PACC Rapport du Comité

MESURES PAR LE GOUVERNEMENT RELATIVEMENT
AU PREMIER RAPPORT DU COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS

Introduction

Dans le discours du Trône d’octobre 1999, le gouvernement du Canada a présenté un plan en vue d’un nouveau programme d’infrastructures physiques.  Le nouveau programme – Infrastructures Canada – répond à la nécessité de soutenir la forte croissance économique qu’a connue le Canada au cours des dernières années et contribuera à faire en sorte que les municipalités urbaines et rurales soient en mesure de tirer profit des futures possibilités de croissance économique.  Le Budget 2000 a alloué 2,65 milliards de dollars en vue du renouvellement des infrastructures municipales et des autoroutes stratégiques à travers le Canada. 

Infrastructures Canada tirera profit du succès remporté par le programme Travaux d’infrastructure Canada.  Cette initiative est une mesure positive et pratique répondant aux demandes d’un tel programme de la part de centaines de municipalités à travers le Canada et de leurs représentants, y compris la Fédération des municipalités canadiennes et la Coalition pour le renouvellement des infrastructures du Québec.  Il y a eu également des demandes en vue d’un nouveau programme d’infrastructure de la part des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Le financement d’Infrastructures Canada sera réparti sur six ans, soit 100 millions de dollars alloués pour l’exercice 2000-2001, 350 millions pour l’exercice 2002‑2003 et 550 millions par année pour les quatre années financières suivantes.  Pour ce qui est du dernier montant, 400 millions de dollars par année seront alloués pour les infrastructures municipales dans les collectivités urbaines et rurales et un montant pouvant aller jusqu’à 150 millions par année sera investi pour les projets d’infrastructure des autoroutes, qui constitueront un élément distinct du programme.  Ainsi, un montant d’environ 2 milliards de dollars représentera la contribution fédérale aux infrastructures municipales dont le SCT est responsable de concert avec les organismes fédéraux chargés de la prestation du programme.  Un montant pouvant s’élever à 600 millions de dollars sera investi par le gouvernement fédéral pour l’infrastructure des autoroutes et Transports Canada sera le partenaire fédéral de ce projet.

La contribution de deux milliards de dollars du gouvernement fédéral comprend une répartition distincte de fonds pour tenir compte des priorités en matière d’infrastructures physiques des Premières nations du Canada.  Ces fonds seront administrés par les Affaires indiennes et du Nord Canada.

Le programme Infrastructures Canada fonctionne en partenariat avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les municipalités et, dans certains cas, le secteur privé.  Le nouveau programme prévoit une démarche « ascendante ».  Il est prévu que ce nouveau programme permettra de financer des milliers de projets dans des centaines de municipalités.  Les municipalités elles-mêmes proposeront la plupart des projets.  Généralement, le gouvernement du Canada versera un montant représentant le tiers du coût des projets d’infrastructure municipaux, et les provinces, les territoires et les municipalités contribueront les deux tiers.  Il se peut que le secteur privé contribue également dans certains cas.

Étant donné le climat économique à l’époque, la création d’emplois à court terme a beaucoup influé sur la conception du PTIC.  Maintenant que les niveaux de chômage ont été considérablement réduits, le nouveau programme portera plutôt sur la construction d’une infrastructure nécessaire pour appuyer la croissance économique à long terme et pour promouvoir la qualité de vie.

Le programme Infrastructures Canada a comme objectif d’améliorer l’infrastructure urbaine, rurale et municipale au Canada et pourra ainsi contribuer à la qualité de vie des Canadiennes et des Canadiens grâce à des investissements qui permettront la réalisation des mesures suivantes :

·        améliorer la qualité de l’environnement au Canada, c’est–à-dire améliorer la qualité de l’air et de l’eau, fournir aux Canadiens une meilleure eau potable et une meilleure gestion des eaux, réduire les émissions de gaz ayant un effet de serre et améliorer la gestion des déchets solides;

·        appuyer la croissance économique à long terme, c’est-à-dire accroître les possibilités économiques, assurer le déplacement des personnes et des marchandises de façon plus sûre et efficace dans les collectivités locales, assurer un plus grand accès à la nouvelle économie grâce à des télécommunications améliorées pour les institutions publiques ou dans les régions isolées ou rurales et accroître le tourisme au Canada;

·        améliorer les infrastructures dans les collectivités, p.  ex.  renforcer la sécurité communautaire, accroître l’offre de logements à prix abordable et mettre en valeur la culture et le patrimoine canadiens;

·        bâtir une infrastructure pour le XXI^e siècle, c’est-à-dire encourager l’innovation, les partenariats, de nouvelles approches et des pratiques exemplaires avec les partenaires afin d’optimiser le rendement pour les Canadiens et assurer une utilisation plus efficace de l’infrastructure actuelle.

