PACC Rapport du Comité
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HOUSE
OF COMMONS
CHAMBRE DES
COMMUNES
CANADA
Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son
QUINZIÈME RAPPORT
Le Comité permanent des comptes publics a examiné le chapitre 6 du Rapport du vérificateur général du Canada (Agence des douanes et du revenu du Canada et ministère des Finances ¾ Le traitement des demandes de crédit d’impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental) d’avril 2000 et a convenu de présenter le rapport qui suit :
INTRODUCTION
Reconnaissant la contribution de la recherche et développement dans l’amélioration de la productivité de la nation et le niveau de vie de ses citoyens, le gouvernement fédéral a pris depuis 1944 plusieurs mesures pour promouvoir les activités de recherche et développement dans le secteur privé.
La Loi de l’impôt sur le revenu définit les activités de RS&DE admissibles comme une « investigation ou recherche systématique d’ordre scientifique ou technologique, effectuée par voie d’expérimentation ou d’analyse ». Sont admissibles les travaux entrepris pour l’avancement de la science ou dans l’intérêt du progrès technologique en vue de créer de nouveaux matériaux, dispositifs, produits ou procédés ou d’améliorer ceux qui existent. Certaines activités, par exemple l’étude du marché et la promotion des ventes, sont expressément exclues de la définition. Certains travaux qui appuient directement la RS&DE et qui répondent à ses besoins sont également admissibles.
Les encouragements actuellement offerts pour les travaux de recherche scientifique et de développement expérimental (RS&DE) comprennent :
(1) La déduction accélérée des dépenses en capital admissibles engagées relativement aux activités de recherche scientifique et de développement expérimental exercées au Canada directement par l’entreprise d’un contribuable ou pour le compte de celle-ci;
(2) Les crédits d’impôt à l’investissement pour les dépenses courantes et les dépenses en capital admissibles engagées au Canada. Il s’agit de crédits calculés au taux de 20 % ou de 35 %, qui sont remboursables dans certains cas. Les crédits inutilisés peuvent être reportés jusqu’à la troisième année antérieure et jusqu’à la dixième année postérieure.
Plusieurs provinces offrent d’autres encouragements fiscaux à la R-D. Les déductions et les crédits d’impôt offerts par le gouvernement fédéral et les provinces peuvent réduire d’environ la moitié le coût des activités de RS&DE.
L’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) applique le programme de RS&DE par le truchement de 37 bureaux des services fiscaux (BSF). Il revient au ministère des Finances de mettre au point une politique fiscale globale, en général, et les mesures fiscales d’encouragement des activités de recherche et développement, en particulier.
Avant 1994, les contribuables pouvaient, à n’importe quel moment postérieur à l’année d’imposition au cours de laquelle ils avaient engagé des dépenses de RS&DE, demander des crédits à l’égard de ces dépenses en demandant de redresser la déclaration de revenus qu’ils avaient produite pour cette année. Le gouvernement fédéral avait décidé que le programme devrait encourager les nouveaux travaux de recherche plutôt que d’inciter les entreprises à demander de redresser des déclarations de revenus déjà produites ou à recalculer les crédits d’impôts se rapportant à des dépenses faites au cours des années antérieures. Dans son budget de février 1994, le gouvernement fédéral proposait d’admettre comme dépenses donnant droit au crédit d’impôt uniquement celles que les contribuables signalent au fisc dans les 18 mois suivant l’année au cours de laquelle ils les ont engagées. Cette proposition est devenue loi en juin 1994.
Par suite de cette modification législative, l’Agence a reçu des contribuables 16 000 demandes de redressement visant 2,8 milliards de dollars en crédits d’impôt. Ces demandes ont créé un énorme arriéré dans la charge de travail de l’Agence.
Le Comité permanent des comptes publics a voulu savoir à quel point l’Agence avait bien administré le programme d’encouragement fiscal et, plus précisément, comment elle a traité l’énorme arriéré de demandes de crédits d’impôt résultant de la modification de 1994. Le Comité a donc décidé d’examiner le chapitre 6 du Rapport du vérificateur général du Canada d’avril 2000. Le Comité a entendu les témoins le 8 juin 2000. Les représentants du Bureau du vérificateur général du Canada étaient M. L. Denis Desautels (vérificateur général), M. Shahid Minto (vérificateur général adjoint) et M. Barry Elkin (directeur principal des opérations de vérification). Les représentants de l’Agence des douanes et du revenu du Canada étaient M. Rob Wright (commissaire), M. William V. Baker (sous-commissaire, Direction générale de la validation, de l’exécution et des recherches sur l’observation) et Mme Norine Heselton (directrice générale, Direction de la recherche scientifique et développement expérimental, Direction générale de la validation, de l’exécution et des recherches sur l’observation). Les représentants du ministère des Finances étaient M. Len Farber (directeur général de la législation, Direction de la politique de l’impôt) et M. Paul Berg-Dick (directeur de la Division de l’impôt des entreprises, Direction de la politique de l’impôt).
OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
Concernant l’énorme arriéré dans le traitement des demandes de crédits d’impôt, la vérification a révélé quatre grands secteurs de préoccupation dans l’administration du programme de RS&DE.
(1) Manque d’uniformité dans le traitement des demandes rétroactives, remettant en question l’équité du processus. Dans certains cas, les demandes ont été rejetées pour manque de pièces justificatives, alors que, dans d’autres cas, les contribuables ont reçu de l’aide pour préparer des demandes admissibles. Des demandes, rejetées au départ, ont été approuvées après un deuxième examen scientifique. D’autres demandes, aussi rejetées au départ, n’ont pas été soumises à un deuxième examen.
(2) Règles et définitions ambiguës concernant les activités de RS&DE admissibles. Il faut que les règles législatives et administratives définissent clairement ce qui constitue une activité scientifique admissible. Comme les règles n’étaient pas claires, il a été impossible de régler certains différends concernant l’admissibilité, dans les secteurs des finances et des télécommunications, de travaux scientifiques pour lesquels des crédits d’impôt de plusieurs centaines de millions de dollars avaient été déposés.
(3) Absence d’un mécanisme efficace pour résoudre les différends internes quant au juste traitement à donner aux demandes particulières. Selon la vérification, l’Agence n’a pu démontrer qu’elle avait mis en place un mécanisme efficace pour régler les principaux différends internes concernant les demandes importantes.
(4) Nécessité d’améliorer l’évaluation du risque relatif aux demandes des contribuables. L’Agence doit concentrer ses efforts et ses ressources dans le traitement des demandes qui présentent le risque le plus élevé.
Le vérificateur général a relevé que, en 1998, l’Agence avait mis au point, en partenariat avec l’industrie, un plan d’action visant à résoudre les problèmes administratifs du programme de RS&DE. La mise en œuvre du plan était en cours lorsque la vérification a été réalisée.
Le Comité est très préoccupé par le manque d’équité perçu par les demandeurs dans le traitement de leurs demandes. Un membre a fait remarquer que les grandes entreprises ou organisations qui ont une grande expérience dans les activités de recherche et de développement peuvent raisonnablement s’attendre à obtenir une aide financière sous la forme de crédits d’impôt à la RS&DE, mais qu’il était beaucoup plus difficile pour les petites et moyennes entreprises de satisfaire à toutes les exigences du programme. On a affirmé que, dans certains cas, les projets soumis par les petites et moyennes entreprises sont approuvés au départ, mais qu’ils ne sont plus admissibles à une aide financière lorsque vient le temps de réclamer des crédits d’impôt. Le traitement inégal des demandeurs a été attribué au fait que les conseillers scientifiques et les vérificateurs financiers n’ont pas une formation suffisante pour mener à bien l’examen des projets.
Le commissaire de l’Agence des douanes et du revenu du Canada, M. Rob Wright, a indiqué qu’un des aspects principaux du problème, c’est l’énorme arriéré dans le traitement des demandes, ce qui nuit à l’administration générale des dossiers courants. Afin de réduire l’énorme arrièré de demandes à traiter, l’Agence s’est fixée un délai de 120 jours pour traiter chacune des demandes de crédit d’impôt des petites entreprises. M. Wright a ajouté que, présentement, plus de 80 % des demandeurs obtiennent une réponse à leur demandes en moins de 120 jours.
Le commissaire adjoint, M. William Baker, a aussi indiqué qu’une partie de la charge administrative est attribuable au grand nombre des demandes de petites entreprises qu’il faut traiter chaque année. L’Agence reçoit chaque année entre 10 000 et 12 000 demandes, dont 90 % portent sur des crédits d’impôt. Une fois les analyses scientifique et financière terminées, l’Agence accorde 70 % du montant du crédit d’impôt demandé. M. Baker a indiqué que, pour alléger la charge administrative, l’Agence a mis au point un formulaire de demande abrégé pour les petites et moyennes entreprises en vue de simplifier et d’accélérer le traitement des demandes.
M. Denis Desautels a reconnu que les problèmes relevés sont en grande partie attribuables à des problèmes administratifs résultant de l’énorme arriéré dans le traitement des demandes de crédit d’impôt au titre de la RS&DE. Toutefois, comme il l’indique dans son rapport, il est aussi important de clarifier le plus possible les règles et les critères d’admissibilité pour éliminer l’incertitude dans l’administration du programme et faire savoir plus clairement aux demandeurs ce qui constitue une activité de RS&DE admissible.
