PACC Rapport du Comité

Les coûts du système de traitement des revendications du statut de réfugié sont énormes. Selon des données partielles, les frais administratifs pour le gouvernement fédéral s'élèveraient à quelque 100 millions de dollars par année. Les provinces se chargent pour leur part de tout un éventail de services sociaux offerts aux demandeurs. Selon un estimé partiel, le coût de ces services atteindrait environ 100 millions de dollars par année tant au Québec qu’en Ontario. Or des changements apportés, tout particulièrement en Ontario, font qu’une bonne partie de ces coûts sera dorénavant assumée par les municipalités. En résumé, les coûts sont tels qu’une plus grande efficacité dans le traitement des revendications entraînera des avantages considérables.

Étant donné l'importance de la détermination du statut de réfugié et des coûts connexes, le Comité a décidé d'examiner le chapitre 25 du Rapport du vérificateur général de décembre 1997. Par conséquent, le 5 février 1998, il a rencontré M. Denis Desautels (vérificateur général du Canada), M. Richard Flageole (vérificateur général adjoint) et M. Serge Gaudet (directeur principal, Opérations de vérification) du Bureau du vérificateur général. Mme Janice Cochrane (sous-ministre) et M. Marc Lafrenière (sous-ministre délégué) représentaient le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration. Mme Nurjehan Mawani (présidente), M. Paul Thibault (directeur exécutif) et M. John Frecker (vice-président de la Section du statut de réfugié) représentaient la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.

Étant donné la complexité et l'importance de la question, il fut décidé de tenir une deuxième réunion, le 17 février 1998. MM. Denis Desautels, Richard Flageole et Serge Gaudet y ont comparu comme témoins pour le Bureau du vérificateur général. M. Greg Fyffe (sous-ministre adjoint, Développement des politiques et des programmes), M. Georges Tsai (sous-ministre adjoint, Services ministériels) et M. Brian Grant (directeur général intérimaire, Direction générale de l'exécution de la Loi) ont comparu au nom du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, et MM. Paul Thibault et John Frecker ont représenté la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.

Le Ministère et la Commission sont indépendants l'un de l'autre. Le Ministère détermine si les demandeurs sont admissibles au système de détermination du statut de réfugié. La Section du statut de réfugié, au sein de la Commission, décide ensuite si le demandeur est réellement un réfugié aux termes de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés. Si la revendication est rejetée, le Ministère doit alors renvoyer le demandeur du Canada. Il s'occupe également des autres options qui s'offrent aux demandeurs non reconnus qui souhaitent rester au Canada.

Cette structure et ces méthodes ont été mises en oeuvre en 1989, pour écouler un arriéré de 85 000 demandes non traitées. Le nouveau système devait permettre de régler les revendications de façon rapide, efficace et équitable et de renvoyer les demandeurs non reconnus.

Les causes de ces problèmes se trouvent non pas dans un secteur précis du système de traitement des revendications mais bien à toutes les étapes du processus. Le vérificateur général signale avoir trouvé « des problèmes d'efficience et d'efficacité opérationnelle et des manques de rigueur » ainsi que « des faiblesses qui transcendent l'ensemble du système — un manque de coordination, d'intégration, de direction stratégique et de suivi global ». (25.35) Comme il le souligne, des mesures ponctuelles ne permettront pas de régler les problèmes qu’a cernés la vérification.

Les témoins représentant le Ministère et la Commission ont reconnu volontiers la pertinence des conclusions découlant de la vérification et ont convenu de mettre en oeuvre toutes les recommandations du vérificateur général. Le Comité a été informé que plusieurs changements sont en voie de réalisation et d'autres viendront. Il sait également que le Groupe consultatif sur la révision de la législation sur l'immigration, chargé par la ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration de la conseiller sur l'orientation à donner à la législation canadienne sur l'immigration, a présenté ses conclusions. Bon nombre des recommandations du Groupe consultatif touchent directement des questions soulevées par la vérification et font maintenant l'objet de vastes consultations.

Le vérificateur général a reconnu la contribution du Groupe consultatif et a ajouté qu’il existe peut-être d’autres façons de répondre aux préoccupations soulevées, (1655) ce dont a convenu le Comité. Celui-ci formule les recommandations qui suivent dans l’espoir qu’elles contribuent à l’examen et aux mesures et de reconstruction et qu’elles permettent d’accroître sans tarder l’efficacité du processus.