Le programme visera principalement les infrastructures municipales «vertes» et chaque entente d’Infrastructures Canada stipule un minimum de coûts d’investissement dans ce domaine. 

Réponses relativement à des recommandations précises

Recommandation 1

Que des dispositions visant à ce que les vérifications de conformité soient terminées avant le versement des derniers paiements soient intégrées à toutes les ententes fédérales‑provinciales pour la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada.  Ces vérifications devraient porter sur des modèles de projets choisis selon leur importance relative et les risques.

Réponse

Toutes les ententes d’Infrastructures Canada comprennent notamment un cadre de vérification.  Ce cadre inclut l’établissement des plans de vérification annuels, la communication des résultats des vérifications générales et ciblées au moment opportun et la publication des résultats des vérifications et des examens.  Les comités de gestion fédéraux‑provinciaux, établis aux termes des diverses ententes, sont chargés d’instituer ces vérifications et de veiller à ce que des ressources adéquates soient disponibles pour les effectuer.  Il va sans dire que les méthodologies particulières utilisées dans le but d'atteindre les objectifs des vérifications et de respecter le plan de vérification établi par un comité de gestion relèveront des compétences professionnelles des vérificateurs recrutés.  Si une vérification permet de déceler qu'un paiement injustifié a été versé, alors ce montant sera pris en considération au moment de calculer le montant du prochain paiement régulier versé par le fédéral à la province ou au territoire en question. 

Recommandation 2

Que les enseignements tirés par suite de l’évaluation de la Phase I du programme Travaux d’infrastructure Canada soient intégralement incorporés dans la conception de la troisième phase du programme.

Réponse

Le gouvernement fédéral a grandement profité de l’évaluation de 1996 de la Phase I du programme Travaux d’infrastructure Canada pour préparer la conception du programme Infrastructures Canada. 

Par exemple, chaque comité de gestion établi dans le cadre d’Infrastructures Canada sera en mesure d’adapter ses procédures selon les limites des lignes directrices générales et des critères établis dans les ententes fédérales‑provinciales afin de tenir compte des conditions régionales et locales.  De plus, la coopération trilatérale dans la prestation de programme qui, selon l’évaluation, a remporté beaucoup de succès dans le cadre du  PTIC est adoptée par Infrastructures Canada.  On prêtera davantage attention à la visibilité du programme et à la démonstration de la capacité des trois paliers de gouvernement de coopérer efficacement à des fins communes.  Infrastructures Canada s’adapte aux conditions et aux besoins locaux.  Le programme maintient et améliore cette capacité d’adaptation qui a été considéré comme un facteur clé et qui a contribué au succès du programme selon les résultats de l'évaluation. 

Naturellement, étant donné les différences importantes dans les objectifs et la conception d’Infrastructures Canada, certaines observations mentionnées dans l’évaluation de 1996 de la Phase I du PTIC ne s’appliquent pas directement au nouveau programme.  Tel que mentionné dans l’introduction, le contexte économique est sensiblement différent aujourd’hui comparativement à 1993 à l’époque où le PTIC a été conçu et les objectifs d’Infrastructures Canada sont, par conséquent, différents.  Les promoteurs de projets doivent démontrer que leur proposition contribue à l’atteinte des objectifs du nouveau programme et que le soutien financier fédéral est nécessaire pour que le projet puisse aller de l'avant ou que les fonds permettent d'améliorer la portée du projet ou d'accélérer le calendrier des travaux. 

