PACC Rapport du Comité
Si vous avez des questions ou commentaires concernant l'accessibilité à cette publication, veuillez communiquer avec nous à accessible@parl.gc.ca.
CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6
Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son
DOUZIÈME RAPPORT
Après étude des Comptes publics du Canada 2001-2002, le Comité est convenu de déposer le rapport suivant.
Les Comptes publics du Canada résument les activités financières du gouvernement fédéral au cours de l’exercice qui se termine le 31 mars de chaque année. Ils contiennent des états sur l’actif et le passif financiers, les recettes et les dépenses, le déficit accumulé, l’évolution de la situation financière et les autres opérations du gouvernement.
Les états financiers consolidés sont soumis au vérificateur général du Canada qui les vérifie et formule une opinion impartiale à leur sujet. Ces états, de même que l’opinion du vérificateur général, qui, ensemble, constituent les Comptes publics du Canada, sont déposés à la Chambre des communes et renvoyés au Comité permanent des comptes publics.
Les Comptes publics du Canada 2001-2002 ont été déposés à la Chambre des communes le 24 octobre 2002 et renvoyés au Comité permanent des comptes publics, qui s’est réuni le 26 novembre 2002 pour les étudier. Ont alors comparu, pour le compte du Bureau de la vérificatrice générale du Canada, Mme Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada), M. John Wiersema (vérificateur général adjoint) et M. Clyde MacLellan (directeur principal), pour le compte du Secrétariat du Conseil du Trésor, M. Richard J. Neville (sous-contrôleur général) et M. John Morgan (directeur exécutif, Politique de gestion financière et comptabilité) et pour le compte du ministère des Finances du Canada, M. Peter DeVries (directeur, Division de la politique fiscale).
OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
La vérificatrice générale du Canada, Mme Sheila Fraser, a rendu une opinion favorable sans réserve[1] sur les Comptes publics du Canada.
Dans sa déclaration d’ouverture au Comité, Mme Fraser a abordé plusieurs questions qui, à son avis, exigent l’attention du Parlement. Cette année encore, Mme Fraser n’a pas été en mesure de conclure que l’établissement des taux de cotisation à l’assurance-emploi respectait l’esprit de la Loi sur l’assurance-emploi. Pour l’exercice financier 2001-2002, l’excédent du Compte d’assurance-emploi a progressé de 4 milliards de dollars et a continué de croître en 2002-2003. Le 31 mars 2002, l’excédent cumulé du Compte totalisait 40 milliards de dollars, soit 25 milliards de dollars de plus que le montant jugé nécessaire, par l’actuaire en chef du gouvernement, pour respecter la Loi.
La vérificatrice a aussi de nouveau abordé la question des transferts de fonds à des fondations. Elle a parlé notamment de leur nombre croissant, de la comptabilisation des sommes confiées à ces fondations et de la diminution correspondante de la reddition de comptes par le gouvernement au Parlement. Jusqu’à maintenant, le gouvernement a transféré 7,5 milliards de dollars à des fondations et comptabilisé ce montant comme une dépense alors que le gros de cette somme se trouve toujours dans les comptes bancaires et placements des fondations, en attendant d’être distribué aux bénéficiaires prévus à une date ultérieure.
D’autres questions aussi ont été abordées, notamment la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice par le gouvernement et la communication des résultats financiers du gouvernement dans les Comptes publics du Canada, dans le Rapport financier annuel et dans d’autres documents comptables.
Observation de la Loi sur l’assurance-emploi
Au 31 mars 2002, l’excédent cumulé du Compte d’assurance-emploi totalisait 40 milliards de dollars, ce qui est bien au-delà du maximum de 15 milliards de dollars jugé suffisant pour couvrir les coûts du régime et préserver une certaine stabilité des cotisations sur l’ensemble du cycle conjoncturel[2] calculé par l’actuaire en chef de Développement des ressources humaines Canada dans son rapport de 2001[3]. Selon la vérificatrice générale, le gouvernement n’a pas suffisamment justifié le montant et l’accroissement du solde du Compte d’assurance-emploi, ce qui empêche celle-ci, pour la seconde année consécutive[4], de conclure que le gouvernement a respecté l’esprit de la Loi lorsqu’il a établi le taux des cotisations pour 2002.
