PACC Rapport du Comité

INTRODUCTION
OBSERVATIONS AND RECOMMANDATIONS
CONCLUSION

Conformément à l’ordonnance permanente 108(3)e), le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

Le Comité permanent des comptes publics a examiné le chapitre 4 du rapport du vérificateur général du Canada en date d’avril 1999 (Pêches et Océans – La gestion durable des stocks de mollusques et de crustacés de l’Atlantique) et ses membres sont convenus de conclure dans le sens qui suit.

La pêche aux mollusques et crustacés est un élément important de la pêche pour le Canada atlantique. En 1997, par exemple, la valeur au débarquement du produit de cette pêche était de 920 millions de dollars, soit 81 % de la valeur au débarquement de tous les produits de la pêche dans cette région. Le maintien de la santé et de la viabilité économique de cette ressource est d’une importance particulière étant donné l’effondrement des réserves de poisson de fond dans la région au début des années 1990.

Comme la pêche aux mollusques et aux crustacés est importante et qu’il convient de gérer cette ressource avec discernement, le Comité a décidé d’examiner les résultats du rapport du vérificateur général sur la gestion de Pêches et Océans eu égard à la pêche au homard, aux pétoncles, au crabe des neiges et aux crevettes dans le Canada atlantique. C’est pourquoi les membres du Comité ont rencontré, le 13 mai 1999, M. Denis Desautels, vérificateur général du Canada, et M. John O’Brien, directeur principal (Direction générale des opérations de vérification au Bureau du vérificateur général). MM. Larry Murray (sous-ministre délégué), Jacques Robichaud (directeur général de la Gestion des ressources) et Howard Powles (directeur intérimaire de la Recherche sur la pêche), représentaient Pêches et Océans (le ministère).

M. Desautels a résumé les résultats de la vérification dans ses observations préliminaires. Il a commencé par souligner les similarités entre ces résultats et ceux de la vérification de la gestion de la pêche du poisson de fond dans le Canada atlantique, dont le rapport a été publié en octobre 1997. Les problèmes circonscrits dans les deux cas ont les mêmes causes. Le vérificateur général a fait remarquer qu’il fallait clarifier la législation de la pêche, créer une politique de la pêche à l’échelle nationale, fixer des indicateurs de gestion et circonscrire des objectifs de rendement, améliorer la planification de la gestion et améliorer le contrôle des prises et le respect de la réglementation, sans oublier de régler le problème de la surcapacité de façon efficace afin de gérer correctement la pêche aux mollusques et aux crustacés. Il a ensuite fait état de certains des problèmes qui se poseraient en matière de gestion des ressources de mollusques et crustacés de l’Atlantique si l’on ne remplit pas ces conditions (1535, 1540).

M. Murray a répondu au nom du ministère. Préférant ne pas réagir directement aux observations et aux recommandations issues de la vérification, il a mis l’accent sur la façon dont le ministère est en train de modifier sa perspective générale sur la gestion de la pêche. On peut facilement résumer ses remarques : la conservation des ressources est l’objectif primordial du ministère, que doivent appuyer toutes ses décisions et ses activités. M. Murray a déclaré, vers la fin de son intervention, que le ministère est déjà convenu de donner suite aux recommandations du vérificateur général ou est déjà en train de les concrétiser (1540, 1545).

Le Comité est heureux de constater que le ministère réagit positivement à la vérification. Il n’en nourrit pas moins certaines inquiétudes dont le ministère devrait, à son avis, se préoccuper et au sujet desquelles il devrait prendre des mesures concrètes très rapidement.

L’une des principales préoccupations du Comité a trait à l’absence de cadre de gestion durable qui permettrait de fixer des objectifs clairs à la gestion de la pêche et servirait à orienter les décisions à long terme. Faute d’un cadre de ce genre, la logique et les règles qui étayent les décisions ne sont pas claires, ni pour les cadres du ministère, ni pour les partenaires du secteur privé. Le Parlement, le secteur privé et les contribuables ne savent pas plus exactement ce que le ministère essaie de réaliser par sa gestion de la pêche.

