PACC Rapport du Comité

CONTEXTE

Le ministère des Pêches et des Océans (MPO) était l’un des ministères fédéraux sur lesquels le vérificateur général a attiré l’attention dans son rapport d’avril 1999.

Des hauts fonctionnaires du MPO ont comparu devant le Comité permanent des comptes publics le 13 mai 1999, dans le cadre d’une série d’audiences concernant le chapitre 4 du rapport d’avril, intitulé Pêches et Océans – Gestion durable des stocks de mollusques et de crustacés de l’Atlantique. Dans le rapport qu’il a déposé à la Chambre des communes le 2 juin 1999, le Comité s’est dit heureux de constater que le MPO avait réagi au rapport du vérificateur général ou qu’il prévoyait prendre des mesures, mais il a fait valoir les préoccupations suivantes :

• l’absence d’un cadre de gestion durable des pêches qui permette de fixer des objectifs clairs de gestion des pêches et d’orienter la gestion à long terme;
• des lacunes dans les rapports que le Ministère dépose chaque année au Parlement, en particulier le fait qu’il ne fasse aucune mention des objectifs socio-économiques correspondant à ses initiatives de gestion des pêches;
• le fait que le Ministère n’ait pas donné suite à des recommandations datant de 1997 pour qu’il élabore un cadre de gestion de la pêche tenant compte de tous les aspects de la durabilité.

Les neuf recommandations ci-dessous ont été fondées sur ces préoccupations.

Que le Ministère envisage sérieusement de faire reconnaître sur le plan législatif les principes que le cadre est censé concrétiser.

Réponse du gouvernement

Les recommandations 1 à 4 sont étroitement liées les unes aux autres; elles seront traitées ensemble.

Une révision pluriannuele approfondie de la politique du Ministère sur les pêches de l’Atlantique est en cours afin d’élaborer une politique-cadre cohérente et cohésive de gestion des stocks de la côte Est canadienne. Cette politique-cadre va :

• réunir en un même document les objectifs que poursuit actuellement le Ministère;

• préciser l’orientation lorsque des objectifs sont contradictoires;

• énoncer un engagement en faveur des principes qui orienteront la gestion des pêches à long terme.

La révision se déroulera en deux étapes. La première étape, qui a commencé au début de 1999, consiste à élaborer une vision à long terme et à fixer des objectifs. Comme élément clé de cette étape, le Ministère a tenu une série de consultations publiques dans les principaux centres du Canada atlantique, du Québec et du Nunavut. Ont participé à ces séances des travailleurs de l’industrie de la pêche, des aquaculteurs, des pêcheurs récréatifs, des écologistes, des dirigeants des collectivités, le grand public et des employés du MPO. Les séances ont attiré de bons auditoires, et les participants se sont largement prononcés en faveur de la révision de la politique et du processus qui sera suivi.

Le Ministère prévoit faire circuler, en novembre, un document de travail qui servira à orienter une nouvelle série de consultations publiques prévue pour la fin de 1999. La première étape de la révision de la politique doit se terminer au printemps 2000. La deuxième étape de la révision, qui est censée commencer vers le milieu de l’an 2000, portera sur la mise en œuvre de la politique-cadre comme telle, y compris toute modification requise aux lois et règlements.

Le gouvernement remarque que le Comité a demandé que soient précisés un certain nombre de points dans la politique-cadre, notamment :

• des objectifs de conservation mesurables, assortis des indicateurs qui serviront à évaluer leur degré de réalisation;

• un énoncé des résultats escomptés relativement aux objectifs économiques;
• la reconnaissance de la grande importance des facteurs sociaux lorsqu’il s’agit d’assurer la durabilité à long terme des pêches;

• une orientation quant à la façon dont le Ministère doit s’y prendre pour réaliser un juste équilibre entre les considérations biologiques, économiques et sociales lorsqu’il prend des décisions de gestion des pêches.

Le gouvernement apprécie les observations que lui a faites le Comité et il tiendra compte de la totalité d’entre elles dans ses efforts pour élaborer un cadre de gestion cohérent et cohésif. Cependant, parmi les éléments soulevés par le Comité, il y en a certains sur lesquels le Ministère ne se penchera probablement que dans la deuxième étape de sa révision de la politique, qui est censée commencer vers le milieu de l’an 2000.