Il incombe au Ministère de déterminer l’admissibilité au système. La vérification signale plusieurs problèmes à cette étape. Les décisions sont souvent prises sans l’information nécessaire. Bon nombre de réfugiés, on le comprendra, ne sont pas munis des papiers nécessaires, mais la proportion atteint presque 60 p. 100. Et pourtant, depuis 1993, plus de 99 p. 100 des revendications ont été jugées admissibles. Si l’étape première était menée avec une plus grande rigueur, le processus serait allégé. Le Comité recommande par conséquent :

La majorité des demandeurs du statut de réfugié au Canada arrivent d’un pays autre que celui dans lequel ils étaient persécutés. En 1989, le Parlement a autorisé le Ministère à refuser l’accès au processus aux demandeurs provenant de pays dont on sait qu’ils respectent les droits de la personne. La vérification a toutefois révélé que le Ministère ne s’est jamais prévalu de ce pouvoir. M^me Cochrane a expliqué au Comité que le gouvernement préfère négocier des ententes bilatérales de partage de responsabilité avec les États considérés des tiers pays sûrs, expliquant qu’il s’agit là d’une décision politique plutôt qu’administrative. Le Comité estime que le recours à ce pouvoir permettrait d’alléger le système de traitement des revendications et il recommande par conséquent :

Les résultats de la vérification montrent clairement que le Ministère et la Commission ont de la difficulté sur le plan de la collecte et du partage opportuns de données pertinentes. Par exemple, le vérificateur général a souligné que les systèmes d’information du Ministère « ne permettent pas de compiler les renseignements nécessaires pour rendre compte des ressources affectées au traitement des revendications ». (25.38) L’information recueillie lors du premier contact avec le demandeur pourrait être plus complète et plus pertinente, et le Ministère et la Commission pourraient mieux la partager. (25.48 — 25.50) Par ailleurs, le Ministère ne dispose pas d’informations suffisantes pour surveiller efficacement l’octroi de la résidence permanente sur la base de considérations humanitaires. (25.129) Il manque également d’informations pour gérer efficacement les renvois. (25.138) Le vérificateur général a d’ailleurs remarqué que le Ministère « ne connaît pas avec exactitude le nombre de personnes prêtes au renvoi ». (25.138)

Lors des audiences, des porte-parole ont souligné que le Ministère a adopté un plan pour faire face à la situation. Un nouveau système de gestion des cas devrait entrer en vigueur au début de 1999, pour répondre aux lacunes révélées par la vérification. M^me Cochrane a en outre admis que les systèmes du Ministère sont désuets et ne permettent pas d’obtenir l’information voulue. (1720)

Pour gérer efficacement le processus des revendications, le Ministère et la Commission doivent avoir accès en temps opportun à des données complètes. Cette information est également nécessaire pour que le Ministère et la Commission puissent rendre compte de leurs activités en matière de traitement des revendications du statut de réfugié. Le Comité recommande par conséquent :

Le Comité constate également que le Ministère et la Commission s’efforcent maintenant de mieux partager l’information et d’accroître la coordination. Notant qu’ils sont sur la bonne voie, le Comité les encourage à poursuivre leurs efforts.

Tel que souligné, le Ministère et la Commission ont besoin d’information sur leurs activités afin de rendre des comptes. Pourtant le vérificateur général a pu constater qu’aucune de ces deux entités n’a fourni d’informations complètes et pertinentes sur le traitement des revendications du statut de réfugié dans leurs documents pour le Budget des dépenses (Rapport sur le rendement, Rapport sur les plans et les priorités). Le Comité estime que la qualité de l’information doit s’améliorer mais souligne aussi que le Ministère et la Commission ont convenu de s’en occuper. Par conséquent, il recommande :

Le Comité partage les préoccupations du vérificateur général en ce qui concerne la nomination des commissaires à la Commission. Pour prendre en temps opportun des décisions équitables, les commissaires doivent avoir une connaissance suffisante du système. Or, la vérification révèle que pendant une certaine période, les mandats des commissaires ont été relativement courts et le taux de roulement assez élevé, d’où une faible productivité et l’accroissement de l’arriéré des revendications non traitées. La formation de nouveaux membres fait également augmenter les coûts. M^me Mawani a souligné qu’il serait utile que les commissaires restent en fonction plus longtemps. (1620) Or le Comité constate que les mandats ont rallongé récemment et que le taux de roulement a diminué. Étant donné l’importance de conserver un certain niveau de compétence à la Commission, le Comité recommande :

