---

CHAPITRE 1 :
LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE

Le dépôt du budget fédéral est le plus important événement fiscal de l'année au Canada. Ce document non seulement détaille les dépenses et les mesures fiscales des 12 prochains mois, mais il donne un aperçu à court terme des perspectives économiques du pays et de la position financière du gouvernement.

Je pense que le véritable défi, dans ce cas, c'est-à-dire en ce qui concerne le processus budgétaire, consiste à équilibrer les besoins et les attentes des Canadiennes et des Canadiens avec les programmes sociaux et les services publics et de s'assurer que les programmes que nous mettons en 9uvre et que nous conservons sont offerts de la façon la plus rentable possible et qu'ils contribuent à la productivité globale de notre économie.

Association canadienne des pâtes et papiers

Il est le résultat d'un long processus mettant en jeu des législateurs, des fonctionnaires, des économistes professionnels, des gens d'affaires et des représentants du monde syndical. Ce processus a évolué au fil du temps en fonction des conjonctures économiques et financières, et la participation du public à son élaboration est l'un des fruits de cette évolution.

Le processus a changé en s'ouvrant aux apports externes, certes, mais aussi dans la manière dont le budget incorpore dorénavant ses propres contraintes, à savoir son calendrier d'application, les modalités de présentation des données, les cibles qu'il fixe pour la politique financière, etc. Ces réformes ont été conçues pour que le gouvernement puisse établir des budgets mieux adaptés aux réalités économiques et financières du pays.

Les leçons de l'ancien processus budgétaire

Le secret budgétaire est une vieille tradition au Canada. Le dévoilement des intentions du gouvernement en matière de politique financière n'a lieu que le jour du dépôt du budget, souvent sans que le public sache le moindrement ce que le document contient. Cela était particulièrement vrai en ce qui concerne les impôts. Le secret entourait aussi le processus d'élaboration. Si un certain nombre de groupes pouvaient plaider leur cause personnellement auprès du ministre des Finances avant l'élaboration du budget, cela se faisait toujours derrière des portes closes. Cette méthode contraste beaucoup avec la tradition qui prévaut, par exemple, aux États-Unis, où le budget fait l'objet d'un débat public prolongé.

La consultation prébudgétaire a beaucoup contribué à ce que les enjeux de la recherche en matière de santé soient pris en compte dans le processus budgétaire.

Conseil de recherches médicales du Canada

L'insuccès des tentatives du gouvernement du Canada pour enrayer les déficits budgétaires au cours des années 80 et au début des années 90 tenait, dans une certaine mesure, au processus budgétaire lui-même. Il semblait impossible d'établir des prévisions crédibles. De plus, le recours à des horizons de planification sur cinq ans permettait aux gouvernements d'offrir des scénarios optimistes pour l'avenir sans pour autant réussir à respecter leurs engagements à long terme. Les prévisions de déficit n'étaient pas réalisées, même en période de forte croissance économique, parce que, disait-on, les taux d'intérêt avaient été plus élevés que prévu. Ainsi, que la conjoncture soit bonne ou mauvaise, la dette augmentait à un rythme insoutenable.

Bref, les prévisions budgétaires ne se concrétisaient jamais, et bien entendu le public n'y croyait plus, ce qui au bout du compte nuisait à la crédibilité des budgets gouvernementaux.

La crédibilité et le processus budgétaire

Les déceptions annuelles répétées et l'accroissement de la dette publique ont poussé le gouvernement à réduire ses dépenses et à rétablir sa crédibilité en se dotant d'un Plan de contrôle des dépenses, qu'il a annoncé dans le budget de 1990. Toutefois, n'ayant touché que 60 % des dépenses de programme, le plan n'a pas empêché le déficit de 1993-1994 d'atteindre 42 milliards de dollars.

