PACC Rapport du Comité

Le 31 octobre 1996, la Couronne cédait le système de navigation aérienne civile du Canada à une société privée sans but lucratif, NAV CANADA, en lui donnant un monopole perpétuel sur son exploitation. En échange, la Couronne touchait la somme de 1,5 milliard de dollars.

L’opération, qui portait sur l’une des plus importantes aliénations d’actifs du gouvernement fédéral, était de taille tant par la nature des biens que par la somme d’argent en cause. Le recours à un contrat privé (de gré à gré) comme mode de transfert, la création d’une société sans but lucratif qui achèterait et exploiterait le système, et la rapidité relative de la transaction ont aussi contribué au caractère inhabituel de cette commercialisation.

En raison de la nature de la transaction et parce que d’autres cessions d’actifs sont probables, le Comité a rencontré le vérificateur général du Canada, M. L. Denis Désautels, la sous-ministre de Transports Canada (le ministère), M^me Margaret Bloodworth, et le sous-contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor, M. Colin Potts, le 18 novembre 1997 pour discuter de la question.

Dans son rapport et sa déclaration préliminaire au Comité, le vérificateur général s’est attaché aux mesures que le ministère a prises pour commercialiser le système de navigation aérienne. D’après lui le ministère n’a pas bien évalué le système et aurait, en recommandant d’accepter le prix d’achat, fait un rapprochement avec la valeur comptable nette rajustée du système. Le vérificateur général juge cette façon de faire inacceptable. Il est donc permis de se demander si le ministère a atteint l’un des deux objectifs financiers fixés par le gouvernement pour la vente --- obtenir une juste valeur marchande pour le système de navigation aérienne.

Le ministère n’a pas contesté les arguments de base du vérificateur général. La sous-ministre, M^me Bloodworth, a dit au Comité que «pour bien l’évaluer [le système de navigation aérienne], il fallait se fonder sur sa valeur d’exploitation et non sur sa valeur comptable nette rajustée.» Elle a ajouté : « en principe, nous sommes d’accord [avec le vérificateur général] sur ce point ». (15:45). Elle a aussi convenu que les documents utilisés pour étayer la valeur d’exploitation et la valeur comptable nette du système étaient incomplets. C’est pourquoi, a-t-elle expliqué, «le ministère n’a pas sollicité de ses conseillers financiers une évaluation formelle du système.» (15:55). Elle a plus tard affirmé : « au bout du compte, la juste valeur marchande est ce que l’acheteur est disposé à payer. » (16:05)

Cependant, dans son témoignage, la sous-ministre a expliqué que le prix obtenu pour le système était raisonnable et représentait une bonne affaire pour le gouvernement et les contribuables. Elle a affirmé que les objectifs de la politique établie par le gouvernement pour la commercialisation avaient été atteints et a dit être généralement satisfaite de la façon dont la cession s’était déroulée.

Le Comité reconnaît que malgré certains retards le ministère a réussi, pour l’essentiel, à respecter l’échéancier fixé. Il observe aussi qu’à défaut de preuves contraires la plupart des objectifs de base de l’opération semblent avoir été atteints dans une certaine mesure. Le Comité souhaite aussi affirmer sa conviction, sur la foi des preuves examinées, que les personnes mêlées à la transaction ont agi avec intégrité. Comme le vérificateur général l’a dit à la fin de la séance :

Le Comité estime cependant qu’il y aurait plusieurs leçons importantes à tirer et à retenir de cette vente pour les opérations semblables à l’avenir.

Le ministère a publié un rapport provisoire fondé sur une étude qui visait à cerner les leçons tirées de cette commercialisation et les principaux aspects stratégiques à retenir pour les prochaines cessions d’actifs. Dans son rapport de rendement pour la période se terminant le 31 mars 1996, Transports Canada indique également son intention, après la cession, d’établir « un cadre pour déterminer si les objectifs du transfert ont été atteints. » Le vérificateur général a fait remarquer que le ministère n’a pas encore présenté un rapport détaillé au Parlement sur les résultats de l’aliénation.