C’est la Commission de l’assurance-emploi du Canada (CEIC) qui est chargée de l’administration et de l’application de la Loi sur l’assurance-emploi et du régime d’assurance-emploi. C’est elle qui fixe les taux de cotisation de l’assurance-emploi avec l’agrément du gouverneur en conseil sur la recommandation du ministre du Développement des ressources humaines et du ministre des Finances. Aux termes de la Loi, la Commission doit veiller à ce que les taux génèrent des revenus suffisants pour couvrir les coûts du régime et conservent une certaine stabilité sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel.
Le gouvernement fédéral a suspendu l’application des exigences relatives à l’établissement des taux (article 66) de la Loi pour les années de cotisation 2002 et 2003. Durant cette période, les taux seront établis par le gouverneur en conseil. Le gouvernement reverra le processus d’établissement du taux de cotisation et tiendra des audiences publiques à ce sujet pour entendre les parties concernées. Une fois cet examen terminé, il annoncera les changements qu’il apportera, le cas échéant, au processus actuel. Le gouvernement a informé le Bureau de la vérificatrice générale que des analyses internes étaient en cours mais qu’il n’y avait pas encore eu de consultations publiques.
Étant donné que les dispositions de la Loi relatives à l’établissement des taux de cotisation doivent être rétablies pour 2004, Mme Fraser s’inquiète de la lenteur des progrès relatifs à l’examen de l’assurance-emploi. Plusieurs membres du Comité ont posé des questions sur le mécanisme d’établissement des taux de cotisation du fait que, ces dernières années, ceux-si sont systématiquement égaux ou supérieurs au taux maximum suggéré par l’actuaire en chef et font grossir le solde du Compte d’assurance‑emploi bien au-delà de la réserve maximale requise de 15 milliards de dollars[5]. Le gouvernement n’a produit aucune justification de l’augmentation de l’excédent accumulé ni expliqué ce qu’il entend faire de la partie de l’excédent qui dépasse la réserve de 15 milliards de dollars requise ni précisé si la Loi sur l’assurance-emploi contient des instructions relativement aux sommes qui dépassent l’excédent prescrit.
Les consultations tardent, ce qui suscite aussi des préoccupations, et l’on s’interroge sur la date où elles commenceront et sur les groupes qui seront entendus, d’autant plus que le temps presse, car il va bientôt falloir fixer le niveau des cotisations pour 2004. En conséquence, le Comité formule les recommandations suivantes :
RECOMMANDATION No 1
Que le gouvernement du Canada termine le plus rapidement possible l’examen interne et les consultations publiques concernant le mécanisme d’établissement des cotisations du Régime d’assurance-emploi et qu’il dépose copie de ses constatations et recommandations devant le Parlement et, en particulier, devant le Comité des comptes publics.
RECOMMANDATION No 2
Que le gouvernement du Canada fournisse des éclaircissements et qu’il indique au Parlement et au Comité des comptes publics ce qui constitue un excédent cumulatif raisonnable pour le Compte d’assurance-emploi, le temps nécessaire pour atteindre ce niveau et les facteurs pris en considération dans l’établissement des taux des cotisations.
Transferts aux fondations
Le gouvernement a créé au moins 10 importantes fondations depuis avril 1997, auxquelles il a transféré environ 7,5 milliards de dollars, qu’il comptabilise comme des dépenses. Cependant, la vérificatrice générale fait remarquer que le gros de cette somme, à savoir 7,1 milliards de dollars (intérêt gagné compris) se trouvent encore dans les comptes bancaires et placements des fondations et n’ont donc pas encore été déboursés pour les fins prévues ou remis aux bénéficiaires auxquels ils sont destinés. Dans certains cas, les débours seront échelonnés sur des périodes allant jusqu’à 10 ans. En 2001-2002, les fonds publics consacrés aux fondations ont été ramenés à 235 millions de dollars, en baisse par rapport aux 2 milliards de dollars de 2000-2001[6].
