PACC Rapport du Comité

---

INTRODUCTION

CONTEXTE

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSION

---

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

QUINZIÈME RAPPORT

Après étude du Chapitre 2 du Rapport du vérificateur général du Canada de décembre 2002, (Pêches et Océans Canada — Contribuer à la sécurité et à l’efficience de la navigation maritime), le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant :

INTRODUCTION

Pêches et Océans Canada (le Ministère) a un vaste mandat dans le cadre duquel il veille à ce que la navigation dans les cours d’eau au Canada soit sûre et efficiente. Cet aspect de son mandat est assuré par la Garde côtière canadienne. Les services de la Garde côtière ont été transférés de Transport Canada à Pêches et Océans Canada en 1995.

Deux volets des activités de la Garde côtière touchent à la sécurité et à l’efficience de la navigation maritime : les services d’aide à la navigation et la sécurité de la navigation. Il s’agit essentiellement de prévention, responsabilité qui regroupe les services suivants : navigation maritime et trafic maritime; aides à la navigation; entretien des chenaux; protection des cours d’eau navigables; cartes de navigation et réglementation des embarcations de plaisance et des plaisanciers.

La fourniture de ces services est onéreuse. En 2000-2001, les activités de prévention ont coûté quelque 220 millions de dollars. Le Ministère en a récupéré quelque 30 millions sous forme de droits de service maritime que doivent acquitter les navires commerciaux.

En raison de l’importance du maintien de voies navigables sûres et efficientes au Canada et des coûts importants que cela représente, le Comité a décidé d’examiner les résultats d’une vérification de la gestion du Ministère de ces services et ces activités, présentés dans le rapport de décembre 2002 du vérificateur général. Le Comité s’est donc réuni avec des témoins le 19 février dernier pour revoir les conclusions des vérificateurs et les mesures correctrices prises. Mme Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, M. John O’Brien, directeur principal, et M. Kevin Potter, directeur, Direction des opérations de vérification, ont témoigné au nom du Bureau du vérificateur général du Canada. M. Jean-Claude Bouchard, sous-ministre délégué, représentait le ministère des Pêches et des Océans. Mme Ursula Menke (sous-commissaire), M. Jacques Lorquet (directeur, Systèmes de navigation maritime), M. Steve Troy (directeur, Systèmes de sécurité et d’intervention environnementales) et M. Glen Condran (directeur intérimaire, Planification et Mesures de rendement) ont témoigné au nom de la Garde côtière canadienne.

CONTEXTE

En vertu paragraphe 40(2), la Loi sur les océans autorise Pêches et Océans Canada à fournir une garde côtière et un service hydrographique « destinés à assurer la sécurité de la navigation et à faciliter le commerce maritime ». La responsabilité de fournir des aides à la navigation et des services de trafic maritime et de réglementer la conduite des embarcations de plaisance est confiée au ministre des Pêches et des Océans, en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada.

Ces activités sont menées au nom du ministère des Pêches et des Océans par la Garde côtière canadienne, qui comprend le Bureau de la sécurité nautique et le Service hydrographique du Canada. La Garde côtière est divisée en cinq régions, chacune fonctionnant différemment. Chaque région a donc la souplesse nécessaire pour adapter ses activités à ses besoins. Cette souplesse s’étend jusqu’à l’utilisation des ressources; les régions peuvent en effet transférer des budgets de dossiers nationaux à des dossiers régionaux, selon leurs priorités.

Les vérifications menées par le passé ont porté sur divers aspects de la navigation maritime. En 1983, le vérificateur général s’est penché sur la question dans le cadre d’une vérification du programme des transports par eau. À l’époque, la Garde côtière faisait partie de Transport Canada. Le vérificateur général a noté qu’il y avait des « lacunes dans la planification, dans les opérations et dans l’information utilisée pour gérer les programmes maritimes[1] ». Les vérificateurs ont constaté que des économies de l’ordre de 10 à 20 millions de dollars par année pourraient être réalisées si la Garde côtière canadienne terminait la réalisation du programme d’automatisation des phares, entrepris en 1971 mais interrompu par la suite, révisait les normes de vérification et d’entretien des balises, accélérait l’automatisation et le regroupement des stations de radio de la Garde côtière canadienne[2]. Ils ont également conclu que :

Dans bon nombre de domaines, notamment celui des balises et des phares, le Ministère ne possède pas les renseignements voulus sur les coûts qui permettraient aux gestionnaires de juger si un certain type d’aide à la navigation ou un district donné est exploité de la façon la plus efficiente[3].