En 1994, reconnaissant qu'il devait agir avec détermination face à la véritable « atmosphère de crise »1 suscitée par la situation financière du Canada, le gouvernement a décidé d'établir et de maintenir des restrictions budgétaires rigides, en se fixant des cibles à court terme pour le ratio du déficit au PIB. La plus grande mise à l'épreuve de sa détermination a été la crise du peso mexicain, qui a eu des effets considérables sur les marchés financiers canadiens, le dollar canadien et l'économie. La réaction du gouvernement à ces événements s'est traduite dans le budget de 1995, qui amorçait un renversement complet de sa situation financière. L'un de ses éléments majeurs était l'Examen des programmes qui, à partir des six questions ou critères suivants, préparait les réductions de dépenses :

• Le critère de l'intérêt public : est-ce que le programme ou l'activité continue de servir l'intérêt public?
• Le critère du rôle du gouvernement : y a-t-il un rôle légitime et nécessaire pour le gouvernement dans le domaine du programme ou de l'activité?
• Le critère du fédéralisme : le rôle actuel du gouvernement fédéral est-il approprié, ou faut-il songer à le transférer aux provinces?
• Le critère du partenariat : quels programmes ou activités pourrait-on transférer, en tout ou en partie, au secteur privé ou au secteur bénévole?
• Le critère de l'efficacité : si le programme ou l'activité continue, comment peut-on améliorer son efficacité?
• Le critère des moyens financiers : peut-on se permettre l'ensemble de programmes et d'activités qui en résultera, compte tenu des objectifs financiers du gouvernement? Sinon, que devrait-on abandonner2?

Cet examen a été l'occasion de mesurer l'utilité des programmes par rapport à l'intérêt public et il a servi de base aux restrictions budgétaires contenues dans ce budget et dans ceux qui l'ont suivi. Le gouvernement a alors considérablement réduit ses dépenses, ce qui n'a pas empêché le public de l'approuver nettement.

En 1993, le gouvernement fédéral a annoncé son intention de ramener le déficit à 3 % du PIB. C'était là une cible provisoire. À l'époque, de nombreux analystes ont jugé cette réduction ou bien trop lente ou bien trop facile à réaliser. Après les événements économiques de 1994, certains l'ont estimée inaccessible, en particulier à la lumière de l'expérience passée. Le gouvernement a néanmoins maintenu son engagement, malgré l'instabilité économique ambiante.

On reconnaissait généralement qu'un déficit équivalant à 3 % du PIB ne constituait qu'un objectif temporaire, puisque le but ultime était d'en arriver à un budget équilibré. Toutefois, en continuant de se fixer des cibles renouvelables à un horizon de deux ans, le gouvernement a pu se donner des objectifs réalistes et accessibles. De plus, et c'est tout aussi important, ce système donnait au gouvernement des critères clairs en vertu desquels son rendement pouvait être évalué, permettant aux Canadiens de savoir s'il déviait de la voie tracée. Selon l'OCDE, par cette méthode, le gouvernement courait - délibérément - le risque de payer très cher en cas d'échec3. Il en est résulté un engagement plus ferme à l'égard des cibles et de meilleures possibilités de succès.

Le fait de restreindre ces prévisions au court terme rendait également la réussite plus probable, et le gouvernement se donnait de meilleures chances en ayant recours à ce qui a été défini plaisamment comme « une dose libérale d'hypothèses conservatrices ». On s'est en effet fondé sur des hypothèses économiques prudentes, c'est-à-dire plus pessimistes que celles des économistes du secteur privé. En supposant que les taux d'intérêt atteindraient jusqu'à 100 points de base de plus que les niveaux anticipés par les économistes du secteur privé, le gouvernement gonflait directement le déficit budgétaire projeté en haussant les coûts du service de la dette prévus. De plus, cette méthode réduisait les taux de croissance espérés, en laissant supposer un chômage plus élevé, des dépenses gouvernementales plus fortes et des revenus fiscaux inférieurs.

La prévision des conditions économiques est une composante majeure du processus budgétaire, puisque la conjoncture dicte combien de recettes et de dépenses peuvent être espérées d'un ensemble de règles données.

Centre canadien de politiques alternatives - Bureau de la C.-B.