Selon le gouvernement[7], la comptabilisation de ces transferts est conforme aux conventions de l’Institut canadien des comptables agréés (ICCA), et toutes les subventions conditionnelles ont été comptabilisées comme les autres transferts. Les fondations sont des entités sans but lucratif « sans lien de dépendance » avec le gouvernement. Au demeurant, le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public de l’ICCA a lancé en juin 2001 une recherche sur le périmètre comptable du gouvernement qui permettra entre autres de déterminer si les fondations doivent figurer dans les états financiers du gouvernement quel que soit leur statut juridique[8]. Une autre recherche du Conseil sur la comptabilisation des transferts publics pourrait aussi avoir des répercussions sur cette question. Le gouvernement estime qu’il serait prématuré de préjuger de l’issue des travaux de l’ICCA qui devraient être connue en mars 2004[9].
Le Bureau de la vérificatrice générale est d’avis que la substance économique des dépenses publiques serait mieux représentée dans les états financiers du gouvernement si les dépenses étaient comptabilisées comme telles l’année où les fondations emploient effectivement l’argent aux fins prévues ou le versent aux bénéficiaires ultimes visés.
En outre, certains facteurs relatifs à la création, à la constitution et aux accords de financement qui caractérisent et régissent les fondations amènent la vérificatrice générale à se demander si celles-ci fonctionnent véritablement « sans lien de dépendance » avec le gouvernement et s’il est approprié que celui-ci comptabilise les transferts qui leur sont destinés comme des transferts à des entités indépendantes. La reddition de comptes et la régie des fondations inquiètent aussi la vérificatrice générale en raison des lacunes observées dans les obligations de déclaration de celles-ci au Parlement et au niveau de la vérification indépendante de leurs états financiers. Le Comité comprend la position du gouvernement et celle de la vérificatrice générale à ce sujet, mais il reste des questions en suspens auxquelles il importe de répondre dans les meilleurs délais. Le Comité formule donc les recommandations suivantes :
RECOMMANDATION No 3
Que les fonctionnaires concernés du Bureau de la vérificatrice générale et du Bureau du contrôleur général participent aux travaux de recherche du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public sur l’interprétation et l’application des exigences relatives aux rapports financiers des entités comptables du gouvernement et aux transferts publics de manière à garantir une interprétation plus claire et uniforme de l’esprit et des exigences des lignes directrices du Conseil.
RECOMMANDATION No 4
Que le Bureau de la vérificatrice générale et le Bureau du contrôleur général préparent un rapport annuel détaillé sur les progrès réalisés au niveau de la clarification des directives du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public sur les conventions comptables relatives aux entités comptables et aux transferts à ces entités, en particulier en ce qui concerne le traitement comptable des fondations, et que le premier rapport soit déposé au Parlement au plus tard le 31 décembre 2003.
Report de la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice intégrale
Le gouvernement avait prévu présenter des états financiers sommaires suivant la comptabilité d’exercice intégrale en 2001-2002, mais à la fin de 2001, il restait encore d’importants éléments d’information à vérifier. En conséquence, le gouvernement a annoncé dans le budget de décembre 2001 que la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice intégrale dans les états financiers consolidés était retardée d’au moins un an. Le gouvernement prévoit être en mesure de mettre en œuvre la comptabilité d’exercice intégrale une fois que ces éléments d’information auront été vérifiés par la vérificatrice générale. La présentation des renseignements financiers suivant la comptabilité d’exercice intégrale est censée fournir une information plus complète et plus précise sur les activités du gouvernement, ce qui servira à appuyer les décisionnaires et à aider les parlementaires à demander des comptes au gouvernement sur la manière dont il gère les fonds, les ressources et les biens publics. Dans son budget de 2003, le gouvernement avait annoncé qu’il était convaincu de la fiabilité des montants obtenus par la méthode de la comptabilité d’exercice intégrale pour pouvoir mettre cette dernière en application pour les Comptes publics de 2002-2003.