Que Pêches et Océans Canada révise son rapport annuel sur les plans et les priorités et ses rapports de rendement pour tenir compte des résultats escomptés et des retombées, en termes biologiques, économiques et sociaux, de ses décisions et activités en matière de gestion de la pêche. Le Comité s’attend à ce que ces révisions soient achevées à la fin de l’exercice 2000-2001.

Réponse du gouvernement

La conservation et la protection de l’environnement constituent la première priorité du Ministère. Le Ministère reconnaît toutefois que ses décisions de gestion des pêches ont aussi des répercussions socio-économiques.

La mesure globale du rendement dans l’industrie de la pêche représente une tâche lourde et complexe pour le MPO, qui doit gérer plus de 300 stocks et produire chaque année quelque 180 plans de gestion intégrée de la pêche. Cela n’empêche pas le Ministère de déployer des énergies afin d’élargir la portée de ses rapports au Parlement sur les résultats biologiques, économiques et sociaux de ses décisions et activités en matière de gestion des pêches.

Le Ministère s’efforce actuellement d’améliorer l’information qu’il présente au Parlement. Il travaille notamment à l’élaboration d’un cadre de mesure du rendement qui servira à évaluer la performance du Ministère en matière de gestion de la ressource. De plus, il est en train d’évaluer les investissements qui seraient nécessaires pour mettre sur pied un système de gestion de l’information permettant d’améliorer les processus de gestion de la ressource et de rapports sur le rendement.

En outre, la révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique, qui est actuellement en cours, doit donner lieu à une politique-cadre globale et cohérente. L’élaboration d’indicateurs de rendement, qui se fait en consultation avec les intervenants, y compris les provinces et les territoires, constitue un élément important du processus de révision. Comme indiqué plus haut, la première étape de la révision devrait être terminée au printemps 2000, tandis que la deuxième étape est censée commencer vers le milieu de l’an 2000.

Par conséquent, même s’il pourra présenter au Parlement des rapports améliorés dès l’exercice 2000-2001, comme l’a recommandé le Comité, le Ministère devra attendre d’avoir terminé sa révision de la politique avant de pouvoir déposer un rapport complet sur tous les aspects des attentes et résultats biologiques, sociaux et économiques de ses décisions et activités en matière de gestion des pêches.

Que Pêches et Océans Canada procède à une étude détaillée de la capacité de capture dans le secteur de la pêche dans l’Atlantique, en précisant ce que le Ministère entend par capacité et en déterminant les tendances dans ce secteur. Le Comité s’attend à ce que les résultats de cette étude soient portés à sa connaissance d’ici le 30 septembre 1999 et que la question de la capacité soit abordée dans le prochain rapport sur le rendement du Ministère pour l’exercice se terminant le 31 mars 2000, et les suivants.

Réponse du gouvernement

On peut envisager la capacité d’un point de vue économique, c’est-à-dire en examinant la production réalisée grâce aux intrants qui sont déployés de façon rentable, ou, à l’inverse, sous l’angle des ressources à investir dans une pêche, en capital humain et financier, pour produire un revenu raisonnable.

Même si aucune étude en bonne et due forme n’a été faite à ce sujet, comme l’a recommandé le Comité, des mesures considérables ont été prises depuis quelques années pour régler le problème de la capacité. Le gouvernement fédéral a mis en œuvre un large éventail de programmes et d’initiatives afin de réduire la capacité de pêche globale. Mentionnons entre autres le Programme d'adaptation des pêches de l’Atlantique (PAPA), le Programme fédéral de développement des pêches du Québec (PFDPQ), le Programme d’adaptation des pêches de poisson de fond de l’Atlantique (PAPPA), le Programme d’adaptation et de rétablissement de la pêche de la morue du Nord (PARPMN), la Stratégie du poisson de fond de l’Atlantique (LSPA) et le Programme actuel d’adaptation et de restructuration des pêches canadiennes (PARPC). Il y a eu aussi, durant la période de 1986 à 1996, le Programme de rachat de permis de pêche commerciale du saumon atlantique, puis, en 1995-1996, la Stratégie de revitalisation du saumon du Pacifique.

De 1986 à 1996, le nombre de bateaux de pêche au Canada est passé de plus de 36 000 à moins de 29 000, soit une réduction de 20 %. En outre, le nombre de pêcheurs enregistrés au Canada a aussi diminué, passant de quelque 80 000 à 64 000 durant la même période, pour une diminution de 28 %. Un programme de rachat de permis de pêche commerciale du saumon atlantique a permis de retirer 97 % du nombre total des permis (environ 430) dans les trois provinces Maritimes et 94 % à Terre-Neuve et au Labrador (quelque 2 800).