La vérification effectuée en 1989 portait sur la gestion de la flotte de la Garde côtière, les aides à la navigation et le déglaçage[4]. Cette vérification a porté sur des questions qui n’étaient pas directement reliées à celles dont traite la vérification en cours. Elle a toutefois révélé que la Garde côtière n’était toujours pas dotée d’un système complètement fonctionnel capable de produire un ensemble de rapports financiers et de rapports d’exploitation intégrés à la fois exacts et à jour pour guider les décisions en matière de gestion. La Garde côtière travaillait à l’élaboration d’un tel système depuis 1983. Les vérificateurs ont également trouvé des exemples de nouvelles technologies mises au point dans certaines régions mais rarement reprises par d’autres.

En 2000, la vérificatrice générale a effectué une vérification de la gestion de la flotte de la Garde côtière par le ministère des Pêches et des Océans. Elle a constaté que les cinq régions de la Garde côtière appliquaient des pratiques et des méthodes différentes pour gérer leur flotte. La vérification a permis de constater des problèmes au niveau des pratiques de gestion qui sont importantes pour assurer un fonctionnement rentable de la flotte :

·       Le Ministère n’a[vait] pas établi d’attentes claires, concrètes, réalistes et convenues en ce qui a trait au rendement de la flotte.

·       Les processus budgétaires internes ne favoris[ai]ent pas la reddition de comptes pour les activités de la flotte.

·       Les systèmes d’information [n’étaient] pas intégrés et les gestionnaires ne [recevaient] pas en temps voulu des données fiables sur le rendement et les coûts.

·       Le soutien à terre [était] trop important, compte tenu de la taille actuelle de la flotte.

·       Il y a[vait] des lacunes dans les rapports d’intendance présentés au Parlement[5].

Le Comité a revu ces constatations en octobre 2001 et déposé son rapport (22^e rapport, 37^e législature, 1^re session) le 22 mai 2002[6]. Il a notamment établi qu’un modèle de gestion maladroit entravait les tentatives de meilleure gestion de la flotte. Il a recommandé au Ministère de revoir ce modèle, d’élaborer une gamme de scénarios de rechange et de fournir les détails afférents dans son rapport sur les plans et priorités pour 2003. Le gouvernement a accepté cette recommandation et fait savoir qu’un tel examen était déjà en cours et qu’un scénario avait été retenu.

Le Ministère a fait savoir qu’il avait choisi un « modèle amélioré » comme scénario de gestion privilégié. Il s’agit d’une approche formalisée de planification et de reddition de comptes, d’une orientation fonctionnelle plus rigoureuse émanant du siège et d’une standardisation des activités et des organisations opérationnelles à terre ainsi que d’une approche zonale de la prestation de programmes.

Il s’en est ensuivi des modifications au niveau du siège. En avril 2000, le siège de la Garde côtière a subi une refonte. De nouveaux employés ont été recrutés, avec des connaissances en planification de gestion, en mesure du rendement et en communication des résultats. Les régions ont fourni un appui sur les plans de la concertation de la planification, de la mesure du rendement et de l’affectation des ressources. En 2001, une initiative de modernisation de la Garde côtière a vu le jour. Celle-ci comprenait les quatre volets suivants :

·       Renouvellement de la gestion de la flotte;

·       Stratégie de soutien technique intégré;

·       Modernisation des aides maritimes — Vision 2001, continuation d’une initiative antérieure;

·       Navigation électronique.

Même si cette approche est adéquate, aucun de ses éléments n’a été appliqué parfaitement et l’un d’entre eux (la navigation électronique) n’avait toujours pas été conçu au moment de la vérification de 2002. Cette vérification (dont les résultats se trouvent au Chapitre 2 du rapport de décembre 2002 du vérificateur général) a permis d’établir que le Ministère doit toujours moderniser ses activités de soutien à la navigation et de sécurité de la navigation de plaisance et ce, de manière rentable. Mme Fraser a résumé de la manière suivante les obstacles qui se présentent au Ministère :

·       incapacité de faire en sorte qu’il y ait un programme national;

·       activités régionales qui ne sont pas tenues responsables de la mise en œuvre des politiques nationales ni du respect des obligations internationales;

·       absence d’éléments clés permettant d’assurer la reddition de comptes;

·       intégration inadéquate des services de soutien à la navigation;

·       prestation d’un service qui ne contribue pas au mandat en matière de sécurité et d’efficience;