Recommandations 3 à 8

Recommandation 3 :           Qu’un cadre d’évaluation en vue des évaluations provisoires et de l'évaluation finale du programme pour la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada soit élaboré à l’étape de la conception du programme.  Ce cadre doit définir clairement les rôles et les responsabilités en matière d’évaluation et doit être en place avant que le programme ne soit mis en œuvre;

Recommandation 4 :           Qu’un cadre d’évaluation pour la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada soit axé principalement sur l’atteinte de l'ensemble des objectifs du programme;

Recommandation 5 :           Que des ressources suffisantes en vue de la tenue des évaluations provisoires et de l'évaluation finale soient réservées avant la mise en œuvre de la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada;

Recommandation 6 :           Qu’un cadre d’évaluation pour la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada soit déposé à la Chambre des communes avant le lancement du programme;

Recommandation 7 :           Que le rapport et tous les documents connexes contenant les résultats de l’évaluation finale du programme pour la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada soient déposés à la Chambre des communes dans le mois qui suit leur mise au point;

Recommandation 8 :           Qu’il y ait un engagement formel de faire le suivi de toutes les conclusions et les recommandations contenues dans les évaluations provisoires et l'évaluation finale de la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada, plus précisément en ce qui a trait aux programmes subséquents de nature semblable.

Réponses relativement aux recommandations 3 à 8

Les ententes fédérales‑provinciales‑territoriales régissant la prestation du nouveau programme Infrastructures Canada prévoient un cadre d’évaluation qui comprend une évaluation provisoire et une évaluation finale.  Puisque ces évaluations seront de portée nationale, elles relèveront du Bureau national d’Infrastructures Canada qui dispose de fonds réservés à cette fin.  La conception détaillée de ces évaluations doit avoir lieu peu avant leur mise en application prévue et tenir compte de l’expérience acquise au cours de la prestation concrète du programme; par ailleurs, elles seront conformes à toutes les politiques et les lignes directrices en vigueur à ce moment-là.  Il est clair que chacune de ces évaluations visera principalement à évaluer dans quelle mesure Infrastructures Canada atteint les objectifs du programme.

Le cadre d’évaluation qui aura été convenu et les résultats des évaluations provisoires et de l'évaluation finale seront rendus publics conformément aux dispositions législatives et aux politiques pertinentes et toutes les parties intéressées pourront donc les consulter.  Le dépôt officiel de ces documents à la Chambre des communes se fera en conformité avec les ententes permanentes avec la Chambre régissant ces questions qui seront en vigueur à ce moment-là.  Les conclusions et les recommandations des évaluations provisoires et de l'évaluation finale du programme Infrastructures Canada fourniront des renseignements utiles en vue de l’exploitation du programme pour ce qui est de l’évaluation provisoire, ou pour  l’élaboration de programmes subséquents de nature semblable pour ce qui est de l’évaluation finale.

Recommandation 9 

Que l’on prévoie, au moment de la conception de la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada, des mesures de protection contre la substitution de programmes et qu'il soit fait référence aux mesures déjà mises en place avec succès au Québec et en Saskatchewan. 

Réponse

Les ententes relatives au programme Infrastructures Canada précisent que les promoteurs de projets devront faire la preuve que le projet contribue à l'atteinte des objectifs du nouveau programme et que l'appui financier du gouvernement fédéral est indispensable pour permettre au projet d'aller de l'avant ou pour en améliorer la portée ou le calendrier d'exécution. 

Recommandation 10

Que lorsque le Secrétariat du Conseil du Trésor fera rapport au Parlement pour lui communiquer le nombre estimatif d’emplois créés par suite de la Phase III du programme Travaux d’infrastructure Canada, il précise le genre d’emploi créé (plein temps, temps partiel, temporaire, permanent, indirect, direct), les méthodes utilisées pour en arriver à ce chiffre et toutes restrictions afférentes aux estimations présentées.

Réponse

Tel que le précise le Premier rapport, la création d’emplois était l’un des principaux objectifs du PTIC et le nombre et le type d’emplois que ce programme a permis de créer sont devenus les éléments principaux à partir desquels mesurer son succès.  Les principaux objectifs d’Infrastructures Canada, tels qu'ils sont définis dans l’introduction, seront de ce fait les éléments de base qui permettront de mesurer et d’évaluer ce nouveau programme; des indicateurs de rendement appropriés seront élaborés à cette fin.  Le nouveau programme sera axé sur l'importance de l'infrastructure comme outil pour bâtir un dynamisme économique et sur l'amélioration de la qualité de vie dont tous les Canadiens et les Canadiennes pourront profiter.  C'est pourquoi la création d'emplois est une conséquence accessoire du nouveau programme et ne constitue pas un de ses objectifs centraux.  Une attention particulière a été portée à l’étape de la conception du programme pour veiller à ce que l’information requise pour évaluer le rendement du nouveau programme par rapport à ses objectifs soit recueillie et que des mesures adéquates soient prises au moment opportun.  Si l’information sur la création d’emplois s’avère un indicateur de rendement important dans le cadre de l’évaluation du nouveau programme, cette information serait présentée de façon aussi claire et compréhensible que possible.