Compte tenu de la décision du gouvernement d’adopter la comptabilité d’exercice intégrale, le Comité trouve très inquiétante la lenteur de l’adoption de ce régime comptable, qui retarde le moment où la gestion et le contrôle financiers du gouvernement pourront profiter pleinement des avantages qu’il présente. Par ailleurs, la résolution de certains problèmes comme la conversion des crédits et l’établissement des budgets suivant la comptabilité d’exercice, la réforme de la fonction de contrôleur et l’amélioration des rapports au Parlement exige la mise en œuvre complète de la comptabilité d’exercice. En conséquence, le Comité formule les recommandations suivantes :
RECOMMANDATION No 5
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action et un calendrier de mise en œuvre détaillé en vue de la finalisation de la vérification des éléments d’information restants requis pour achever la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice et ainsi permettre au gouvernement fédéral de produire des états financiers sommaires suivant la comptabilité d’exercice, et qu’il dépose ces documents au Parlement au plus tard le 31 décembre 2003.
RECOMMANDATION No 6
Que le gouvernement du Canada présente des états financiers sommaires reposant sur la comptabilité d’exercice intégrale à partir des Comptes publics du Canada 2002-2003.
RECOMMANDATION No 7
Que le gouvernement du Canada intègre le calcul des budgets et des crédits suivant la comptabilité d’exercice intégrale au système canadien de gestion des dépenses et qu’il informe le Parlement et le Comité des comptes publics quand cette décision aura été prise.
RECOMMANDATION No 8
Une fois la décision prise concernant le calcul des budgets et des crédits suivant la comptabilité d’exercice intégrale, que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare immédiatement un plan d’action et un calendrier de mise en œuvre et qu’il en communique copie au Parlement et au Comité des comptes publics.
Communication des résultats financiers au Parlement et à la population
Les Comptes publics du Canada et le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada, deux importants documents comptables, présentent de l’information financière sous une forme souvent difficile à comprendre, avec de grandes quantités de données détaillées dont l’interprétation exige des connaissances approfondies en comptabilité et en analyse financière. Mme Fraser estime possible d’améliorer ces deux documents et pense qu’il faudrait s’efforcer davantage de simplifier et de rationaliser l’information financière qu’ils contiennent pour la mettre à la portée du public. Dans son exposé au Comité, M. Neville a indiqué que les Comptes publics avaient évolué en réponse à des exigences législatives, aux demandes des parlementaires qui souhaitent une plus grande transparence et aux nouvelles conventions comptables. La mise en œuvre de la comptabilité d’exercice intégrale va entraîner d’autres changements dans la présentation des Comptes publics, et M. Neville a ajouté qu’une plus grande simplification était encore possible.
En dépit des récents efforts de simplification, les Comptes publics du Canada demeurent difficiles à comprendre et à utiliser. Ces documents offrent très peu d’information sur l’orientation et la nature des principaux concepts et notions qui sous‑tendent les états financiers et encore moins de conseils sur la bonne manière d’interpréter les chiffres qu’ils contiennent. La vérificatrice générale a fait remarquer que l’ICCA avait fait des recherches à ce sujet ces dernières années et avait produit un document intitulé Indicateurs de l’état des finances des gouvernements dans lequel on propose des indicateurs clés de la condition financière comme le rapport de la dette nette au PIB, le rapport des revenus au PIB et le rapport des charges publiques aux revenus. Selon la vérificatrice générale du Canada, ces indicateurs sommaires devraient figurer dans les états financiers du gouvernement et faire l’objet de discussions au sein du Comité des comptes publics au moment du dépôt des Comptes publics au Parlement. Le Comité convient qu’il est difficile de comprendre l’information contenue dans les Comptes publics du Canada et recommande que l’on s’efforce davantage de simplifier et de rationaliser les états financiers sommaires du gouvernement. En conséquence, il formule les recommandations suivantes :
RECOMMANDATION No 9
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec le Bureau de la vérificatrice générale du Canada, recherche des manières de simplifier la présentation de l’information financière contenue dans les Comptes publics du Canada et dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada, et qu’ils préparent ensemble un rapport sur les améliorations qu’il serait possible d’apporter à la présentation et aux explications des états financiers consolidés du gouvernement du Canada.