20. Actuellement, en vertu de la Loi, les audiences de la Commission peuvent avoir lieu avec un seul commissaire, pourvu que le demandeur y consente. D’après le Rapport sur le rendement de la Commission pour la période se terminant le 31 mars 1997, les tribunaux à un seul commissaire, tenus avec le consentement des demandeurs, sont passés de 9 p. 100 de toutes les audiences en 1995-1996 à 21 p. 100 en 1996-1997. Ailleurs dans le Rapport, la Commission indique que le recours accru aux tribunaux à un seul commissaire a contribué à ses gains de productivité en 1996-1997. Le Comité estime qu’en attendant d’éventuelles modifications législatives, cette option offre le potentiel d’accroître l’efficacité et il recommande par conséquent :

Le Comité craint également que la Commission ne soit pas dotée des ressources nécessaires pour exécuter son mandat. M^me Mawani a souligné qu’avec un effectif stable de commissaires (actuellement 169) et un contingent de 25 000  revendications par année, la Commission pourra ramener la durée du traitement à huit mois d’ici l’exercice 2000-2001. Elle s’attend à ce que le nombre de cas en attente tombe à 19 000.

M. Thibault a souligné que l’augmentation du nombre de commissaires réduirait les retards de traitement. (1605) Dans son rapport, le vérificateur général indique que les États-Unis et les Pays-Bas ont augmenté sensiblement leurs effectifs dans l’espoir de réduire les arriérés et les abus. (25.14) Le Comité estime qu’il y a lieu d’étudier les niveaux de dotation de la Commission et recommande :

Selon la vérification, il est inquiétant que le Ministère éprouve tant de difficultés avec les renvois. Dans son rapport, le vérificateur général indique que des 31 200 demandeurs dont le renvoi a été ordonné entre 1993 et 1997, 22 p. 100 seulement ont confirmé leur départ. En outre, à la fin de la vérification, le Ministère a pu confirmer le départ de 4 300 seulement des 19 900 personnes qui étaient censées avoir quitté le Canada.

Il est vrai que les améliorations proposées ci-dessus pour la collecte et la gestion de données aideraient à effectuer les renvois, mais il faut faire davantage. M^me Cochrane a expliqué au Comité que le Ministère a mis au point une stratégie globale de renvoi. Cependant, cette stratégie ne sera efficace que dans la mesure où elle est mise en oeuvre et que les décisions sont prises sans délai. Le Comité recommande par conséquent :

Comme nous l’avons souligné, les propositions de réforme des politiques d’immigration du Canada, y compris le traitement des revendications du statut de réfugié, font l’objet d’un examen approfondi. Il est probable que le mode de traitement des revendications changera radicalement. Étant donné la complexité de la question et les défis auxquels font face le Ministère et la Commission, il est essentiel que la transition entre le système actuel et le nouveau soit planifiée avec soin et prudence. Le Comité recommande par conséquent :

En dernier lieu, le vérificateur général informe le Comité que personne au gouvernement fédéral ne suit la situation générale des revendications. Il souligne également que le Parlement ne reçoit aucune information sur le rendement interministériel pour ce qui est du traitement des revendications. Il s’agit là de lacunes qui doivent être corrigées et le Comité recommande par conséquent :

S’il est vrai que la vérification a révélé des problèmes dans le système de traitement des revendications, il reste que le Canada s’est acquis une réputation mondiale pour ce qui est de son programme de protection des réfugiés. Le Comité reconnaît également le dévouement et les efforts de ceux qui travaillent dans le système en place et ont à coeur d’allier atteinte des objectifs et efficacité. Néanmoins, il importe de s’attaquer aux lacunes et de bâtir sur les succès antérieurs afin de préparer l’avenir. Il importe également que la population canadienne fasse confiance au système et que celui-ci traite les demandeurs de façon juste et humaine.

Le Comité est convaincu que les mesures prises suite aux consultations sur le rapport du Groupe consultation et l’adoption des recommandations du Comité et de celles du vérificateur général permettront d’améliorer le processus de traitement des revendications du statut de réfugié et de s’assurer la confiance de la population canadienne.

Le Comité demande qu’en vertu de l’article 109 du Règlement, le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Les opinions dissidentes de l’Opposition officielle et du Bloc Québécois sont annexées au présent rapport.