À côté de ces hypothèses prudentes, le gouvernement a eu recours à une réserve pour éventualités qui devait prendre en compte les événements imprévus ainsi que les erreurs que la modélisation économique et financière implique souvent. Cette réserve, fixée à 3 milliards de dollars, ne pouvait pas servir à financer de nouvelles initiatives gouvernementales comme des réductions d'impôt ou des programmes de dépenses. Si elle n'était pas utilisée, elle devait être affectée à la réduction du déficit, et aujourd'hui, de la dette nette.

La réserve pour éventualités étant fixée à 3 milliards de dollars, tout le monde en connaît la valeur et les effets sur le niveau des surplus prévus. La même chose est vraie des hypothèses économiques prudentes. Mais il n'est pas facile d'en évaluer, en dollars, les conséquences sur le budget. Sil est vrai que les hypothèses économiques prudentes ont beaucoup contribué à rétablir la crédibilité du budget, certains détracteurs estiment aujourd'hui qu'elles rendent en fait le processus budgétaire moins transparent.

Une autre grande différence entre une réserve pour éventualités et une hypothèse économique prudente est que, si la première n'est pas nécessaire, elle sert automatiquement à réduire la dette, tandis qu'aucune restriction analogue ne s'applique à l'autre concept.

La transparence et le processus budgétaire

Le processus consultatif actuel est digne d'éloges, car il permet aux personnes et aux groupes de fournir un apport direct à l'élaboration du budget. Il faut donc le maintenir.

Conseil national des femmes du Canada

Afin de rendre le processus plus transparent, le gouvernement a décidé d'annoncer publiquement ses intentions générales avant la présentation du budget annuel et de faire participer les Canadiens au processus budgétaire, dans le cadre de consultations et d'audiences publiques, ce qui contrastait fortement avec l'ancienne méthode. Cette participation du public a pris la forme de consultations prébudgétaires. Celles-ci sont maintenant bien connues des Canadiens, qui ont prouvé leur intérêt en y participant activement. Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes parcourt le pays pour consulter les personnes, les entreprises, les syndicats et d'autres groupes et pour entendre l'éventail le plus large possible d'opinions. Cette transparence accrue a même été reconnue et applaudie à l'échelle internationale. L'OCDE a récemment déclaré que les consultations prébudgétaires avaient été un élément important de l'ouverture du processus budgétaire et qu'elles créaient un climat où le public avait le sentiment de pouvoir apporter sa contribution4

L'une des composantes essentielles du processus réside dans la Mise à jour économique et financière que présente le ministre des Finances tous les automnes. Ce document contient les données économiques et financières les plus récentes. Autrefois, c'est à cette époque que le ministre établissait la cible du déficit pour l'année suivante.

Le mouvement Desjardins est favorable à un processus budgétaire fédéral fondé sur la consultation, le réalisme et la prudence.

Confédération des caisses populaires et d'économie Desjardins du Québec

Les Canadiens ont participé aux consultations prébudgétaires et ils ont constaté les résultats concrets de cette participation, puisque de multiples recommandations du Comité ont été intégrées dans les initiatives budgétaires.

Nous souscrivons résolument à la méthode actuelle de consultation. La difficulté pour le Comité est de faire en sorte que le processus soit fructueux, tout en tenant compte d'intérêts et d'avis multiples.

Association des chemins de fer du Canada

Afin de stopper la croissance de la dette gouvernementale, le gouvernement a dû modifier sa façon de préparer les budgets. Ces changements ont été acceptés d'emblée par le public canadien, de même que les nouvelles mesures budgétaires. Les facteurs clés de la réussite coïncident avec les éléments du plan de remboursement de la dette annoncé dans le budget de 1998 :

• Des plans financiers de deux ans basés sur des hypothèses économiques prudentes.
• L'incorporation dans les plans financiers d'une réserve pour éventualités annuelle.
• L'affectation de cette réserve pour éventualités, lorsqu'elle n'est pas nécessaire, à la réduction de la dette publique.

Les nouveaux défis exigent de nouvelles approches

Le fait que le processus budgétaire utilisé par le gouvernement ait été approprié à l'objectif visé, à savoir l'équilibre budgétaire, ne signifie pas que ce même processus convienne à un contexte de surplus annuels en croissance rapide. Le pivot de la politique financière des dernières années était le déclin continu des déficits. Quel sera-t-il à l'avenir?