La confusion qui entoure l’objectif du ministère en matière de gestion de la pêche aux mollusques et aux crustacés souligne la nécessité d’un cadre de gestion durable. Le ministère affirme que son objectif est la " conservation ", mais comme le rappelle le vérificateur général, il n’a pas précisé ce qu’il entend par là ni ne dispose, dans la plupart des cas, de moyens de déterminer si cet objectif se concrétise (4.45, 4.47). De plus, les décisions que prend le ministère ont des répercussions économiques et sociales, ce dont M. Murray a pris acte (1605, 1650). On ne sait pas très bien, cependant, si le ministère est disposé à assumer la responsabilité des effets dans ces domaines, même si la vérification a permis de trouver des exemples de décisions, dans le domaine de la pêche aux mollusques et aux crustacés, qui ont directement trait à la concrétisation de retombées économiques et sociales (4.23 – 4.27, pièce 4.3). En réponse à une question du Comité, M. Murray a déclaré ce qui suit :

Il est difficile, dans le cadre d’un ministère de notre envergure, de savoir exactement ce que nous avons dit et quand, ce qui confirme le fait que nous devons être plus clairs et disposer d’un cadre administratif pour que tout le monde comprenne mieux lorsque nous parlons de retombées. …Nous ne sommes pas Développement des ressources humaines Canada que je sache. Nous sommes là pour gérer la pêche et veiller à ce que les entreprises de ce secteur restent viables pour autant de gens que possible. Il est évident que les décisions que prend le ministre jour après jour ont des répercussions sociales, mais ce qui nous importe, c’est de veiller à ce que la pêche soit une activité viable et un mode de vie pour les gens de ce secteur. (1610)

L’absence de cadre administratif clair peut également expliquer certaines des lacunes observées dans les documents relatifs aux responsabilités hiérarchiques (rapports annuels sur les plans et priorités et rapports sur le rendement du ministère) qui sont déposés au Parlement par Pêches et Océans Canada. Par exemple, il n’est fait aucune mention des objectifs économiques globaux du ministère lorsqu’on y analyse les résultats que l’on escompte obtenir de la gestion de la pêche. De plus, bien que M. Murray ait affirmé que le ministère tient compte des facteurs sociaux dans ses décisions relatives à la conservation, rien n’en transpire dans les rapports remis au Parlement (4.21 – 4.22). Selon le Comité, cela entrave la capacité du Parlement à attribuer au ministère la responsabilité des retombées sociales et économiques de sa gestion de la pêche.

M. Murray a indiqué que le ministère convenait qu’il fallait élaborer un meilleur cadre administratif. Il a informé le Comité que le ministère vient de former un groupe de travail chargé de reformuler la politique sur la pêche dans l’Atlantique et de clarifier ses politiques de gestion. M. Murray a ajouté que le mandat du groupe de travail est d’élaborer un cadre administratif cohésif et cohérent qui permette de circonscrire des points de référence biologiques et d’élaborer des règles décisionnelles plus exhaustives en matière de conservation (1545). Il est également convenu de fournir au Comité un exemplaire du mandat et de la structure du groupe (1620).

Ce sont là des mesures bienvenues. Le Comité fait cependant remarquer que, en 1997, le ministère s’était engagé à élaborer un cadre administratif consolidé pour le maintien de la base des ressources de la pêche à la suite des recommandations du vérificateur général. Pourtant, deux ans plus tard, le vérificateur général a informé le Comité que le ministère n’avait pas encore élaboré de cadre de gestion de la pêche qui tienne compte de tous les aspects de la durabilité (1535). De plus, bien que M. Murray soit convenu qu’il est " très urgent " que le groupe de travail achève son travail (1620), il n’a pas fixé d’échéance à l’élaboration du cadre administratif.

Le Comité est d’accord avec l’observation du vérificateur général, qui estime que l’une des raisons de la persistance des problèmes est le cadre actuel de gestion de la pêche (1535), et recommande donc ce qui suit.

RECOMMANDATION 1

Que Pêches et Océans Canada fixe des échéances à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un cadre de gestion durable de la pêche cohésif et cohérent. Il convient, pour fixer ces échéances, de tenir pleinement compte du fait que l’on a besoin de ce cadre de toute urgence.

Le Comité recommande de plus ce qui suit.

RECOMMANDATION 2

Que Pêches et Océans Canada veille à ce que le cadre :

• définisse clairement des objectifs de conservation mesurables en précisant les indicateurs qui serviront à évaluer leur réalisation;
• énonce les résultats escomptés en termes d’objectifs économiques;
• tienne compte des facteurs sociaux comme élément central de la durabilité à long terme de la pêche;
• indique comment le ministère doit maintenir l’équilibre qui convient entre les facteurs biologiques, économiques et sociaux lorsqu’il prend des décisions en matière de gestion de la pêche.