En conséquence, le Comité recommande :
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada mette immédiatement en œuvre les dispositions de son plan d’action pour clarifier les critères d’admissibilité des activités au programme de RS&DE et fasse le point sur ces mesures dans son rapport ministériel d’étape, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada mette immédiatement en œuvre les dispositions de son plan d’action pour clarifier les exigences de son programme de RS&DE en matière de documentation et fasse le point sur ces mesures dans son rapport ministériel d’étape, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Que le ministère des Finances procède à un examen de ses règles législatives pour clarifier la notion d’activité admissible au titre de la RS&DE et fasse le point sur cette mesure dans son rapport ministériel sur le rendement, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Un des autres problèmes relevés est l’absence d’un mécanisme efficace de règlement des différends pour résoudre les divergences d’opinion internes au sujet des demandes importantes. M. Len Farber du ministère des Finances a indiqué au Comité que, dans un programme comme celui de la RS&DE, où la notion de ce qui constitue une activité de recherche ou de développement admissible n’est pas définie avec précision, il y aura de temps en temps des divergences d’opinion entre les bureaux régionaux et l’administration centrale. Même si des règles ont été établies pour régler les différends légitimes, il se peut que des divergences d’opinion graves surviennent et persistent.
Il y a un cas qui suscite beaucoup d’inquiétudes quant à la manière dont l’Agence s’est prise pour résoudre une grave divergence d’opinion concernant une demande de crédits d’impôts importante. Selon la vérification, l’administration centrale de l’Agence a renversé une décision faite par un de ses bureaux de services fiscaux sans l’appui d’une vérification ni d’une documentation adéquate. La résolution de ce cas soulève un certain nombre de questions préoccupantes au sujet du processus suivi pour régler le différend.
Un aspect de cette demande qui préoccupe le comité c’est que un des contribuables pouvait demander des crédits d’impôt pour les dépenses des travaux de RS&DE réalisés par un autre contribuable. À l’époque, les dispositions législatives permettaient aux deux contribuables de demander un crédit d’impôt pour les mêmes travaux de RS&DE. Le comité est heureux d’apprendre que ces dispositions furent récemment amendées afin d’interdire ce genre de pratique. Néanmoins, le comité demeure préoccupé que l’on a pu permettre ce genre de situation de se produire et , dans l’intérêt de protéger les fonds publics contre tout abus, propose la recommandation suivante :
Que le ministère des Finances, lorsqu’il projette d’établir des projets de loi sur des crédits d’impôt, prenne toutes les mesures requises pour s’assurer que les contribuables ne peuvent plus réclamer des crédits d’impôt pour les dépenses admissibles réalisés par d’autres contribuables.
En réponse aux recommandations contenues dans le rapport de vérification et dans le plan d’action concernant la RS&DE, l’Agence a pris deux nouvelles mesures pour renforcer le mécanisme de règlement des différends. La première, que l’Agence a qualifiée de « deuxième examen », prévoit que la direction prendra, au début de l’examen des demandes, les mesures qui s’imposent pour s’assurer que les demandes sont traitées selon les règles établies et pour résoudre tout différend pouvant survenir avant qu’il puisse être porté en appel, un processus qui est plus compliqué et plus coûteux. Un autre mécanisme de « règlement des différends », qui permettrait également de diminuer la nécessité de porter un différend en appel, sera mis en œuvre dans deux grands centres urbains plus tard cette année. Le comité considère ces nouvelles mesures comme des développements constructifs. Cependant, le comité s’est demandé si le deuxième examen était entreprit par les mêmes conseillers scientifiques et vérificateurs financiers qui ont exécuté le premier examen. Dans l’intérêt de promouvoir davantage l’équité et la transparence dans le processus d’examen, le comité propose la recommandation suivante :
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada, afin de promouvoir et d’assurer une meilleure équité et transparence dans le processus d’examen des demandes, enquète la possibilité d’employer une expertise externe lors de l’exécution du second examen et fasse le point des résultats de son enquète dans son rapport ministériel sur le rendement, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Le Comité a examiné le plan d’action que l’Agence a mis au point en collaboration avec ses partenaires du secteur privé pour améliorer l’administration du programme de RS&DE. Certains se sont demandés si le plan prévoyait des mesures pour uniformiser et normaliser davantage le traitement des demandes de crédit d’impôt dans le cadre du processus d’examen.
La directrice générale de la recherche scientifique et du développement expérimental de l’Agence, Mme Norine Heselton, a reconnu que l’Agence aurait dû insister davantage sur le deuxième examen pour assurer aux demandeurs un traitement plus équitable. L’Agence mène actuellement, en collaboration avec diverses associations sectorielles de l’industrie, des activités de promotion pour sensibiliser tous les intéressés au nouveau processus d’examen.