Ces dernières années, l'insistance sur le court terme visait avant tout à rétablir la crédibilité du budget fédéral. Cette dimension était importante en raison des échecs antérieurs, mais aussi parce que le Canada, alors en pleine crise financière, faisait face à des dépenses élevées et à des déficits lourds. Le gouvernement devait convaincre les Canadiens qu'il pourrait rétablir un politique financière saine et respecter ses promesses. Aujourd'hui, c'est chose faite. Le moment est venu de tirer profit de ce qui a été réalisé et d'établir un nouveau processus budgétaire pour l'avenir.

Avec la présentation [de... M. Martin, votre comité a la chance historique de pouvoir discuter de toute l'orientation que va prendre la gestion des excédents à l'avenir, ce qui aura des répercussions importantes sur le programme de votre gouvernement, sur ses dépenses d'ensemble, et surtout sur le développement économique de notre pays.

Association canadienne des fabricants de produits chimiques

Dans un rapport récent, le vérificateur général recommande que l'accent de la politique financière ne porte plus sur l'équilibre budgétaire, mais plutôt sur le ratio de la dette nette au PIB. Effectivement, le fait de concentrer l'attention sur ce ratio nous pousse à voir la situation financière du gouvernement fédéral sous un angle complètement différent. S'il est vrai que son équilibre budgétaire annuel classe le Canada au premier rang des pays du G7, ou peu s'en faut, sa dette accumulée est pratiquement la pire du groupe, surpassée uniquement par celle de l'Italie. C'est à cet objectif que nous devons nous concentrer puisqu'il est l'héritage des anciens budgets. Ce ratio nous force à remonter l'histoire fiscale du Canada et il est la somme des conséquences de cette histoire.

Le gouvernement fédéral se montre réticent à cibler le ratio de la dette au PIB, maintenant que les déficits annuels ont été éliminés. Faute de ces cibles, il ne nous reste plus que des projections de budgets équilibrés. Étaient-ce là des cibles? Si oui, quel était leur but et comment avaient-elles été choisies? Cette méthode sera-t-elle maintenue?

De plus, le gouvernement s'est engagé à ne pas afficher de déficit budgétaire, promesse qui revêt une importance certaine pour le maintien de la crédibilité financière, mais qui ne constitue pas, en elle-même, la garantie d'une politique fiscale saine.

La réduction de la dette nationale est très importante si, en tant que pays, nous souhaitons garder le contrôle que sur la situation financière dans un contexte d'économie globale.

Chambre de commerce de St. John's

L'approche du Comité

Maints témoins nous ont dit que le gouvernement a maintenant l'occasion de revoir son processus budgétaire en fonction des défis et des possibilités de la nouvelle ère économique et fiscale. Le processus budgétaire devrait être plus prospectif et mettre de l'avant un programme de croissance et de productivité.

Comme nous le disions dans Stimuler la productivité pour relever le niveau de vie des Canadiens, « une hausse de productivité susceptible d'entraîner un niveau de vie supérieur ne se produit pas du jour au lendemain. Les résultats ne se feront sentir qu'après un certain temps. Le gouvernement devrait donc cibler un horizon plus lointain et résister à la tentation de parer au plus pressé ». Dans ce rapport, nous soulignons également que la productivité est en fait le résultat de plusieurs types d'investissements. Tout cela indique que nous devrions porter notre regard par delà aujourd'hui ou demain et envisager un avenir plus éloigné. Cette idée n'est pas compatible avec un horizon financier à court terme, celui-ci n'étant pas adapté à la tâche que nous devons accomplir. Le Comité recommande donc que le gouvernement établisse des projections financières à plus long terme. Nous recommandons que l'horizon de planification soit de cinq ans.

La planification à court terme ne peut pas être considérée comme le bulletin d'information de fin de soirée ou les manchettes de demain matin. La planification à long terme doit avoir une portée qui dépasse la prochaine élection.