·       utilisation d’une loi périmée à des fins non prévues par celle-ci.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le Comité reconnaît que la Garde côtière canadienne évolue dans un contexte difficile et en rapide mutation. Celle-ci a dû fournir des services d’une importance vitale tout en étant fusionnée avec la flotte de Pêches et Océans et en subissant des réductions de financement. Il est remarquable que les hommes et les femmes œuvrant au sein de la Garde côtière aient pu continuer à assumer leurs responsabilités en ces temps difficiles. L’observation de la vérificatrice générale selon laquelle le fait que les utilisateurs des systèmes canadiens de soutien à la navigation estiment en général que les services fournis par la Garde côtière sont garants de la sécurité des voies navigables et répondent à leurs besoins en ce domaine en est bien la preuve. Il n’en reste pas moins que la vérification révèle clairement que la capacité de la Garde côtière de fournir ses nombreux services sur le plan de la navigation maritime et de la sécurité des plaisanciers fait l’objet de pressions extrêmes et qu’il faut agir au plus vite.

La vérificatrice générale a formulé six recommandations devant aider le Ministère à moderniser ses activités relatives à la navigation maritime et à la sécurité des navires de plaisance, à assurer la rentabilité de ses services et à réduire les obstacles au changement. Le Comité appuie fermement ces recommandations et est satisfait de voir que le Ministère est déterminé à les mettre en application. Suivent les recommandations de la vérificatrice générale et la réponse du Ministère.

RECOMMANDATION	RÉPONSE
2.53 La Garde côtière canadienne devrait veiller à ce que les politiques, normes et attentes sur les niveaux de service à l’échelle nationale pour ses services de soutien à la navigation soient à jour. Elle devrait également élaborer une capacité de surveillance quant à la mise en œuvre de ces politiques, normes et attentes.	L’initiative de renouvellement de l’administration centrale de la Garde côtière canadienne est maintenant terminée et les membres du personnel de l’administration centrale, en collaboration avec leurs collègues régionaux, dresseront un plan pour mettre à jour toutes les politiques et les normes nationales. Finalement, la Garde côtière créera une fonction liée à l’assurance de la qualité pour surveiller régulièrement la mise en œuvre des politiques, des normes et des niveaux de services. Ces mesures seront mises en place au cours de plusieurs années.
2.68 En ce qui a trait à ses services de soutien à la navigation et à ses activités de sécurité nautique, Pêches et Océans Canada devrait : ·         terminer la mise en œuvre de ses cadres de reddition de comptes et de gestion axés sur les résultats; ·         fixer des cibles claires, mesurables et concrètes pour les extrants et les résultats immédiats déterminés dans chaque cadre; ·         déterminer qui est responsable d’atteindre les cibles et de gérer les ressources; ·         harmoniser la budgétisation et l’allocation des ressources avec les cadres; ·         élaborer ou identifier des sources d’information pour mesurer les résultats.	La Garde côtière a commencé à élaborer des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats et poursuivra ses efforts en 2003-2004. Une fois l’élaboration des cadres terminée, la Garde côtière compte mettre en œuvre ces cadres à l’échelle nationale
2.73 La Garde côtière canadienne devrait terminer et mettre en œuvre ses directives préliminaires sur la gestion des risques.	La Garde côtière élabore un cadre stratégique et des outils de gestion des risques dans le but d’intégrer des principes et concepts de gestion des risques dans le processus décisionnel. La Garde côtière élabore également des outils d’évaluation des risques. Ces outils seront utilisés à partir de l’exercice 2003-2004 pour évaluer les risques dans certaines voies navigables.
2.77 Pêches et Océans Canada devrait élaborer et mettre en œuvre des stratégies en vue de moderniser et d’intégrer l’exécution de ses services de soutien à la navigation maritime de façon à répondre aux besoins de ses clients.	Comme il est mentionné dans le chapitre, le Ministère a lancé un certain nombre de projets pour moderniser la prestation de ses services de soutien à la navigation et d’autres services de la Garde côtière. La mise en place de méthodes détaillées axées sur les risques et l’achèvement des processus de planification des activités assureront une plus grande intégration de la prestation des services. Des plans d’action détaillés, comportant chacun une date de mise en application, seront achevés.
2.90 Pêches et Océans Canada devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie générale pour l’avenir des phares, en tenant compte des objectifs liés à la sécurité maritime et au patrimoine.	Le Ministère terminera l’examen des phares pourvus de personnel d’ici 2003. De plus, le Ministère continuera d’évaluer tous ses dossiers concernant les phares et il définira des mesures précises pour l’aliénation ou la rationalisation des phares qui ne sont pas nécessaires à des fins opérationnelles.
2.98 Pêches et Océans Canada devrait recueillir de l’information sur la sécurité nautique et en faire le suivi afin d’évaluer la pertinence de déléguer la prestation de services à des tiers; de déterminer le degré de conformité aux règlements; et d’examiner la suffisance des ressources affectées à ce programme.	La Garde côtière répondra à cette recommandation en élaborant, de manière continue, ses cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats.
Source :    Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport du vérificateur général du Canada, décembre 2000, Chapitre 2.