De l’avis du Comité, le ministère doit, pour fournir au Parlement une évaluation en profondeur des résultats de la vente, lui présenter un rapport détaillé. Le Comité recommande donc que :

Dans son témoignage et son rapport, le vérificateur général affirmait que le ministère ne s’était pas assez soucié de l’économie dans l’exécution de cette commercialisation. Il soulignait que :

Le ministère a convenu que la valeur d’exploitation était la meilleure façon de déterminer le prix à demander pour le système. Ses propres conseillers financiers avaient établi la valeur d’exploitation à 2,4 milliards de dollars. Le ministère a obtenu 1,5 milliard et a procédé à un rapprochement en fonction de la valeur comptable nette rajustée du système, soit 1,9 milliard.

Pour montrer que le prix obtenu témoigne de son souci de l’économie, il faudrait que le ministère puisse effectuer ce rapprochement avec ce qu’il juge une valeur appropriée. Le Comité recommande donc que :

En examinant les preuves produites dans le rapport du vérificateur général et durant la séance, le Comité a constaté que les documents utilisés pour évaluer le système étaient incomplets. Il a aussi appris que les conseillers financiers du ministère n’étaient pas tenus d’établir une évaluation formelle. Bien que cela soit attribuable aux conditions dans lesquelles la vente s’est déroulée, le Comité croit qu’il faudrait éviter de telles choses lors de cessions futures. Le Comité recommande donc que :

Le Comité a aussi appris que Transports Canada avait entamé les négociations sur la cession du système avant d’avoir une idée précise des actifs en cause, de sorte que des éléments clés du système n’ont fait surface que durant les négociations. Comme, d’autre part, l’évaluation du système variait durant les négociations, il devenait difficile de déterminer si le prix d’achat de 1,5 milliard de dollars était adéquat. Le Comité croit qu’il faudrait préciser clairement les biens mis en vente avant le début des négociations. Il recommande donc que :

Le vérificateur général s’est aussi inquiété de la manière dont le ministère a obtenu les services de conseillers financiers à contrat en rapport avec la commercialisation. Le ministère estime qu’il a, dans les circonstances, procédé de façon judicieuse. Selon le sous-contrôleur général, Colin Potts, le ministère s’est bien tiré d’affaires dans l’ensemble.

Le Comité craint toutefois que, sans déroger aux procédures d’adjudication des contrats, certains des actes du ministère pourraient et devraient être améliorés. Pour faire en sorte qu’à l’avenir tous les marchés soient conclus de manière équitable et dans les règles, le Comité recommande que :

Le Comité remarque que le pilotage de la vente entraînait Transports Canada hors de sa sphère d’activité normale. Ces opérations complexes exigent un ensemble de compétences bien précises que l’on ne trouve habituellement pas dans la majorité des ministères gouvernementaux. Par conséquent, le Comité croit qu’il serait sage à l’avenir d’en confier la supervision à une tierce partie. Le Comité recommande donc que :

Dans son rapport et son témoignage devant le comité, le vérificateur général a observé que Transports Canada n’a pas encore communiqué de rapport détaillé sur les résultats de la vente au Parlement. Le Comité estime que toute aliénation de biens publics, surtout lorsqu’il s’agit d’actifs et de services importants, devrait faire l’objet d’un rapport au Parlement. Le Comité recommande donc que :

En terminant, le Comité remarque que le gouvernement a décidé de céder le système de navigation aérienne à un organisme sans but lucratif qu’il a lui-même créé à cette fin. La loi accorde à cet organisme --- NAV CANADA ---  un monopole perpétuel et le droit de recouvrer tous ses coûts et de constituer des réserves. Le vérificateur général a indiqué dans son témoignage que la loi autorise NAV CANADA « à faire payer aux usagers la disponibilité du service au lieu de son utilisation. » (15:35) Le Comité observe que, tout en étant formé d’associés et tenu de veiller à la sécurité du service, NAV CANADA n’a pas d’actionnaires auxquels elle doit rendre des comptes. À la lumière de ces remarques d’ordre général, le Comité recommande que :

L’évolution de la structure gouvernementale entraînera probablement d’autres aliénations. Il est essentiel de tirer des leçons des ventes d’actifs antérieures et d’en tenir compte. Il est aussi important, tout en se souciant dûment de l’économie, que le processus soit transparent.

Conformément à l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport.

Une opinion dissidente du Bloc Québécois est annexée au rapport.