Canadian Taxpayers'
Federation

Dans la Mise à jour économique et financière déposée le 2 novembre 1999, le ministre des Finances avance des prévisions sur cinq ans des excédents estimatifs. Ces données, affirme le document, faciliteront le débat sur la future politique financière du gouvernement. Toutefois, le ministre dit clairement que le gouvernement continuera de prendre ses décisions en fonction de prévisions sur deux ans, car il juge trop risqués les engagements à plus long terme et préfère garder une marge de man9uvre au cas où les circonstances économiques changeraient.

Le Comité est d'accord, en gros. Les prévisions des surplus sur cinq ans aux fins de la planification offrent un cadre dans lequel peut s'inscrire le débat budgétaire. Elles permettent également au gouvernement de faire connaître ses intentions à plus long terme. Les mesures financières ne seront toutefois mises en 9uvre que si la situation économique et financière le permet.

Néanmoins, il importe de faire entendre un signal clair et crédible au sujet des intentions du gouvernement. Notre plan de réduction des impôts et des cotisations à l'A-E sur cinq ans en est un bon exemple.

Le Comité estime que la politique financière fédérale doit tenir compte du ratio de la dette au PIB. Par conséquent, nous recommandons au gouvernement de cibler le ratio de la dette nette au PIB pour la fin de son horizon de planification. En ce qui concerne le prochain budget, nous proposons que cette cible ne dépasse pas 50 %.

Une meilleure approche consisterait à reconnaître expressément que l'avenir est incertain.

William B.P. Robson

Il s'agit là d'un objectif cible à la fois raisonnable et profitable pour le gouvernement et pour l'économie. Il représente une réduction du ratio de la dette au PIB d'environ 30 % par rapport au sommet enregistré en 1995-1996. Au-delà de cela, comment devrait-on cibler la dette? Une possibilité parmi d'autres pourrait être de viser, comme nous le suggère la Banque de Montréal, le ratio moyen de la dette au PIB des pays du G7 ayant la cote AAA.

Il y aurait lieu de remplacer la formule de prudence utilisée par le gouvernement. Au lieu d'hypothèses économiques prudentes, fondées sur une variable économique, combinée à une réserve pour éventualités formulée en dollars, le Comité estime que le gouvernement devrait présenter une marge de prudence économique et financière chiffrée en dollars. C'est ce qui a été fait dans la dernière Mise à jour économique et financière, cette marge supplémentaire cumulée s'établissant à 4 milliards de dollars au bout de cinq ans. Le Comité applaudit cette décision et recommande qu'une formule ou une fourchette précise soit établie pour la marge de prudence économique à l'avenir.

Le secteur privé a prouvé sa capacité d'établir des projections crédibles au sujet de la situation économique. Il lui est possible de fournir une vaste gamme de projections, chacune pouvant être mesurée quant à son exactitude au regard de celles des autres prévisionnistes. Aussi recommandons-nous que le ministère des Finances continue d'utiliser la prévision consensuelle du secteur privé pour établir ses propres projections économiques. Ce sera une excellente façon de répondre à ceux qui pensent que le gouvernement cache la portée réelle de son équilibre budgétaire pour pouvoir dicter les paramètres dans lesquels la politique fiscale est débattue.

La réserve pour éventualités est un outil essentiel pour maintenir la crédibilité et atteindre les cibles financières. C'est pourquoi le Comité recommande que toute portion non utilisée de la réserve pour éventualités continue d'être affectée directement à la réduction de la dette.

La meilleure manière de faire en sorte que les Canadiens puissent continuer de financer les dépenses sociales du gouvernement est de réduire considérablement la dette au fil du temps.

Chambre de commerce de Calgary

Pour l'exercice financier 1998-1999, l'excédent a finalement été de 2,9 milliards de dollars, soit 100 millions de dollars de moins que la réserve pour éventualités. Cela n'a pas été causé par un ralentissement économique inattendu, mais plutôt par une erreur de calcul de la part du gouvernement à l'époque du budget de 1999. Ce montant est relativement faible, et le Comité ne croit pas que la dette publique en subisse d'effet permanent.

