CIMM Rapport du Comité

INTRODUCTION

La Constitution canadienne prévoit un partage des compétences en matière d’immigration¹ et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) engage le gouvernement fédéral à consulter les provinces sur la répartition des immigrants au Canada. L’article 8 de la Loi permet au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration de conclure des ententes avec les provinces pour coordonner et appliquer les politiques et les programmes d’immigration.

Les provinces qui ont conclu une entente avec le gouvernement fédéral dans le cadre du Programme des candidats des provinces peuvent sélectionner des immigrants éventuels qui sont susceptibles de répondre à des besoins de la province sur le plan de l’économie et de la main-d’œuvre. L’article 87 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés dispose que les candidats sélectionnés par une province peuvent recevoir le statut de résident permanent. Le gouvernement fédéral a conclu de telles ententes avec huit provinces et un territoire : la Colombie-Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, Terre-Neuve et Labrador, le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse et le Yukon. Ces ententes permettent aux provinces et au territoire signataires d’attirer des travailleurs possédant des compétences en demande dans leur région ou des personnes qui contribueront au développement économique d’une autre façon. Le Québec sélectionne bien sûr tous ses immigrants indépendants et ses réfugiés parrainés en vertu de l’accord Canada-Québec².

Les candidats des provinces représentent une très petite partie des immigrants qui arrivent au Canada. Leur nombre augmente mais le Programme est encore très jeune³. Le nombre d’immigrants qui se sont établis au Canada dans le cadre du Programme a augmenté de 65 % en 2002 mais en fin de compte seulement 679 requérants principaux ont reçu le statut de résident permanent après avoir été sélectionnés par une province. Le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes croit que le Programme est très prometteur pour ce qui est de répondre aux besoins de main-d’œuvre du Canada et de faire profiter toutes les régions du pays des avantages de l’immigration.

Le Comité déplore depuis longtemps la concentration d’immigrants dans les trois plus grandes villes du Canada, et le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a lancé un débat public récemment sur la répartition des immigrants. Lorsque le Comité a étudié le traitement des demandes d’immigration à l’étranger en 2002⁴, les responsables canadiens ont dit que certains programmes de candidats des provinces constituaient une solution à la faible immigration de certaines régions. Nous avons conclu qu’une étude détaillée était justifiée.

Pendant l’étude, le Comité a entendu le témoignage de 27 témoins ainsi que de représentants de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Nous nous sommes rendus dans la capitale de chacune des provinces en février 2003, ainsi qu’à Montréal et Vancouver, et avons consacré une partie du temps des audiences au Programme des candidats. Les délibérations sérieuses qui ont fait suite aux témoignages ont permis au Comité de cerner les difficultés communes et de faire les observations et les recommandations suivantes.

CONTEXTE

A.        Les programmes

Les provinces ont mis au point leurs programmes de candidats en tenant compte d’intérêts régionaux précis d’où l’existence de certaines variations d’un à l’autre. D’aucuns reposent sur un système de points apparenté à la grille fédérale des travailleurs qualifiés. D’autres sont axés sur les employeurs. Les employeurs locaux qui connaissent une pénurie de main-d’œuvre peuvent demander au gouvernement provincial la permission de recruter des travailleurs étrangers possédant des compétences données. Le programme de quelques provinces met l’accent sur les entrepreneurs immigrants qui comptent lancer une nouvelle entreprise ou effectuer un investissement substantiel. Le Comité a été impressionné par la flexibilité du Programme et le fait que les provinces ont pu ajuster leur système de sélection en fonction d’objectifs d’immigration très précis⁵.

B.        Le lien avec le programme fédéral

La personne acceptée dans le cadre du programme d’une province n’obtiendra pas obligatoirement un visa de résident permanent. Les requérants doivent en effet présenter une demande de résidence permanente à CIC et font l’objet de l’examen de contrôle standard concernant les antécédents criminels, la santé et la sécurité. Un agent des visas peut également rejeter un candidat provincial même s’il respecte toutes les conditions d’admissibilité réglementaires. Le requérant peut en effet se voir refuser le statut de résident permanent si l’agent croit qu’il n’a pas réellement l’intention de vivre dans la province qui l’a sélectionné ou si, après avoir franchi avec succès les étapes provinciales, ses chances de succès sur le plan économique semblent minces.

Il y a fort à parier que les candidats des provinces satisferont aux critères, mais si un agent des visas envisage de rejeter une candidature, les manuels de traitement des demandes d’immigration de CIC indiquent que l’agent doit d’abord consulter un responsable provincial au sujet du dossier. Ensuite, si l’agent a toujours l’intention de rejeter la demande, un deuxième agent doit parvenir à la même conclusion. Les rejets de candidats des provinces par CIC sont rares. Mais comme nous le verrons, cette partie du processus a fait naître quelques inquiétudes chez les témoins, particulièrement en ce qui a trait aux retards dans la délivrance des visas pour le Canada à l’étranger.