Il faut noter aussi que la capacité de pêche est une préoccupation non seulement canadienne mais aussi internationale. En mars 1999, le Conseil des ministres de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a adopté un Plan d’action international pour la gestion de la capacité de pêche. Le Canada a été un participant actif aux négociations sur ce Plan d’action international, qui aborde les questions de la capacité, des pavillons de complaisance, de l’enregistrement des navires et des subventions de l’État.

L’objectif immédiat du Plan d’action international, c’est que les États et les organisations régionales de pêche conviennent d’un régime mondial efficient, équitable et transparent de gestion de la capacité de pêche, de préférence pour 2003, mais au plus tard en 2005. Le Canada s’est engagé à être l’un des premiers pays à adopter son propre plan d’action.

Pour ce faire, le MPO a établi un groupe de travail interne, formé de représentants de toutes les régions du Canada. Les représentants de l’industrie et des provinces seront tenus au courant des progrès réalisés. Le groupe de travail doit produire les éléments suivants :

• une liste des pêches prioritaires pour lesquelles il faut mesurer la capacité d’ici l’automne 1999 (La FAO suggère que les stocks migrateurs, chevauchants et transfrontaliers devraient être considérés comme prioritaires, mais le groupe de travail se penchera aussi sur les pêches de grande valeur économique et sur celles réputées vulnérables sur le plan de la conservation.);

• une évaluation préliminaire de la capacité de pêche, selon la méthode qui aura été adoptée à la réunion technique du Mexique sur la mesure de la capacité de pêche, d’ici la fin de 2000;

• la mise en œuvre de l’élément canadien d’un registre international des bateaux d’ici la fin de 2000;

Un groupe de travail fédéral-provincial a été formé sous les auspices du Conseil canadien des ministres des pêches et de l’aquaculture pour donner aux provinces et territoires l’occasion de participer à ces travaux dès le début.

Le Ministère présentera un rapport d’étape sur ces initiatives dans son Rapport sur le rendement du Ministère à compter de mars 2000.

Quoi qu’il en soit, le MPO reconnaît tout à fait la nécessité de contrôler la capacité de capture pour déterminer s’il y a équilibre entre la taille de la flottille canadienne et la durabilité à long terme de la ressource. Le Ministère va aussi travailler avec la FAO pour mettre au point des indicateurs significatifs, fondés sur une bonne base méthodologique et qui pourront être suivis au fil du temps, ainsi que pour trouver des mesures à envisager éventuellement pour rétablir l’équilibre recherché.

Que Pêches et Océans Canada prenne des dispositions pour faire faire une évaluation indépendante et objective de sa capacité scientifique et remette à cet égard au Parlement un rapport accompagné de ses conclusions et recommandations, au plus tard le 31 mars 2000. Dans les trois mois qui suivront, le Ministère devrait déposer un plan d’action en regard des recommandations de l’étude.

Réponse du gouvernement

Le Ministère est d’accord avec la recommandation du Comité et il fera entreprendre un examen de sa capacité scientifique; il fera appel, à cette fin, à un organisme indépendant, qui devra produire un rapport. Le mandat de cet examen comportera un survol de la capacité scientifique dans d’autres pays possédant des ressources halieutiques d’importance. L’accent sera mis surtout sur les besoins scientifiques essentiels pour permettre au Ministère de s’acquitter de son mandat légal et d’assurer la conservation des ressources aquatiques et des océans.

La capacité scientifique du MPO sera également analysée sous l’angle de l’aptitude à répondre aux questions essentielles se rapportant aux préoccupations environnementales et aux impératifs du développement durable de l’aquaculture canadienne, en harmonie avec le milieu naturel.

Étant donné l’ampleur de cette tâche, il ne sera peut-être pas possible de terminer cette étude dans le délai recommandé par le Comité, mais le Ministère fera l’impossible pour que le tout se déroule rapidement.

Que Pêches et Océans Canada dépose au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un plan d’action indiquant comment il entend résoudre les problèmes relevés par le vérificateur général du Canada concernant ses activités de surveillance, de contrôle et d’application de la loi, Ce plan d’action devrait être présenté au Comité au plus tard le 30 septembre 1999.