Recommandation 11

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor étudie attentivement les observations et les recommandations contenues dans le chapitre 17 du Rapport du vérificateur général du Canada de septembre 1999 et soumette un plan d’action détaillé précisant les mesures qu’il prendra pour répondre aux recommandations et aux préoccupations du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes au plus tard le 30 septembre 2000.

Réponse

Les observations et les recommandations contenues dans le chapitre 17 du Rapport du vérificateur général du Canada de septembre 1999 ont été à nouveau examinées tel que l'avait demandé le Comité.  Le gouvernement fédéral a déployé tous les efforts possibles, dans le cadre des négociations avec les autres partenaires d’Infrastructures Canada, afin de tirer profit des résultats des vérifications du PTIC dans la mesure où ceux-ci s’appliquent à Infrastructures Canada pour ce qui est de la conception et de la prestation du nouveau programme.

Pour en faciliter la consultation, les recommandations du vérificateur général et les réponses du Secrétariat du Conseil du Trésor contenues dans le chapitre 17, seront reprises ci‑après et seront suivies de précisions concernant l’applicabilité des recommandations au programme Infrastructures Canada.

Recommandation du vérificateur général :

17.42   À l’avenir, pour de tels programmes, le processus d’approbation des projets devrait reposer sur une approche davantage simplifiée et s’accompagner d’une délégation de pouvoir d’approbation fondée sur le risque et le niveau de dépenses.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

En principe, la simplification du processus d’approbation des projets est souhaitable.  En pratique, le processus constitue l’un des éléments qui doit être négocié avec les autres partenaires du programme et nous nous efforcerons de le négocier. 

Application à Infrastructures Canada :

L’un des objectifs visés par les négociations avec les partenaires de programmes a été de rationaliser le processus d’approbation des projets.

Recommandation du vérificateur général :

17.50 À l’avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait faire en sorte que les critères de sélection des projets soient clairement définis et que des renseignements et des analyses convaincants soient fournis et évalués pour appuyer les recommandations en faveur de l’approbation des projets. 

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

Nous sommes d’accord.  Pour tout programme à venir, les critères de sélection des projets devraient être clairs et les projets devraient être évalués au regard de ces critères.

Application à Infrastructures Canada :

Les critères de sélection des projets sont précisés dans chaque entente fédérale‑provinciale ou fédérale‑territoriale et ils seront utilisés pour évaluer et prioriser les projets.

Recommandation du vérificateur général :

17.56 À l’avenir, pour de tels programmes, il conviendrait que le gouvernement définisse clairement ce que désigne « infrastructure ».  Si la définition du terme permet une aide à des projets comportant des partenariats avec le secteur privé et d’autres liens avec ce secteur, le gouvernement devrait voir à ce que les lignes directrices du programme traitent des conséquences liées à l’octroi des subventions. 

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

La recommandation suggère que le terme « infrastructure » n’était pas défini clairement, mais il l’était et permettait l’appui d’initiatives du secteur privé.  Cependant, on a pris soin de s’assurer qu’aucun des projets auxquels participait le secteur privé (c.-à-d.  deux pour cent du budget fédéral relatif à la Phase II) n’entraîne une concurrence déloyale. 

Application à Infrastructures Canada :

La signification du terme « infrastructure » a été clairement définie dans le programme Infrastructures Canada (Annexe A de chaque entente) comme elle l’a été pour le PTIC.  On vise à ce que la participation du secteur privé soit une caractéristique du programme Infrastructures Canada et que des lignes directrices concernant le programme soient en place en vue d’assurer l’équité et le bien public.

Recommandation du vérificateur général :

17.65 À l’avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait veiller à ce que des mesures de protection aient été adoptées pour limiter la substitution des dépenses liées au programme à des dépenses qui, autrement, auraient été engagées par les partenaires des programmes. 

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

Bien que le gouvernement ne conteste pas la recommandation en soi, il n’est pas d’accord avec la suggestion selon laquelle il n’y avait pas de mesures de protection dans les phases I et II pour limiter les substitutions.  Ces phases comportaient de telles mesures et elles ont bien fonctionné : après deux vérifications et un suivi, aucune preuve évidente de substitution importante n’a été présentée.