C.        Étude récente du Comité de la citoyenneté et de l’immigration

Dans son rapport de juin 2002, Attirer les immigrants, le Comité décrit le Programme des candidats comme un outil important à utiliser dans les régions à faible immigration pour attirer et garder des immigrants. Comme nous l’avons vu plus haut, cette étude comportait un examen du traitement des demandes de visa dans les missions du Canada à l’étranger et le Comité a été heureux de constater que dans l’ensemble l’on réagissait plutôt favorablement au Programme. Alors que le nombre d’immigrants arrivés dans le cadre des diverses ententes était relativement faible, le Comité a souligné que le potentiel était considérable et a fait les recommandations suivantes :

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Les provinces et territoires devraient être encouragés à participer au Programme des candidats des provinces, ou, quand une entente existe déjà à ce sujet, continuer à développer et à améliorer ce programme.

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Les provinces participant au Programme des candidats des provinces devraient s’assurer que les employeurs locaux sont bien informés que ce programme pourrait leur permettre d’attirer les travailleurs qualifiés dont ils ont besoin.

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La question du rôle joué par les représentants en immigration lors de l’aiguillage de candidats vers les autorités provinciales devrait être discutée lors de la prochaine conférence fédérale-provinciale-territoriale des ministres de l’Immigration.

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Il faudrait explorer la possibilité d’autoriser les municipalités, en partenariat avec les provinces et le secteur privé, à recruter directement des immigrants pour combler leurs besoins particuliers.

LES ENJEUX

A.        Le but du Programme des candidats des provinces

La grande majorité des immigrants qui arrivent au Canada s’établissent à Toronto, à Montréal et à Vancouver. Le recensement de 2001 révèle en effet que plus de 70 % du 1,8 million d’immigrants arrivés dans les années 1990 se sont installés dans ces trois centres urbains. Des stratégies s’imposent pour disperser l’immigration dans l’ensemble du territoire et permettre à tous les Canadiens d’en profiter. Le Comité a entendu différents témoins parler du potentiel fort intéressant du Programme et des retombées remarquables déjà observées dans certaines provinces.

Le Comité croit qu’un système coercitif obligeant les résidents permanents à s’établir dans des régions particulières serait problématique pour différentes raisons et qu’un système d’incitatifs est nettement préférable. Le Programme des candidats, qui traite plus rapidement les demandes de résidence permanente des personnes possédant des compétences professionnelles recherchées, est en ce sens efficace. Les recherches ont démontré que le plus grand facteur de motivation d’une personne à rester dans la collectivité où elle s’est d’abord établie est l’obtention rapide d’un emploi acceptable. Le Programme des candidats part de ce principe et a dès lors beaucoup à offrir en regard de la réalité démographique des régions.

Au Manitoba, où l’on trouve le plus important Programme des candidats au Canada et où s’établissent 75 % de tous les candidats sélectionnés au pays, un sondage mené auprès des participants en 2001-2002 a donné des résultats encourageants. Selon CIC :

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Quatre-vingt-dix pour cent des personnes arrivées au Manitoba y vivent encore.

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Soixante-dix-sept pour cent ont l’intention de rester dans la ville qu’ils habitent pendant encore au moins cinq ans.

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Environ 34 % des personnes arrivées avant octobre 2001 se sont établies à l’extérieur de Winnipeg comparativement à 15 % des autres immigrants récents sans lien avec le Programme.

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Environ 94 % des requérants principaux et 44 % des personnes à charge adultes qui sont venus au Manitoba dans le cadre du Programme ont du travail.

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Environ 60 % travaillent dans la profession prévue.

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Environ 59 % travaillent dans une profession très en demande.

Le Comité se réjouit de ce succès et croit qu’on devrait recourir davantage au Programme des candidats des provinces pour répondre aux besoins de main-d’œuvre des régions. Bien sûr, il est également important de mettre à la disposition de ces nouveaux venus les ressources qui leur permettront de bien s’établir le plus rapidement possible.

RECOMMANDATION 1

Le Programme des candidats des provinces devrait être un des principaux outils du gouvernement fédéral pour encourager les immigrants à s’installer dans toutes les régions du Canada.

RECOMMANDATION 2

Pour encourager les résidents permanents à rester dans des régions particulières, Citoyenneté et Immigration Canada devrait souscrire à des programmes d’incitatifs qui favoriseraient l’établissement partout au pays.