RECOMMANDATION No 10
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec le Bureau de la vérificatrice générale du Canada, rédige un document d’information pour aider les parlementaires et la population du Canada à se familiariser avec l’information contenue dans les Comptes publics du Canada et dans le Rapport financier annuel.
Le Comité est conscient des efforts que déploie depuis longtemps le gouvernement pour améliorer la présentation et le contenu des Comptes publics du Canada. Cependant, il trouve inquiétant le manque de progrès dans la résolution de nombreux problèmes comme l’excédent croissant du Compte d’assurance-emploi, le traitement comptable des transferts aux fondations et la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice dans les états financiers. Ces problèmes perdurent depuis plusieurs années et ne sont toujours pas réglés. Or, toutes les parties concernées savent qu’il faut clarifier le plus rapidement possible les procédures et conventions comptables actuelles du secteur public pour que le gouvernement soit mieux en mesure de prendre des décisions politiques et financières avisées et de s’acquitter de ses responsabilités vis-à-vis de la prestation des programmes et services à la population. Par souci de transparence et pour accroître la crédibilité des états financiers consolidés du gouvernement, il est essentiel que ces questions en souffrance aboutissent rapidement.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.
Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séance nos 4 et 24) est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ
[1] Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Comptes publics du Canada 2001-2002, Ottawa, Canada, octobre 2002, p. 1.5.
[2] Un cycle économique est un schéma récurrent et général de croissance économique et de ralentissement. On peut le délimiter entre un sommet et un creux et il peut varier dans le temps et l’amplitude.
[3] Développement des ressources humaines Canada, Rapport de l’actuaire en chef sur les taux de cotisation de l’assurance-emploi pour 2001, http://www.hrdc-drhc.gc.ca/ae-ei/loi-law/report2001.pdf et Taux de cotisation à l’assurance-emploi pour 2002, http://www.hrdc-drhc.gc.ca/ae-ei/loi-law/sept-outl-fr.pdf.
[4] Comptes publics du Canada 2001-2002, vol. I, ch. 1, p. 35.
[5] Comptes publics du Canada, 2001-2002, vol. I, ch. 1, p. 34.
[6] Comptes publics du Canada 2001-2002, vol. I, ch. 1, p. 36.
[7] Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, « Comptes publics 2002 : Présentation au Comité permanent des comptes publics », 26 novembre 2002.
OPINION DISSIDENTE DU BLOC QUÉBÉCOIS
Contexte
Le rapport de la Vérificatrice générale concernant les états financiers du gouvernement du Canada au 31 mars 2002 contient de sérieuses réserves quant à la transparence. Or, les recommandations proposées par la majorité libérale témoignent d’un manque de volonté politique d’aborder franchement les problèmes soulevés par la Vérificatrice générale.
Le Bloc Québécois propose deux solutions simples et efficaces pour résoudre les problèmes liés à la gestion de la caisse d’assurance-emploi et au manque de transparence des multiples fondations :
Ø • Le gouvernement fédéral doit créer une caisse d’assurance-emploi autonome.
Ø • Le gouvernement fédéral doit cesser de multiplier les fondations
A. Une caisse d’assurance-emploi autonome pour que cesse le pillage
Le Bloc Québécois réclame depuis longtemps une caisse d’assurance-emploi autonome afin que le gouvernement fédéral cesse de détourner l’argent qui appartient aux cotisants (ouvrier et employeurs). Rappelons que la vérificatrice estime, qu’au 31 mars 2002, le gouvernement a détourné 40 milliards de dollars depuis 1995. Ces surplus ont été détournés à des fins autres que la protection des travailleurs.