La vérificatrice générale était satisfaite des réponses du Ministère, auquel il reste à mettre sur pied des plans détaillés. Ce n’est qu’ainsi qu’il pourra honorer ses engagements de manière ordonnée, opportune et méthodique. Comme nous l’avons déjà noté, un grand nombre des problèmes soulevés par la vérification avaient déjà été mentionnés, certains il y a 20 ans. Il faut un engagement plus ferme pour que le Comité soit sûr que des mesures tangibles seront prises. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que le ministère des Pêches et des Océans remette un plan d’action détaillé en réponse aux recommandations contenues dans le Chapitre 2 du Rapport du vérificateur général du Canada de décembre 2002. Ce plan d’action doit tenir compte, également, des recommandations formulées par le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, comporter des dates d’achèvement et d’application cibles pour chaque mesure et être remis au Comité le 30 septembre 2003 au plus tard.

Pour que ce plan d’action soit véritablement utile, il doit s’appuyer sur des mesures de rendement rigoureuses et une communication des résultats. Ce n’est qu’ainsi que le Parlement pourra suivre les progrès réalisés par le Ministère, les comparer aux résultats attendus et tenir ce dernier responsable de ses résultats. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 2

Que le ministère des Pêches et des Océans tienne compte des recommandations de la vérificatrice générale et de son plan d’action dans son rapport sur le rendement pour la période qui se terminera le 31 mars 2003.

RECOMMANDATION 3

Que le ministère des Pêches et des Océans élabore une série d’indicateurs visant à mesurer les résultats obtenus en ce qui concerne l’application de son plan d’action, indicateurs qui devront être mentionnés dans son rapport sur le rendement pour les périodes terminées après le 31 mars 2003.

RECOMMANDATION 4

Que le ministère des Pêches et des Océans commence à faire état des résultats obtenus grâce à l’application de son plan d’action à compter de son rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2004 et pour chaque rapport subséquent, ce jusqu’à ce que les lacunes cernées aient été palliées.

Le Ministère doit également améliorer la portée et la qualité des renseignements annuels sur le rendement qu’il fournit au Parlement. La vérificatrice générale écrit que les rapports récents du Ministère « mettent en évidence un manque de direction dans l’établissement de rapports sur le rendement pour ses activités visant la sécurité maritime et l’efficience de la navigation ». Elle ajoute :

Même si les programmes n’ont pas connu de changements, la nature des indicateurs est modifiée annuellement. Le Ministère a réduit de façon constante les données présentées, ce qui a par la suite entraîné la diminution de la qualité de l’analyse.

Il faut remédier à cette lacune de sorte que le Parlement puisse évaluer correctement le rendement du Ministère et ses demandes de crédits parlementaires. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 5

Que, pour ses activités dans le domaine de la navigation maritime et de la sécurité de la navigation, le ministère des Pêches et des Océans choisisse un ensemble permanent d’indicateurs de rendement, fournisse une gamme complète de données et améliore la qualité de ses analyses, en vue de ses rapports sur le rendement, et ce dès le rapport pour la période se terminant le 31 mars 2003.

Le Comité s’inquiète véritablement du fait que des problèmes dégagés depuis un certain nombre d’années, parfois 20 ans, n’aient été résolus. Les énormes risques liés à ces problèmes — pour la santé et la sécurité de la population, le commerce et les échanges, la subsistance des collectivités et des individus — sont tels qu’il faut de toute urgence adopter des mesures correctrices. Il ne suffit pas que le Ministère dise que ces mesures seront appliquées sur un certain nombre d’années, comme il l’a fait en réponse à la première recommandation du vérificateur général. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 6

Que le ministère des Pêches et des Océans donne une forte priorité à la résolution en temps opportun des problèmes dégagés par la vérificatrice générale du Canada dans sa vérification des services fournis pour appuyer une navigation sûre et efficiente au Canada.

Le Comité s’attend à ce que ce sens de l’urgence soit reflété dans les délais prévus dans le plan d’action du Ministère.