Réponse du gouvernement

Le gouvernement reconnaît l’existence des problèmes soulevés par le vérificateur général concernant le contrôle, le suivi et la surveillance (CSS), et il prend des mesures pour les résoudre. Voici un aperçu d’une approche nouvelle et intégrée élaborée par le MPO et des plans dont il s’est doté pour la mettre en œuvre.

Cette nouvelle approche de CSS est fondée sur les principes de la gestion du risque en matière de conservation. Elle s’inspire de certaines tendances de gestion efficace des pêches qui ont cours dans d’autres pays et elle renforcera les volets conformité du processus de Planification de la gestion intégrée des pêches (PGIP). On estime qu’il faudra de trois à cinq ans pour mettre cette approche en œuvre.

Le vérificateur général a laissé entendre qu’il y avait un manque de coordination dans la planification du recours aux instruments de CSS et que certains plans de gestion des pêches ne faisaient aucune mention de certains problèmes de conformité en particulier. Dans sa réponse au vérificateur général, le MPO s’est engagé à combler les lacunes des plans individuels de pêche en matière de surveillance et d’application des règlements, dans le cadre du processus de Planification de la gestion intégrée des pêches (PGIP). Le cadre de PGIP, selon lequel les plans de pêche sont élaborés de concert avec l’industrie, représente un processus qui fonctionne bien, même s’il n’est pas encore tout à fait en vigueur. Des efforts sont déployés afin de renforcer les volets conformité des plans de pêche et de voir à ce que les mesures de surveillance soient applicables et appropriées aux problèmes de conformité constatés dans les pêches en question. La coopération de l’industrie est nécessaire pour assurer la récolte durable des stocks, au même titre que les mesures de surveillance et d’application des règlements du gouvernement. Un groupe de gestionnaires de la ressource et d’agents des pêches reçoit actuellement une formation pour assurer le respect de cet engagement.

Pour ce qui est du régime de CSS pris globalement, il est possible d’apporter des améliorations à l’ensemble du processus de planification et de coordination afin de faire un meilleur usage des systèmes d’information existants, pour ainsi déployer de façon plus efficace et efficiente les instruments de CSS et élargir la surveillance de la pêche, avec ou sans permis (braconnage). Au cœur même de cette nouvelle approche de CSS se trouve l’élaboration de systèmes de gestion des données entièrement intégrés, qui permettront au MPO d’exploiter l’information disponible concernant une pêche à partir de plusieurs banques de données différentes, contenant entre autres de l’information biologique et des renseignements sur les antécédents de captures et de conformité. Cette information facilitera l’élaboration, de concert avec l’industrie, de plans de pêche prévoyant l'agencement idéal d’instruments de CSS pour la pêche en question et propres à assurer l’atteinte des objectifs de conservation.

De plus, le Ministère continuera à chercher et à tester, en consultation avec l’industrie de la pêche, de nouvelles techniques de surveillance, comme les dispositifs de surveillance par satellite, afin d’élargir l’éventail des instruments de CSS à sa disposition et d’améliorer la rentabilité des efforts déployés. Peu à peu, des protocoles de conformité seront conclus avec l’industrie pour le plus grand nombre possible de pêches commerciales, ce qui permettra de rationaliser les efforts et de mettre l’accent sur les pêches avec permis à haut coefficient de risque et d’élargir la répression du braconnage.

Le Ministère sait que les données produites par les observateurs en mer ne sont pas toujours utilisées pour la gestion de certaines pêches. La nouvelle approche intégrée de CSS va permettre de corriger cette lacune. Grâce au développement continu de systèmes d’information intégrés, ces renseignements seront utilisés plus abondamment et systématiquement dans la gestion « en temps réel » de la pêche, et en parallèle avec d’autres sources d’information sur la surveillance et la conformité.

Pour ce qui est de l’absence d’un fondement systématique pour l’établissement d’objectifs de surveillance pour les observateurs en mer, le Ministère mène des études pour évaluer la validité de l’« indexation », de même que d’autres moyens de déterminer les niveaux appropriés de surveillance. Comme l’industrie doit payer, en tout ou en partie, le service de surveillance par des observateurs, ce service fait l’objet de consultations dans le cadre du processus de PGIP. Le Ministère est tout à fait résolu à élargir, là où il le faut, la surveillance par des observateurs en mer, mais il continuera en même temps à évaluer, de concert avec l’industrie, la rentabilité d’autres mécanismes de surveillance en mer.