Problèmes observés
Ø • Le gouvernement ne contribue pas à la caisse d’assurance-emploi mais décide de l’utilisation des surplus et des taux de cotisations. Les cotisants, ceux qui paient, n’ont rien à dire quant à ces enjeux. En ce sens, la recommandation 1 du présent rapport nous apparaît bien timide. Nous croyons que le gouvernement fédéral doit cesser immédiatement de fixer les taux de cotisations de manière unilatérale.
Ø • Le régime d’assurance-emploi est une assurance. L’argent doit retourner aux cotisants. En ce sens, la recommandation 2 est inacceptable et inutile. L’actuaire en chef a établi à 15 milliards de dollars le montant de la réserve nécessaire pour traverser un cycle économique. Le véritable problème est que les « surplus » de la caisse d’assurance-emploi se sont évaporés. Le gouvernement a détourné cette caisse pour financer d’autres programmes et payer sa dette. Seule une caisse autonome, où les surplus seraient capitalisés, permettrait d’éviter les problèmes soulevés par la Vérificatrice générale.
Proposition du Bloc Québécois
Le Bloc Québécois propose que l’on crée une caisse d’assurance-emploi indépendante du fonds consolidé. Quatre objectifs sont poursuivis :
Ø • Les cotisants doivent contrôler la caisse. Ils doivent participer à l’établissement des taux de cotisation.
Ø • Les surplus, outrepassant la réserve (10 à 15 milliards), doivent être retournés aux cotisants sous forme d’assouplissement à la Loi sur l’assurance-emploi ou sous forme de réduction des taux de cotisations.
Ø • L’argent versé par les cotisants ne doit pas servir à financer d’autres programmes gouvernementaux.
Ø • Les surplus « accumulés » depuis 1995 appartiennent aux cotisants. Ils doivent être crédités au compte de la nouvelle caisse indépendante.
B. Cesser de créer des fondations
La Vérificatrice générale constate que depuis 1997 le gouvernement fédéral a multiplié le recours aux fondations. Cette technique comptable permet au gouvernement de camoufler l’état de ses surplus. Surplus, faut-il le rappeler, qui sont en bonne partie causés par le déséquilibre fiscal entre Ottawa et le Québec. Ainsi, selon la Vérificatrice, plus de 7 milliards de dollars dormiraient ainsi et n’auraient pas encore été distribués aux bénéficiaires ultimes.
Problèmes observés
Le Bloc Québécois s’oppose à ce phénomène récent qui consiste à multiplier les fondations car elles contreviennent au principe de transparence en matière gestion des finances publiques ; elles permettent au gouvernement fédéral d’envahir indirectement les champs de compétences du Québec et des provinces (ex. Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé, Fondation des bourses du millénaire, etc.) ; elles soustraient au regard public d’importantes sommes d’argent ; elles dévalorisent le travail des parlementaires, etc.
Proposition du Bloc Québécois
Les recommandations proposées par le Comité ne visent qu’à améliorer la reddition des comptes. Elles ne portent pas sur l’opportunité ou non de créer des fondations.
Le Bloc Québécois croit que le gouvernement devrait cesser de créer systématiquement de telles entités. De plus, au lieu de tenter de camoufler ses surplus, il devrait tenter de résoudre le déséquilibre fiscal afin que les contribuables puissent bénéficier le plus rapidement possible de l’argent prélevé par le gouvernement.
Conclusion
Le Bloc Québécois tient à se dissocier des recommandations proposées dans ce rapport car elles ne font qu’entériner des pratiques douteuses développées par le gouvernement libéral : le détournement de la caisse d’assurance-emploi, le camouflage de fonds publics et la négation du déséquilibre fiscal.
Odina Desrochers, député Lobinière-l’Érable
Porte-parole pour le Bloc Québécois en
matière de comptes publics