lacombe, ne s’inscrit pas en faux contre l’évaluation que le vérificateur général fait de l’impact fiscal de l’Initiative. Selon le témoin, l’écart s’explique surtout pour la difficulté d’attribuer avec précision cet impact des initiatives ministérielles particulières. Les difficultés tiennent au fait que les vérifications, en ce qui concerne l’économie clandestine, demandent beaucoup de temps et qu’elles se font par des méthodes indirectes, et que la modernisation des systèmes de rapport doit concurrencer d’autres projets de mise à jour qui sont en cours, comme celui de la transition à l’an 2000 et d’autres modifications des systèmes de rapport. (1605) Quand on lui demande si le Ministère a en place les systèmes permettant de mesurer avec précision l’impact fiscal et d’en faire rapport, M. Lacombe répond que Revenu Canada est en train de mettre à niveau ses systèmes de rapports. Le Comité obtient du témoin l’engagement d’informer le comité du moment où des systèmes satisfaisants de rapports seront mis en place, ainsi que du calendrier d’implantation. (1610) M. Lacombe précise que les renseignements souhaités seront prêts dans quelques semaines. Il propose également de faire connaître au Comité les indicateurs de rendement qui sont prévus et ceux qui sont déjà en place. Le Comité des comptes publics obtient du témoin l’engagement de présenter un rapport au plus tard à la fin de mai 1999. (1610) Le Comité formule les recommandations suivantes :
Certains membres du Comité demandent quels sont les avantages des amnisties fiscales comme moyen de mieux encourager la divulgation des revenus non déclarés et d’assurer l’observation des lois fiscales. M. Lacombe répond que cette approche présente de graves lacunes. Il dit que les études sur les amnisties fiscales donnent à penser qu’elles peuvent accroître la perception des recettes à court terme, mais que, à long terme, les recettes diminuent à cause des problèmes d’observation de la part des contribuables. (1635) Pour étayer le témoignage de M. Lacombe, le vérificateur général adjoint, M. Shahid Minto, cite la première conclusion d’un rapport rédigé par la commission mixte de la fiscalité du Congrès américain : Le personnel de la commission mixte de la fiscalité estime que le programme d’amnistie du fisc fédéral se traduirait par une perte nette de recettes pour le gouvernement fédéral. Cette perte nette est imputable avant tout au fait que l’amnistie aurait à long terme pour effet de réduire le niveau général d’observation des lois fédérales par les contribuables. (1640) M. Lacombe estime qu’il est inutile d’envisager des amnisties fiscales et signale qu’il existe déjà un programme de divulgation volontaire qui est conçu pour encourager et favoriser l’observation volontaire des dispositions canadiennes en matière de fiscalité. Aux termes du programme, si un contribuable a donné une information incomplète dans une déclaration et présente ensuite volontairement l’information manquante, il n’est pas tenu de payer d’amendes, seulement le solde sur le revenu rajusté, avec les intérêts en sus. Le Comité formule donc les recommandations suivantes :
Des préoccupations sont exprimées au sujet des fiducies d’immigrants. D’après le paragraphe 22 du rapport spécial du vérificateur général du Canada – Examen de l’obligation de déclarer les biens étrangers déterminés prévue par l’article 233.3 de la Loi de l’impôt sur le revenu des particuliers : C’est une fiducie non résidante qu'un particulier peut établir avant d'immigrer au Canada. Une partie ou la totalité des investissements à l'étranger de ce particulier peuvent y être placés. Tant que ses investissements demeurent dans la fiducie et ne sont pas transférés au Canada, le revenu tiré de ces investissements ne sera pas imposé au Canada pendant une période de cinq ans, après quoi les règles ordinaires s’appliquent, et les revenus tirés de ces investissements, pour ceux qui restent au Canada, seront imposés. Ces mesures donnent en fait au nouveau Canadien une exonération fiscale de cinq ans pour tous les revenus d’investissements laissés en fiducie à l’étranger. M. Shahid Minto signale que, étant donné qu’il est désormais possible de demander la citoyenneté canadienne et un passeport canadien après trois ans de résidence au Canada, un immigrant peut maintenant établir une fiducie, venir au Canada pendant trois ans et demander un passeport. Une fois le passeport délivré, il peut devenir non-résident sans payer le moindre impôt au Canada sur l’ensemble de ses revenus mondiaux. (1655) Le Comité demande quelles mesures Revenu Canada entend prendre pour bloquer cette échappatoire. M. Lacombe répond que le Ministère échange en ce moment de l’information avec Citoyenneté et Immigration pour régler ce problème. Il propose également de faire part de l’intérêt du Comité pour cette question au ministère des Finances parce que, selon M. Lacombe, elle relève de la politique fiscale. Au Comité qui demande quelles sont les sanctions pour non-déclaration de revenus de source étrangère, le sous-ministre adjoint, M. Lacombe, répond que, en ce qui concerne la vérification des revenus de source étrangère, la sanction pour déclaration inexacte équivaut à 5 p. 100 de la valeur des actifs non déclarés. M. Shahid Minto estime que cette déclaration est presque entièrement exacte, mais il ajoute qu’il n’est pas certain que les sanctions seront effectivement appliquées, vu l’annonce ministérielle voulant que les règles ne seront pas appliquées pendant les deux premières années. M. Lacombe répond que cette pratique n’est pas exceptionnelle. Des sanctions seraient appliquées dans les cas flagrants de non-observation, mais le Ministère préfère aider les contribuables pour faire en sorte que les revenus étrangers soient déclarés avec exactitude. M. Shahid Minto réaffirme la position du vérificateur général selon laquelle la loi est bien en place et il est inhabituel que les autorités fiscales s’abstiennent délibérément d’appliquer leurs propres lois fiscales. (1700) Après avoir écouté le témoignage, le Comité craint que cette pratique ne transmette aux contribuables un message peu clair au sujet de l’intention de Revenu Canada en ce qui concerne l’application des lois fiscales. Par conséquent, le Comité préconise ce qui suit :
CONCLUSION Le Comité permanent des comptes publics prend acte des initiatives actuelles et prévues du Ministère au sujet de l’économie clandestine. Cependant, il se demande si le Ministère a les moyens de mesurer et de consigner l’impact fiscal directement attribuable à l’Initiative visant l’économie clandestine. Il s’inquiète également de l’accent qui est mis en ce moment sur les efforts d’observation au détriment des activités de sensibilisation et de facilitation, et de l’application par le ministère des dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu au sujet de la déclaration des revenus étrangers. Le Comité exhorte Revenu Canada à appliquer les mesures correctives voulues pour combler les lacunes décelées dans le rapport du vérificateur général. Aux termes de l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport. Un exemplaire du Procès-verbal (séance no 62) est déposé. Respectueusement soumis, Le président, JOHN WILLIAMS |