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada mette immédiatement en œuvre les dispositions de son plan d’action pour établir un mécanisme normalisé de règlement des différends internes au sein de l’Agence et fasse le point sur ces mesures dans son rapport ministériel sur le rendement, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada mette immédiatement en œuvre les dispositions de son plan d’action pour régler tous les différends en cours concernant des demandes passées et fasse le point sur ces mesures dans son rapport ministériel sur le rendement, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada mette immédiatement en œuvre les dispositions de son plan d’action pour s’assurer que les demandes sont examinées d’une manière plus uniforme, plus cohérente et plus opportune, et fasse le point sur cette mesure dans son rapport ministériel sur le rendement, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Le Comité est également préoccupé par le fait qu’il n’y a pas à l’Agence de critères normalisés pour évaluer et reconnaître les demandes à risque élevé, à l’étape de l’examen et de la vérification, et se demande si l’Agence a pris des mesures pour corriger la situation. M. William V. Baker, sous-commissaire de Direction générale de la validation, de l’exécution et des recherches sur l’observation, a indiqué que l’Agence a fait des investissements importants dans le domaine de l’évaluation du risque afin de renforcer sa capacité scientifique et financière de reconnaître et de gérer le risque.
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada adopte des critères normalisés pour évaluer le risque d’inobservation associé aux demandes et fasse le point sur cette mesure dans son rapport ministériel sur le rendement, à compter de l’exercice financier se terminant le 31 mars 2001.
Enfin, le Comité a examiné le mode d’évaluation de l’incidence économique du programme de RS&DE. Il a constaté essentiellement que le crédit d’impôt fédéral au titre de la RS&DE incitait les participants à dépenser davantage dans la recherche et le développement qu’ils ne l’auraient fait sans le programme. Selon les estimations, pour chaque dollar de recettes fiscales non perçues, les crédits d’impôt permettent d’augmenter les dépenses au titre de la RS&DE de 1,38 $. L’autre grande constatation, c’est que le programme a entraîné une augmentation nette du revenu réel au Canada de 20 à 50 millions de dollars par année.
Le Comité s’inquiète du fait que le Canada a un des régimes fiscaux les plus généreux des pays du G-7 pour ce qui est d’encourager les activités de RS&DE, alors qu’il affiche les plus faibles dépenses en recherche et développement par rapport à son produit intérieur brut. Certains se sont demandés s’il ne fallait pas envisager d’autres moyens pour stimuler la recherche et le développement.
Le Comité reconnaît qu’il est important d’examiner, d’évaluer et de vérifier le programme de RS&DE pour déterminer s’il est bien administré, s’il est efficace et s’il donne de bons résultats. Par exemple, l’évaluation d’un programme permet de recueillir des renseignements pour étayer les décisions concernant la répartition des ressources, d’évaluer les recettes fiscales, d’aider les fonctionnaires à gérer en fonction des résultats attendus et de rendre le programme plus transparent aux yeux du Parlement et de la population canadienne. Comme la recherche et le développement évoluent rapidement, il importe de savoir si le programme de RS&DE tel qu’il est structuré peut continuer de rendre des services utiles à l’économie canadienne ou s’il convient d’envisager d’autres mesures. En conséquence, le Comité recommande :
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada et la ministère des Finances prépare un rapport annuel sur les résultats du programme de recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE), et qu’il soit déposé au Parlement et réferré au Comité permanent de l’industrie de la Chambre des Communes.
Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada et le ministère des Finances procèdent à tous les cinq ans à une évaluation complète du Programme de recherche scientifique et de développement expérimental (RS&DE) pour mesurer son incidence sur le secteur de la RS&DE et sa contribution à la productivité et à la croissance économique au Canada et que le ministre des Finances dépose ces rapports au Parlement.
CONCLUSION
Après avoir examiné le chapitre 6 du Rapport du vérificateur général d’avril 2000 sur le programme de RS&DE, le Comité est fort préoccupé par la lenteur avec laquelle les demandes courantes sont traitées. Parmi les problèmes relevés dans le rapport de vérification de 1994, un grand nombre ne sont toujours pas réglés, plus précisément les différends en cours dans les secteurs des finances et des télécommunications, le manque persistant d’uniformité dans le traitement des demandes de crédit d’impôt, le traitement des différends internes, etc. Le Comité reconnaît les efforts que le Ministère et l’Agence ont déployés pour régler les nombreux problèmes relevés lors de la vérification et accueille favorablement le plan d’action proposé par l’Agence et ses partenaires de l’industrie. Toutefois, un plan d’action demeure tel tant qu’il n’a pas été mis en œuvre. Le Comité s’attend maintenant à des progrès dans la résolution des problèmes relevés lors de la vérification. Il est temps d’agir.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport.
Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (réunions nos 29 et 31) est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOHN WILLIAMS, député