Les lacunes constatées par le vérificateur général concernant la capacité d’application des règlements seront comblées par un usage plus stratégique des navires-patrouilleurs. Les gros patrouilleurs coûtent cher à l’achat et à l’exploitation; il faut donc en faire un usage judicieux. Le Ministère va continuer de s’en servir pour résoudre des problèmes précis d’application des règlements décelés grâce aux techniques de surveillance et pour s’acquitter de ses obligations internationales. Dans le contexte de l’approche de CSS intégrée, ces gros bateaux seront utilisés en mode « réaction », tandis que, par le passé, ils servaient souvent à des opérations ordinaires de suivi et de surveillance, que l’on peut maintenant accomplir par des moyens plus rentables et efficients.

Le vérificateur général a soulevé des préoccupations pour la première fois en 1997 au sujet du Programme de surveillance à quai (PSQ) du MPO. Par la suite, le Ministère a révisé le règlement sur ce programme afin d’en améliorer l’exactitude, la rapidité d’exécution et l’intégrité des renseignements sur les débarquements. Le règlement dispose que les entreprises de surveillance à quai ne doivent avoir aucun lien avec les entreprises de pêche qu’elles surveillent et qu’il ne doit y avoir aucun conflit d’intérêts. Un système de qualité doit aussi garantir l’exactitude et l’opportunité des registres sur les captures. Ces systèmes de qualité feront l’objet de contrôles périodiques par l’Office des normes générales du Canada, qui viseront à assurer le respect de normes élevées en matière de prestation de services de surveillance à quai. Pour attester l’exactitude de leurs données sur les prises, les pêcheurs doivent maintenant signer les documents de pesée. Les agents des pêches effectueront également des vérifications périodiques aux lieux de débarquement pour contrôler le respect de ces exigences.

En résumé, la modernisation du système de CSS du MPO implique une approche plus stratégique et intégrée des méthodes traditionnelles de surveillance des pêches et d’application des règlements. Cette approche s’inscrit dans la foulée des efforts continus que déploie le MPO pour mettre en œuvre des PGIP fondés sur les principes de la gestion du risque en matière de conservation et sur l’application du principe de précaution dans les pêches canadiennes, conformément à l’engagement qu’a pris le Canada en vertu de l’Accord des Nations Unies sur la pêche. La nouvelle approche intégrée sera mise en œuvre à titre de projet-pilote dans certaines pêches choisies au cours de la saison de pêche 2000-2001, après consultation de l’industrie. Les projets-pilotes seront ensuite évalués, et les difficultés corrigées avant que l’approche ne soit appliquée à d’autres pêches.

Que Pêches et Océans remette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des Communes un rapport indiquant les mesures qu’il a prises pour s’assurer que l’usage de comptes à fins déterminées et les ententes financières conclues avec des tierces parties sont tout à fait conformes aux exigences législatives et réglementaires. Ce rapport devrait être remis au Comité au plus tard le 30 septembre 1999.

Réponse du gouvernement

Le Ministère et l’industrie ont défini, dans le cadre d’ententes de cogestion, des secteurs de préoccupation et d’intérêt communs où ils pourraient travailler ensemble. Grâce à ces ententes, les deux parties retirent des avantages de cette collaboration et partagent les coûts des activités.

La contribution de l’industrie de la pêche peut être de nature financière ou autre; l’élément financier des contributions est placé dans un compte à fins déterminées. Bien qu’elle ne soit pas obligée de le faire, l’industrie choisit parfois de contribuer au financement des activités ou projets conjoints. Les dépenses effectuées sur ces fonds sont prédéterminées dans l’entente conclue entre les deux parties et elles sont comptabilisées séparément.

Le Ministère reconnaît qu’il ne respectait pas scrupuleusement la politique du Conseil du Trésor sur les comptes à fins déterminées, qui dispose que « les fonds reçus de tiers dans le cadre d’une entente à frais partagés ou d’un projet conjoint ne doivent jamais servir à rembourser des dépenses ministérielles; les fonds doivent être reçus à l’avance, et les dépenses imputées directement sur le compte. »

Le Ministère est quand même d’avis qu’il a respecté l’esprit de la politique. Les coûts des salaires sont engagés après que les fonds ont été inscrits dans le compte à fins déterminées. Cependant, le système d’administration de la paye du gouvernement n’est pas assez souple pour que les coûts d’un projet soient imputés directement sur le compte à fins déterminées. Par conséquent, les coûts des salaires doivent être imputés sur le crédit du Ministère, puis transférés par pièce de journal au compte à fins déterminées.