B.        Les formules des programmes

Les provinces façonnent à leur convenance leur programme de candidats. Le Comité a entendu des témoins parler très favorablement de certains programmes — celui du Manitoba en particulier — et nous croyons qu’il serait bon que les provinces sachent comment le Programme fonctionne dans le reste du Canada. CIC peut jouer un rôle important à cet égard. En centralisant l’information recueillie sur le fonctionnement des programmes et en la mettant à la disposition des gouvernements provinciaux ayant conclu une entente, le Ministère peut aider ces derniers à se renseigner sur les résultats, bons ou moins bons, obtenus dans les autres régions du pays. Ce faisant, CIC devrait également faire en sorte de cerner les problèmes susceptibles de nuire à l’intégrité du Programme.

RECOMMANDATION 3

Il est nécessaire que Citoyenneté et Immigration Canada fasse un compte rendu annuel du fonctionnement des différents programmes des candidats des provinces. Le compte rendu porterait à la fois sur les résultats positifs et les difficultés rencontrées.

RECOMMANDATION 4

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada facilite le partage de l’information entre les provinces et informe les territoires et provinces signataires d’une entente des difficultés rencontrées ailleurs au pays.

C.        Chiffres

Le nombre de certificats de candidat dont dispose une province est négocié avec le Ministère. En ce moment, les provinces ont droit au maximum suivant de sélections :

PROVINCE6	NOMBRE DE SÉLECTIONS
Alberta	400 sur deux ans
Colombie-Britannique	1 000 sur cinq ans
Manitoba	2 500 sur deux ans
Nouveau-Brunswick	1 000 sur cinq ans
Terre-Neuve	300 sur cinq ans
Nouvelle-Écosse	1 000 sur cinq ans
l’Île-du-Prince-Édouard	1 000 sur cinq ans
Saskatchewan	1 000 sur cinq ans
Territoire du Yukon	25 sur quate ans

Comme le Canada accorde le statut de résident permanent à plus de 200 000 personnes par année, il est clair que ces chiffres ne sont pas assez élevés pour avoir une incidence économique importante. Le Comité est bien conscient qu’un accroissement du nombre de certificats de candidat se répercutera sur la charge de travail déjà lourde des bureaux des visas à l’étranger. Mais il faut se rappeler que les demandes de requérants munis d’un certificat de candidat prennent moins de temps à traiter pour un agent des visas car la province de destination a déjà étudié le dossier.

RECOMMANDATION 5

Citoyenneté et Immigration Canada devrait encourager les provinces  qui participent au Programme des candidats des provinces à élargir leurs programmes d’immigration. Le Ministère devrait s’efforcer d’accroître considérablement le nombre de certificats lorsque les ententes actuelles seront sur le point d’expirer.

RECOMMANDATION 6

Citoyenneté et Immigration Canada devrait prendre l’engagement de traiter beaucoup plus de candidats des provinces.

RECOMMANDATION 7

Les provinces qui participent au Programme des candidats des provinces doivent également engager les ressources nécessaires et devraient élaborer des stratégies pour assurer le succès de leurs programmes.

D.        Délais de traitement

CIC traite en priorité le dossier des candidats des provinces par rapport aux requérants indépendants. Certains témoins ont toutefois affirmé que le traitement pouvait prendre jusqu’à deux ans dans certains bureaux de visas à l’étranger. Un tel délai entrave indéniablement l’expansion du programme et va à l’encontre du travail de promotion régionale effectué par les provinces. Le Comité admet que le Ministère est très sollicité par tous les requérants, y compris les travailleurs qualifiés, les membres de la catégorie de la famille, les réfugiés en danger immédiat et les requérants non immigrants comme les étudiants et les travailleurs temporaires. Nous sommes conscients du fardeau administratif du Ministère. Mais si l’on veut atteindre les objectifs du Programme, il faut traiter les demandes rapidement.

Le Comité a déjà recommandé d’ajouter des ressources et nous ne voulons pas simplement répéter qu’il faut plus d’argent pour que le traitement des demandes se fasse équitablement et rapidement. D’autres possibilités ont été envisagées et le Ministère a la responsabilité d’évaluer toutes celles qui se présentent pour raccourcir le délai de traitement des candidats des provinces.

Par exemple, on a suggéré qu’une personne dont le dossier a été approuvé par un programme provincial mais n’a pas été traité à un bureau des visas à l’étranger puisse recevoir un permis de travail parce qu’elle a été sélectionnée. Elle pourrait donc venir au Canada plus tôt et répondre plus rapidement aux besoins légitimes d’un employeur. Le Comité croit que si les contrôles de santé et de sécurité ne doivent souffrir aucun compromis, cette option, elle, mérite plus ample examen.