Les difficultés que connaît le Ministère pour obtenir un financement de contre-partie dans ses domaines de responsabilité inquiètent le Comité. Dans son rapport, la vérificatrice générale a fait savoir que certains domaines d’activité sont sous-financés. Par exemple, elle indique que :

La Garde côtière canadienne reconnaît que ses besoins financiers pour les aides à la navigation sont supérieurs aux ressources disponibles. Elle a dû obtenir d’autres sources de financement dans son propre budget ou retarder les services liés aux aides à la navigation.

Plus tard, Mme Fraser indique qu’il manque depuis trois ans entre 4 et 7 millions de dollars en financement de base au Bureau de la sécurité nautique. Le Ministère a réaffecté des fonds au sein du budget du Ministère et de celui de la Garde côtière canadienne pour y remédier. Mme Fraser a aussi noté qu’en mars 2001 le Ministère a obtenu 14,4 millions de dollars en financement supplémentaire réparti sur deux ans pour que le Service hydrographique du Canada puisse rendre les levés des eaux canadiennes conformes aux normes internationales, rendre les cartes compatibles avec les techniques de navigation modernes et rattraper les retards dans les Avis aux navigateurs, qui constituent une source d’information sur les grands changements en matière de risques liés à la navigation dans les cours d’eau. Par comparaison, le Service hydrographique a déterminé qu’il aurait besoin de 49,5 millions de dollars sur cinq ans pour résoudre ces problèmes.

Le budget de 2003 prévoit 94,6 millions de dollars sur deux ans pour faire en sorte que la Garde côtière soit en mesure d’assurer les services de sécurité maritime nécessaires. Ces sommes serviront à des réparations d’envergure de la flotte, à l’infrastructure côtière et aux achats visant à remplacer des immobilisations pour cette infrastructure. Ce financement supplémentaire est à la fois nécessaire et bienvenu, mais il ne répondra pas aux lacunes dans les autres domaines cernées par la vérification.

De son côté, le Ministère ne sait pas toujours très bien combien lui coûte la prestation de certains de ses services. Par exemple, il ne surveille pas les coûts liés au maintien et à l’exploitation des phares pourvus de personnel et, par conséquent, « ne sait pas s’il a reçu un financement approprié ». « L’information financière et non financière se rapportant aux niveaux de service prévus font l’objet de rapports courants limités » au sein du Ministère. Les gestionnaires cherchant des moyens plus économiques de fournir les services trouvent qu’il « n’est pas toujours possible d’obtenir de l’information suffisamment détaillée sur les coûts ou les activités » pour comparer le coût actuel de prestation d’un service par rapport au coût du même service selon des méthodes de prestation différentes. Comme l’a dit M. Bouchard au Comité, le Ministère n’a pas toujours les chiffres ou les données qu’il souhaite.

En outre, le Ministère a fait des prévisions par trop optimistes des revenus qu’il tirerait des droits de service maritime (demandés des navires commerciaux). Le financement ayant été réduit à partir de ces prévisions, entre 1996-1997 et 2001-2002 la Garde côtière a absorbé un montant de 25,4 millions de dollars correspondant au manque de financement au sein des activités actuelles de programme.

Le Ministère a besoin de renseignements exacts sur le coût des services qu’il fournit de manière à les gérer correctement et à déterminer ses besoins de financement. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 7

Que le ministère des Pêches et des Océans se dote des moyens de suivre et de consigner les coûts de tous les services qu’il fournit dans le domaine de la navigation maritime et de la sécurité de la navigation, que cette information soit liée aux renseignements sur le rendement autre que financier et soit facilement accessible pour les gestionnaires du Ministère et serve à la préparation des documents budgétaires et des demandes de crédits parlementaires du Ministère.

CONCLUSION

Le ministère des Pêches et des Océans est parfaitement conscient des problèmes révélés par la vérificatrice générale du Canada et a convenu d’appliquer toutes les recommandations en vue de résoudre ces problèmes. Cela représente un défi considérable pour le Ministère, qui fonctionne dans un environnement complexe et en rapide mutation. Le Comité est heureux de voir cette détermination et cet engagement de la part du Ministère afin de rendre ses services relatifs à la navigation maritime et de plaisance à la fois plus économiques et plus efficaces. Le Comité souligne que la vérificatrice générale compte suivre de près les efforts du Ministère et est impatient d’obtenir des conclusions de vérification qui démontrent un réel progrès dans ce domaine, d’une importance si vitale pour la population et l’économie du Canada.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 15, 17, 26 et 29) est déposé.

Respectueusement soumis,
Le président,




JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