Il y aurait lieu d'élargir le rôle de la réserve pour éventualités, qui devrait être bien davantage qu'un filet de sécurité financière et faire partie intégrante de la réduction de la dette. De fait, elle devrait constituer une portion garantie de cette réduction. Par conséquent, nous recommandons que, toutes les fois où la réserve pour éventualités ne pourra pas être affectée dans sa totalité à la réduction de la dette, la différence soit ajoutée à la réserve de l'année suivante. Ainsi, au cours d'une année donnée, le gouvernement disposera d'une certaine marge de man9uvre, mais il sera obligé de se montrer vigilant chaque fois qu'il s'en servira. Cela permettra d'éviter les points faibles des anciens horizons de planification à long terme, tout en offrant aux Canadiens une vue à longue portée sur les intentions du gouvernement. À notre avis, cela est essentiel si nous voulons que les Canadiens fassent les investissements qui sont nécessaires à une économie plus forte et plus prospère.

Un autre aspect à considérer est celui de la taille de la réserve. Le Comité est satisfait du montant actuel, compte tenu de sa recommandation qui garantirait une réduction moyenne de 3 milliards de dollars de la dette nette. D'autres observateurs souhaiteraient toutefois une réserve plus importante. La Banque de Montréal met l'accent sur la réduction de la dette et, pour faciliter celle-ci, recommande une réserve pour éventualités égale à 0,75 % du PIB. Dans le contexte actuel, cela aurait signifié une réserve de 7 milliards de dollars pour l'exercice financier en cours. La Banque royale présente une prévision à moyen terme qui envisage des réserves pour éventualités croissantes, quoique n'atteignant pas celles proposées par la Banque de Montréal.

Le Comité reconnaît le bien-fondé de réserves plus élevées. La réserve actuelle équivaut à environ un tiers de 1 % du PIB. Compte tenu de notre recommandation d'augmenter la réserve chaque fois que le montant entier n'est pas affecté à la réduction de la dette, nous n'estimons pas utile de prévoir une augmentation substantielle. En outre, l'incertitude budgétaire sera encore atténuée par la marge annuelle de prudence économique qui devrait dorénavant être incorporée aux projections budgétaires.

Pour sa part, l'Institut CD Howe considère le processus budgétaire dans une perspective qui reconnaît l'incertitude inhérente à la prospective. Aussi se demande-t-il quels types d'initiatives le gouvernement pourrait prendre pour atteindre, selon un degré de certitude élevé, certains critères financiers. Il propose trois critères possibles : que le budget affiche, à la fin de l'exercice, un excédent équivalant au moins à la réserve pour éventualités de 3 milliards de dollars; qu'il y ait chaque année un surplus, même très faible et finalement, que le ratio de la dette nette au PIB diminue chaque année. Ce dernier critère est le plus facile à atteindre, car il autoriserait même un léger déficit annuel.

Ce mémoire conclut que les finances fédérales se sont améliorées au point où des allégements fiscaux significatifs sont possibles sans mettre en danger le maintien de la santé financière. De fait, poursuit le mémoire, des réductions fiscales de 2,5 milliards de dollars au cours de chacune des quatre prochaines années se solderaient par 90 % de chances d'aboutir à des excédents au moins égaux à 3 milliards de dollars, tandis que des réductions d'impôt annuelles de 4 milliards de dollars aboutiraient à une situation où le gouvernement aurait 90 % de chances d'éviter systématiquement un déficit. Ce sont là des probabilités que le gouvernement et la population du Canada peuvent se permettre. Les perspectives économiques à court terme sont très bonnes et, à plus long terme, le gouvernement fédéral envisage d'accroître sa marge de prudence économique, ce qui protégerait encore plus l'équilibre budgétaire contre les événements inattendus.

Le Comité est d'avis que les consultations prébudgétaires doivent se poursuivre. Elles se sont avérées un moyen vital de permettre aux Canadiens de participer au processus budgétaire. Elles ont abouti à de meilleurs budgets, parce qu'elles ont aidé le gouvernement à mieux percevoir l'opinion publique.