Le Comité estime également qu’il y a lieu d’explorer la suggestion de rendre admissibles au programme les personnes déjà au Canada. La Colombie-Britannique, par exemple, vient de lancer un programme pour les étudiants étrangers qui étudient dans la province et dont les compétences et les études sont en demande. D’autres groupes au Canada pourraient aussi être ciblés, comme les personnes qui travaillent dans le cadre du Programme concernant les aides familiaux résidants. Le Comité suppose que le cas des aspirants à un programme de candidats qui ont une offre d’emploi dans une industrie donnée et qui sont déjà dans le pays avec un statut temporaire devrait être relativement simple à traiter. Le fait qu’ils ont déjà été admis au Canada sur une base temporaire devrait accélérer les choses.

RECOMMANDATION 8

Des ressources adéquates devraient être dégagées pour permettre aux bureaux des visas à l’étranger de traiter dans un délai de six mois les demandes d’adhésion au Programme des candidats des provinces.

RECOMMANDATION 9

Il y aurait lieu de délivrer des permis de travail aux candidats des provinces pour leur permettre de commencer à travailler avant qu’on ait fini de traiter leur demande de résidence permanente.

RECOMMANDATION 10

Les provinces devraient être encouragées à créer un volet national dans le Programme des candidats des provinces en permettant aux résidents temporaires, comme les étudiants étrangers et les aides familiaux résidants, de présenter une demande.

E.        Élargissement du Programme

Certains témoins ont suggéré d’élargir le Programme des candidats des provinces et de permettre à des groupes et organismes communautaires de prendre part à l’identification et à la sélection des immigrants éventuels. Ces groupes pourraient faire bénéficier de leurs ressources et d’une aide à l’établissement des travailleurs qualifiés qui autrement ne seraient peut-être pas admissibles selon les critères actuels du Programme. Le Comité croit également que le milieu des affaires et l’industrie ont un rôle important à jouer et devraient être encouragés à s’asseoir à la table. Les municipalités désireuses d’accueillir des immigrants devraient également être du nombre.

Le Comité estime qu’il faut étudier la possibilité d’inviter d’autres groupes prêts à aider les immigrants dans le cadre du Programme des candidats des provinces. Plus grande est la participation locale vis-à-vis du nouveau venu, plus grandes sont les chances de succès d’un établissement à long terme.

RECOMMANDATION 11

Les administrations municipales locales, les groupes communautaires et les associations de gens d’affaires devraient être encouragés activement à participer au Programme des candidats des provinces.

RECOMMANDATION 12

Citoyenneté et Immigration Canada et les provinces ayant signé une entente dans le cadre du Programme devraient faire participer les administrations municipales locales, les groupes communautaires et les associations de gens d’affaires au parrainage des immigrants possédant des compétences ciblées et des entrepreneurs.

F.         L’Ontario

L’Ontario n’a pas signé d’entente avec le gouvernement fédéral dans le cadre du Programme ni aucun autre accord d’immigration. Certes, Toronto n’a aucune difficulté à attirer des immigrants mais il existe des pénuries incontestables dans certaines de ses industries. D’autres régions de la province se heurtent aux mêmes difficultés de dispersion que les provinces de l’Atlantique et les Prairies. Le Programme des candidats des provinces serait certes utile pour permettre à toute la province de l’Ontario de bénéficier de l’immigration et d’attirer les travailleurs qualifiés en demande. Le Programme des candidats des provinces est le moyen tout indiqué de cerner les lacunes de main-d’œuvre et d’amener les municipalités et les petites villes à l’extérieur de Toronto à la table.

RECOMMANDATION 13

Citoyenneté et Immigration Canada devrait chercher à conclure une entente avec le gouvernement de l’Ontario dans le cadre du Programme des candidats des provinces

G.        Promotion et communication

Le travail de promotion effectué par les provinces dans les bureaux des visas à l’étranger sera important pour le succès du Programme des candidats des provinces. Certains témoins ont indiqué que les provinces regardent comment le Québec fait la promotion de son programme d’immigration à l’étranger en envoyant des délégations. Le Comité croit qu’un effort coordonné entre le Ministère et les provinces participantes profiterait à tous les intéressés. Une telle collaboration pourrait prendre la forme d’un déploiement d’employés provinciaux dans les bureaux des visas à l’étranger ainsi que de séances d’information pour renseigner les agents des visas de CIC sur les besoins de main-d’œuvre des provinces.