Le Comité a noté avec intérêt que le Ministère participe de plus en plus à des projets de cogestion avec des intervenants de l’industrie. En principe, il appuie cette approche qui permet un partage du pouvoir décisionnel, des responsabilité et des risque entre le Ministère et les intervenants. Le Comité est d’avis que cette approche devrait aussi s’appliquer à l’élaboration des politiques et recommande donc :

RECOMMANDATION 3

Que Pêches et Océans Canada consulte régulièrement les intervenants de l’industrie au cours de l’élaboration d’un cadre de gestion durable de la pêche.

Comme les éléments de ce cadre peuvent nécessiter des modifications législatives et pourraient en fait être consolidés par ces modifications, le Comité recommande ce qui suit.

RECOMMANDATION 4

Que le ministère envisage sérieusement de faire reconnaître sur le plan législatif les principes que le cadre est censé concrétiser.

Comme il est indispensable que le Parlement soit en mesure d’imputer au ministère la responsabilité des répercussions de ses décisions en matière de gestion de la pêche, le Comité recommande également ce qui suit.

RECOMMANDATION 5

Que Pêches et Océans Canada révise son rapport annuel sur les plans et les priorités et ses rapports de rendement pour tenir compte des résultats escomptés et des retombées, en termes biologiques, économiques et sociaux, de ses décisions et activités en matière de gestion de la pêche. Le Comité s’attend à ce que ces révisions soient achevées à la fin de l’exercice 2000-2001.

Dans son rapport et son témoignage devant le Comité, le vérificateur général a soulevé le problème de la capacité de capture dans l’industrie des mollusques et crustacés de l’Atlantique. Même si le Ministère a pris des mesures pour réduire la capacité dans le secteur du poisson de fond (4.34), il a mis en place des incitatifs pour l’accroître dans l’industrie des mollusques et crustacés (4.35). Le vérificateur général fait une mise en garde : les nouveaux bateaux, plus gros à cause de ces incitatifs, « ont une grande capacité potentielle d’exploitation qui pourrait être redirigée vers une exploitation du poisson de fond », compromettant ainsi les efforts de réduction déployés dans ce secteur (4.36). Le Comité est d’avis qu’il faut se renseigner davantage au sujet de la capacité et recommande donc :

RECOMMANDATION 6

Que Pêches et Océans Canada procède à une étude détaillée de la capacité de capture dans le secteur de la pêche dans l’Atlantique, en précisant ce que le Ministère entend par capacité et en déterminant les tendances dans ce secteur. Le Comité s’attend à ce que les résultats de cette étude soient portés à sa connaissance d’ici le 30 septembre 1999 et que la question de la capacité soit abordée dans le prochain rapport sur le rendement du Ministère pour l’exercice se terminant le 31 mars 2000, et les suivants.

L’une des principales préoccupations exprimées par les membres du Comité avait trait à la capacité scientifique dont le ministère a besoin pour prendre des décisions valables en matière de gestion des ressources. Le vérificateur général a fourni dans son Rapport des exemples de faiblesses dans les renseignements étayant les décisions relatives à l’utilisation des ressources. Certaines de ces faiblesses ont trait à la qualité de l’information scientifique (4.52).

M. Murray a informé le Comité que le ministère dépensera 6,5 millions de dollars au cours de l’année prochaine pour engager 82 nouveaux scientifiques (1625) malgré les inquiétudes du Comité concernant les réductions budgétaires annoncées dans ce domaine des opérations du ministère. Il a ajouté que le ministère participe actuellement à un projet scientifique et technique à l’échelle du gouvernement (1710).

Pour sa part, le vérificateur général a déclaré que, bien que n’étant pas en mesure de conclure sans hésitation eu égard à la capacité scientifique du ministère, il était resté sur l’impression que les ressources ont été sensiblement réduites de ce côté-là et que le ministère a peut-être perdu cette capacité (1555).

Le Comité a la ferme conviction que le ministère doit disposer de suffisamment de renseignements scientifiques pour gérer les ressources sérieusement et efficacement. Il recommande donc ce qui suit.

RECOMMANDATION 7

Que Pêches et Océans Canada prenne des dispositions pour faire faire une évaluation indépendante et objective de sa capacité scientifique et remette à cet égard au Parlement un rapport accompagné de ses conclusions et recommandations, au plus tard le 31 mars 2000. Dans les trois mois qui suivront, le Ministère devrait déposer un plan d’action en regard des recommandations de l’étude.