Le partage 50:50

Le gouvernement s'est engagé à consacrer la moitié du surplus financier aux priorités sociales et économiques stratégiques, et l'autre moitié aux allégements fiscaux et à la réduction de la dette. Cet engagement vaut pour la durée de la présente législature.

Nous sommes effectivement favorables à une remise en cause globale de la politique 50:50. Nous pensons que les circonstances ont changé considérablement et, comme nous constatons que le Canada a de plus en plus de mal à soutenir la concurrence internationale, à attirer des capitaux et à conserver ses spécialistes en haute technologie et ainsi de suite....

Association canadienne des télécommunications sans fil

Avec des surplus en croissance rapide, cette approche convient-elle toujours? L'idée est née à une époque où les excédents étaient petits et où l'incertitude régnait quant à l'état de l'économie et l'équilibre du gouvernement. Mais, comme nous le soutenons dans ce rapport, les temps et les défis changent et demandent de nouvelles approches. Le gouvernement ne devrait pas inutilement se placer lui-même dans un carcan. Comme nous le disons plus bas, il serait bon que les dépenses de programmes satisfassent toujours aux critères de l'Examen des programmes. En plus, nous sommes d'avis qu'elles devraient être compatibles avec un programme axé sur la productivité. Une formule qui attribue des pourcentages fixes du surplus budgétaire (lequel est appelé à atteindre des niveaux considérables) ne peut pas garantir le respect des critères de l'Examen des programmes.

Actuellement, [ . . . ] nous sommes prisonniers de la politique 50:50. Il y a deux problèmes. On peut modifier la politique 50:50 ou modifier le mode de calcul de l'excédent.

Fédération canadienne de l'entreprise indépendante

Dans sa mise à jour économique et financière de 1999, le ministre des Finances a écrit : « une nation n'est jamais statique, pas plus que les économies ou les gens. Procédant d'une série de valeurs essentielles, notre plus grande force consiste à être en mesure de trouver des nouvelles façons de relever les défis qui nous attendent. » On nous a dit que, partager les ressources à parts égales entre les dépenses relatives aux programmes sociaux, d'une part, et la réduction de la dette et la baisse des impôts, d'autre part, c'est enraciner solidement une politique qui ne tient aucun compte de la souplesse de notre bilan fiscal. Il faudrait donc que la politique du gouvernement soit souple et adaptable en fonction des occasions qui lui seront offertes de répondre aux besoins pressants des Canadiens, c'est-à-dire d'améliorer leur bien-être.

De nombreux témoins ont remis en question la simple règle du 50:50 et ont majoritairement indiqué qu'une formule fixe risquait de réduire inutilement la souplesse d'action dont pourrait jouir le gouvernement dans les années à venir face aux nouvelles priorités. Ils ont surtout exprimé ces préoccupations lorsqu'il était question de limiter les ressources pouvant servir à l'allégement fiscal ou à la réduction de la dette, mais la même logique s'applique tout aussi bien aux dépenses.

Le Comité reconnaît que la question pourrait légitimement faire l'objet d'un débat, mais il a aussi entendu demander presque à l'unanimité des mesures budgétaires équilibrées au cours des prochaines années. Rares sont les groupes ou les particuliers qui ont exhorté le Comité à privilégier une seule des deux approches.

J'aurais tendance à dire que nous avons accordé trop d'attention au partage 50:50. Donc nous pourrions minimiser cette optique et considérer plutôt les cibles économiques que nous devrions avoir au Canada pour en arriver à une économie durable

Conseil canadien des pêches

Par suite de ce que les Canadiens nous ont dit, notre propre plan va au-delà de la formule 50:50. Si les Canadiens respectent l'engagement du gouvernement envers la formule 50:50 pour le présent mandat, ils estiment que cela ne devrait pas lier le gouvernement dans sa planification future. Conscient que le gouvernement s'est engagé à appliquer cette formule au cours de la présente législature, le Comité lui recommande d'honorer son engagement, mais de ne pas s'engager tout de suite à l'égard de quelque formule que ce soit en prévision de la prochaine législature.