On déplore depuis longtemps l’existence de consultants en immigration qui représentent faussement les programmes d’immigration, y compris le Programme des candidats des provinces, ou qui aident les gens à remplir des demandes frauduleuses. La question devrait être réglée bientôt puisque le Ministre compte mettre sur pied un système de permis, comme l’a recommandé un comité consultatif, mais il demeure que pour l’instant les provinces ne devraient pas se fier aux consultants en immigration pour faire de la promotion. L’intégrité de leur programme s’en trouverait compromise.

RECOMMANDATION 14

Citoyenneté et Immigration Canada devrait entreprendre un programme de marketing international en collaboration avec les provinces qui ont signé une entente dans le cadre du Programme des candidats des provinces.

RECOMMANDATION 15

Les provinces qui ont conclu une entente dans le cadre du Programme des candidats des provinces devraient être encouragées à faire la promotion de leur région dans les bureaux des visas à l’étranger.

Une stratégie de communication s’impose aussi il va sans dire à l’endroit des employeurs canadiens. Le Comité s’est laissé dire que de nombreux employeurs ne sont pas au courant de l’existence du Programme des candidats des provinces ou ne savent pas très bien comment il peut leur faciliter l’accès aux travailleurs qualifiés dont ils ont besoin. Certains employeurs voient même dans le Programme un facteur de complication du système d’immigration. Les provinces peuvent certes contribuer beaucoup à contrer cette perception mais CIC devrait aussi participer à la promotion du Programme auprès des entreprises canadiennes. Le Comité est d’avis que le Ministère devrait s’associer avec Industrie Canada et Développement des ressources humaines Canada pour rencontrer des groupes du secteur privé et des associations d’entreprises et parler des besoins du marché du travail canadien et de la possibilité d’y répondre par le Programme des candidats des provinces.

Alors que le Comité a entendu des éloges au sujet du ministère de l’Immigration de certaines provinces, des témoins ont exprimé certaines réserves au sujet de l’accessibilité de l’information sur les programmes de CIC et de la présence d’employés fédéraux capables de répondre aux questions des employeurs. Pour que les entreprises canadiennes recourent davantage au Programme des candidats des provinces, celui-ci doit être convivial. Le Ministère devrait faire en sorte que les employeurs qui essaient de recruter des travailleurs à l’étranger puissent obtenir l’aide et l’information nécessaires.

RECOMMANDATION 16

Citoyenneté et Immigration Canada et les provinces participant au Programme des candidats des provinces devraient, de concert avec Industrie Canada et Développement des ressources humaines Canada, mettre au point une stratégie de communication destinée à renseigner les gens d’affaires canadiens sur le Programme des candidats des provinces et ses avantages.

RECOMMANDATION 17

Citoyenneté et Immigration Canada devrait analyser la manière dont l’information est communiquée au public et en particulier la possibilité pour les employeurs canadiens d’avoir des entretiens personnels avec des représentants de CIC dans le cadre d’une stratégie globale de communication pour le Programme des candidats des provinces.

Bien sûr, à défaut des ressources recommandées dans le présent rapport, le travail de marketing et de promotion du Programme des candidats des provinces a peu de valeur. Il pourrait même donner l’impression d’encourager les gens à présenter leur demande alors que le traitement des demandes accuse du retard.

RECOMMANDATION 18

Citoyenneté et Immigration Canada doit fournir les ressources administratives nécessaires pour traiter rapidement le surcroît de demandes qui résultera du travail de marketing et de promotion.

H.        Le mot de la fin

Il est évident que le Programme des candidats des provinces n’est qu’un outil à notre disposition pour atteindre les objectifs d’immigration du Canada. Il ne constitue pas en lui-même la solution aux difficultés de démographie et de marché du travail que nous connaissons. Le Comité croit que l’intégration économique et sociale des nouveaux arrivants mérite également notre attention. Une fois arrivés, les candidats sélectionnés doivent pouvoir avoir accès à des ressources pour s’établir. L’arrivée de candidats à Flin Flon, à Digby ou à Summerside n’est pas toute la solution, encore faut-il les garder là-bas. Le Programme des candidats des provinces doit également pouvoir compter sur des collectivités accueillantes. Si nous voulons que les arrivants ne s’installent pas dans les grands centres urbains, encore faut-il leur offrir des services d’aide à l’installation.

RECOMMANDATION 19

Le Comité recommande de dégager des ressources suffisantes pour assurer le succès de l’établissement des candidats des provinces.

Le Comité étudie également toute la question de l’établissement et de l’intégration et fera bientôt un rapport plus détaillé à la Chambre des communes sur cet aspect de la stratégie d’immigration du Canada.