Le Comité prend note des réserves du vérificateur général concernant les activité de surveillance et de contrôle. La vérification a révélé un manque de coordination dans la planification de ces activités (4.66) et d’autres problèmes concernant la surveillance sur les quais (4.69), les observateurs en mer (4.72 – 4.77), la surveillance aérienne (4.80) et l’application de la loi (4.80 – 4.84). Même si M. Murray a indiqué que le Ministère convenait de toutes les recommandations du vérificateur, aucune ne vise les activités de surveillance et de contrôle. Le Comité est d’avis que cet aspect du travail du Ministère est essentiel à la bonne gestion de la pêche et recommande donc :

RECOMMANDATION 8

Que Pêches et Océans Canada dépose au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un plan d’action indiquant comment il entend résoudre les problèmes relevés par le vérificateur général du Canada concernant ses activités de surveillance, de contrôle et d’application de la loi, Ce plan d’action devrait être présenté au Comité au plus tard le 30 septembre 1999.

Le Comité s’inquiète profondément de certaines ententes conclues entre le ministère et des tierces parties (voir les paragraphes 4.101 à 4.104 du rapport du vérificateur général). Par exemple, un droit d’accès s’élevant à 5 millions de dollars en 1997 et 2 millions en 1998, a été imposé par le ministère d’une manière qui, selon le vérificateur général, n’est peut-être pas envisagée dans la Loi (4.101). Par ailleurs, le vérificateur général mentionne que le ministère utilise un compte à fins déterminées pour rembourser ses propres dépenses ministérielles sans autorisation appropriée et d’une manière non conforme à la politique du Conseil du Trésor (4.103, 4.104). Ces préoccupations ont été explicitées dans le témoignage qu’il a rendu devant le Comité (1615, 1625).

M. Murray a déclaré que le ministère avait examiné les préoccupations du vérificateur général. Bien que Pêches et Océans ait conclu que ses mesures étaient légitimes et appropriées, M. Murray a précisé que le ministère estime que les préoccupations du vérificateur général sont valables et que l’on a pris des mesures correctives (1615).

Le Comité considère que ces questions sont très graves et exigent l’assurance absolue que le ministère procédera conformément à la Loi en vigueur et aux politiques du Conseil du Trésor. Il reconnaît tout à fait les efforts que le Ministère a faits pour s’ajuster en réponse aux réserves du vérificateur général et recommande ce qui suit.

RECOMMANDATION 9

Que Pêches et Océans remette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des Communes un rapport indiquant les mesures qu’il a prises pour s’assurer que l’usage de comptes à fins déterminées et les ententes financières conclues avec des tierces parties sont tout à fait conformes aux exigences législatives et réglementaires. Ce rapport devrait être remis au Comité au plus tard le 30 septembre 1999.

La gestion correcte des ressources de la pêche s’appuie sur un cadre permettant de prendre des décisions cohérentes et logiques. Ce cadre doit définir clairement et équilibrer les objectifs à réaliser et préciser les règles qui doivent être appliquées. Faute d’un cadre approprié, le genre de décision incohérente et prise sur le coup que la vérification a révélé ne peut que se reproduire. En fait, il est pratiquement inconcevable qu’une ressource de cette importance pour l’économie et les habitants du Canada atlantique et du pays entier soit gérée sans cadre de ce genre.

Il y a deux ans, en réponse à une série de vérifications effectuées par le vérificateur général sur la gestion de la pêche du poisson de fond dans le Canada atlantique, Pêches et Océans Canada s’était engagé à créer un cadre de gestion durable de la pêche. Aujourd’hui, une vérification de plus, cette fois sur la gestion de la pêche aux mollusques et aux crustacés dans le Canada atlantique, révèle des problèmes analogues, des problèmes qui auraient pu être atténués ou éliminés si l’on avait mis en place un cadre de gestion durable de la pêche. Rien ne permet de craindre un effondrement imminent de la pêche aux mollusques et aux crustacés (comme cela s’est produit pour le poisson de fond), mais, à défaut d’une planification et d’une coordination soigneuses, rien ne garantit la durabilité.

Il est donc indispensable que Pêches et Océans Canada s’occupe prioritairement d’élaborer et de mettre en place un cadre de gestion durable de la pêche afin de s’assurer que la viabilité à long terme de la pêche aux mollusques, aux crustacés, etc. Un effort sincère et déterminé pour appliquer les recommandations du vérificateur général et celles du Comité aidera le ministère à réussir.

Conformément à l’ordonnance 109, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse exhaustive à ce rapport.

Un exemplaire du procès-verbal (réunion n^o 63) est déposé.

Respectueusement.

JOHN WILLIAMS
Président