Application à Infrastructures Canada :

Tel qu'il en est discuté dans l’introduction, le programme Infrastructures Canada vise la poursuite de quatre objectifs dont il sera tenu compte à l'étape de l’élaboration, de la sélection et de l’approbation des projets.  En plus de démontrer la manière dont un projet permet d’atteindre les objectifs du programme, les promoteurs d’un projet devront démontrer dans quelle mesure le soutien financier du gouvernement canadien est requis pour permettre que le projet soit lancé ou pour en améliorer la portée ou en accélérer le calendrier d'exécution.

Recommandation du Vérificateur général :

17.72 Dans son rapport sur le rendement, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait fournir au Parlement de l’information au sujet des conséquences du programme Travaux d’infrastructure Canada sur les emplois, information qui préciserait les sources et les limites des estimations. 

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

Nous convenons que le Parlement devrait recevoir de l’information exhaustive sur les conséquences du programme Travaux d’infrastructure Canada sur les emplois. 

Application à Infrastructures Canada :

A trait au PTIC

Recommandation du vérificateur général :

17.81 À l’avenir, pour les programmes de ce genre, il conviendrait que le gouvernement veille à ce que les ententes conclues entre les partenaires prévoient des dispositions pour permettre la tenue en temps opportun de vérifications de conformité rigoureuses.  Les dispositions adoptées à cet égard devraient répartir clairement les responsabilités entre les partenaires et préciser l’étendue des vérifications, le calendrier des travaux et la diffusion des résultats ainsi que les niveaux de ressources à allouer à la fonction de vérification de conformité.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

Les vérifications de conformité constituent une exigence de la Phase II et sont soit terminées ou en cours dans toutes les provinces.  Au fur et à mesure que les paiements relatifs au programme Travaux d'infrastructure Canada sont effectués d’un palier de gouvernement à l’autre, et étant donné que ces gouvernements gèrent déjà une gamme d’opérations financières, le risque de ne pas pouvoir recouvrer un paiement en trop est minime.

Application à Infrastructures Canada :

Traité dans la réponse à la recommandation 1 du Comité.

Recommandation du vérificateur général :

17.87 À l’avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait veiller à ce que les propositions de projets soient évaluées afin de fournir une assurance raisonnable quant à la faisabilité technique et aux exigences financières. 

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

Le programme est conçu de manière à tirer avantage du fait que les administrations municipales et provinciales possèdent une vaste expérience de la réalisation de projets d’infrastructure et qu’elles assument les deux tiers des coûts.  Ces administrations sont donc toutes les deux compétentes et motivées pour optimiser les ressources.  L’imposition par le partenaire fédéral de mesures de contrôle plus détaillées ne permettrait probablement pas d’améliorer la rentabilité des investissements des contribuables.

Application à Infrastructures Canada :

La conception du programme qui a été conçu de manière à tirer avantage de l’expertise et de l’expérience des gouvernements provinciaux et locaux pour ce qui est des questions de faisabilité technique et du financement de projets locaux.  La gestion améliorée de l’information permettra de mieux consigner ces aspects de l’exploitation du nouveau programme et en assurer le suivi.

Recommandation du vérificateur général :

17.94 À l’avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait s’assurer que : 

·        les évaluations environnementales sont effectuées suffisamment tôt pour que l’on puisse tenir compte de leurs résultats aux étapes de la planification et de l’approbation des projets;

·        des mesures d’atténuation nécessaires sont clairement déterminées;

·        un système pour obtenir l’assurance de la mise en œuvre des mesures d’atténuation est en place. 

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor :

Nous sommes d’accord pour dire qu’il est souhaitable d’aller au-delà des dispositions particulières de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et que la conception de tout programme futur devrait faciliter la chose.  Toutefois, le processus d’approbation des projets devrait demeurer suffisamment flexible pour tenir compte des situations spéciales. 

Application à Infrastructures Canada : 

Dans le nouveau programme, le calendrier et le contrôle des évaluations environnementales de même que des mesures d’atténuation feront l’objet d’une attention additionnelle.  Chaque projet devra respecter les exigences de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et les projets plus importants devront comprendre des conditions de base environnementales permettant de mesurer et de consigner les progrès réalisés en vue de respecter les diverses exigences.