Examen des programmes/pacte de productivité/vérification réglementaire

L'Examen des programmes a été lancé en 1994, alors que le gouvernement fédéral faisait face à une crise financière ainsi qu'à une augmentation rapide de sa dette et du service de cette dette. Il a été mis en 9uvre dans le contexte des réductions de programmes qui devaient répondre aux objectifs fixés dans le budget de 1995 - réduire les dépenses engagées pour certains programmes d'un pourcentage variant de 5 à 60 % sur les trois années suivantes.

Ce genre d'analyse est toujours utile, particulièrement lorsqu'apparaît la possibilité de surplus cumulatifs pouvant atteindre 95 milliards de dollars sur cinq ans. À l'heure actuelle, le gouvernement est prié de toutes parts de lancer des programmes nouveaux portant sur des problèmes sociaux ou encore sur l'infrastructure matérielle, les soins de santé, la R-D, etc. Certes, le Comité n'exclut pas automatiquement de telles dépenses, mais la disponibilité de ressources importantes ne justifie pas en soi la création de programmes. Il faut que ceux-ci répondent aux normes très strictes citées plus haut. À notre avis, ils devraient normalement servir à appuyer la croissance de la productivité. Mais ce n'est pas tout, leurs responsables devraient être tenus d'en justifier périodiquement l'existence. En effet, le simple fait qu'un programme soit jugé adéquat à un moment donné ne signifie pas qu'il le demeure indéfiniment.

J'insiste donc sur le fait que le débat ne vise pas à menacer les Canadiens et à mettre en opposition les tenants des réductions fiscales et les tenants des programmes. Je pense que les gens doivent comprendre que les deux objectifs doivent être atteints dans les limites de l'enveloppe budgétaire initiale.

Chambre de commerce du Canada

Il est important que l'on se pose ce genre de questions non pas tellement dans un cadre financier, mais dans un cadre de productivité. Un bon exemple réside dans le recours à la réglementation pour atteindre certains objectifs gouvernementaux. À bien des égards, la réglementation est un excellent substitut aux programmes de dépenses du gouvernement. Elle peut aboutir à la réalisation de bon nombre des mêmes objectifs. Toutefois, la majorité des coûts en sont absorbés par le secteur privé, alors qu'une très faible proportion des dépenses globales est assumée expressément par le gouvernement. Le pacte de productivité que le Comité a recommandé l'année dernière permettrait de juger les nouveaux règlements de la même manière que les nouveaux programmes de dépenses.

Il existe toutefois de nombreux règlements actuellement en vigueur, dont plusieurs n'ont jamais fait l'objet d'une analyse réglementaire et dont beaucoup n'apportent guère d'avantages aujourd'hui. Régulièrement, à intervalles de quelques années, des voix se lèvent pour réclamer la révision de tel ou tel règlement, mais aucun examen approfondi ou exhaustif n'a jamais lieu. Cette situation est inacceptable, notamment en ce qui touche au secteur des PME, pour lesquelles l'application des règlements est particulièrement onéreuse.

Dans tous les critères explicites de l'Examen des programmes, se trouvent sous-entendus deux autres critères implicites, à savoir :

• Le critère de la définition : avant de tenter de concevoir des solutions, le gouvernement a-t-il déterminé si le problème existe vraiment et comprend-il la nature du problème?
• Le critère des conséquences non désirées : la solution est-elle la bonne? Va-t-elle à l'encontre du but visé?

Le Comité recommande donc que le gouvernement fédéral lance une vérification de tous les règlements pour s'assurer qu'ils sont utiles et qu'ils apportent des avantages dans le contexte actuel. Cette vérification devrait être assortie d'un processus clair et d'un calendrier d'élimination des règlements indésirables.

Le Comité recommande en outre que toute nouvelle initiative de dépenses soit assujettie aux critères rigoureux et détaillés de l'Examen des programmes.

---

1 Budgeting in Canada, 20e réunion annuelle des hauts fonctionnaires responsables du budget, Comité de gestion publique, OCDE, Paris, 1999, p. 10.

2 Bureau du Conseil privé, Examen des programmes et Repenser le rôle de l'État.

3 OCDE, 1999, p. 9.

4 Ibid., p. 18.