PACC Rapport du Comité

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INTRODUCTION

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSION

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Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

VINGT-QUATRIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics, ayant examiné le chapitre 10 du rapport de décembre 2002 de la vérificatrice générale du Canada (Ministère de la Justice — Les coûts liés à la mise en œuvre du Programme canadien des armes à feu), convient de déposer le rapport suivant :

INTRODUCTION

De mémoire récente, peu de sujets ont suscité autant de controverse et de débats au Canada que le contrôle des armes à feu.

En 1995, le Parlement du Canada a adopté la Loi sur les armes à feu (la Loi) et des modifications corrélatives au Code criminel. La Loi crée le Programme canadien des armes à feu (le Programme) sous la responsabilité principale du ministère de la Justice (le Ministère). Le Programme vise à contrôler l’acquisition, la possession et la propriété des armes à feu, à réglementer la circulation de certains types d’armes et à en contrer le mauvais usage. La Loi et les modifications corrélatives prévoient les mesures suivantes :

·         délivrance de permis à tous les propriétaires d’armes à feu;

·         enregistrement et suivi de toutes les armes à feu et cessions d’armes;

·         contrôle des importations et exportations;

·         renforcement des dispositions définissant certaines infractions et certaines peines dans le Code criminel, y compris l’établissement d’une peine minimale pour certaines infractions commises avec une arme à feu;

·         interdiction de certaines nouvelles armes à feu.

En 1995, le Ministère avait indiqué au Parlement que la mise en œuvre du Programme allait coûter 119 millions de dollars. Il soulignait que les recettes de 117 millions de dollars perçues en droits allaient réduire ces coûts à environ 2 millions de dollars. En 2000, le Ministère estimait que dès 2004-2005, il aurait consacré au moins 1 milliard de dollars au Programme et aurait perçu des droits de 140 millions de dollars après remboursement.

Étant donné l’importance qu’accordent tous les Canadiens à l’utilisation sûre et légitime des armes à feu et les coûts associés au Programme canadien des armes à feu, le Comité a décidé d’examiner les résultats d’une vérification des dépenses et des recettes du Programme menée par la vérificatrice générale. Il s’est donc réuni le 24 février 2003 en présence de l’honorable Martin Cauchon, ministre de la Justice, et de Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada. M. Morris Rosenberg, sous-ministre et sous-procureur général du Canada, et M. Bill Baker, président et directeur général du Programme canadien des armes à feu, accompagnaient le ministre Cauchon. M. Hugh McRoberts, vérificateur général adjoint, et M. Alan Gilmore, directeur principal, Direction générale des opérations de vérification, accompagnaient Mme Fraser.

D’autres séances se sont avérées nécessaires pour examiner cette question à fond. Le Comité s’est donc réuni le 17 mars 2003 en présence de l’honorable Lucienne Robillard, présidente du Conseil du Trésor, et de Mme Fraser. M. Jim Judd, secrétaire du Conseil du Trésor, accompagnait Mme Robillard. MM. McRoberts et Gilmore accompagnaient Mme Fraser. Le 26 mars 2003, le Comité a rencontré deux ex‑directeurs du Centre canadien des armes à feu : Mme Maryantonett Flumian (sous‑ministre déléguée et vice-présidente, Cabinet du sous-ministre, ministère du Développement des ressources humaines) et M. Gary Webster (conseiller spécial auprès du sous-ministre, ministère de la Justice). MM. McRoberts et James Hood (directeur principal, Direction générale des opérations de vérification) ainsi que M. Andrew Lennox (directeur principal, Direction générale des opérations de vérification) ont comparu au nom du Bureau du vérificateur général du Canada. Le Comité a de nouveau rencontré Mme Flumian et M. Webster le 7 mai 2003. MM. Gilmore et Jean Ste‑Marie (vérificateur général adjoint) ainsi que M. Gordon Stock (directeur, Direction générale des opérations de vérification) représentaient le Bureau du vérificateur général du Canada à cette occasion.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

La vérificatrice générale en est arrivée à deux conclusions fondamentales à la suite de sa vérification : le ministère de la Justice « n’a pas communiqué au Parlement toutes les données utiles qui auraient permis à ce dernier de porter un jugement éclairé sur le Programme », et il a fourni des informations financières « à la pièce » plutôt que de remettre « des états complets, systématiques et rigoureux ». Dans un communiqué rendu public en même temps que son rapport, Mme Fraser affirmait qu’en conséquence, « le Parlement n’a pas été pleinement informé[1] » des dépassements de coûts et des autres problèmes éprouvés par le Programme.

Dans son rapport, la vérificatrice générale formule une seule recommandation. « Suivant un cadre pertinent de présentation de l’information axée sur les activités », écrit-elle, le Ministère

[…] devrait remettre au Parlement chaque année, dans son rapport sur le rendement, de l’information financière et de l’information de gestion complètes, exactes et à jour à l’égard des éléments suivants :

·         coût total d’élaboration, de mise en œuvre et d’exécution du Programme canadien des armes à feu;

·         totalité des recettes obtenues et des remboursements effectués;

·         énoncé des coûts et des recettes à prévoir d’ici à que le Programme devienne entièrement opérationnel, y compris les détails sur l’impartition de volets importants du Système canadien d’enregistrement des armes à feu et sur le déménagement à Edmonton de certaines fonctions centrales;

·         explication complète des changements constatés dans les coûts et les recettes ainsi que des changements touchant l’ensemble du Programme[2].

Le Ministère s’est dit d’accord avec tous les éléments de cette recommandation. Dans leur réponse au rapport qui figure dans le chapitre, ni lui ni le Secrétariat du Conseil du Trésor n’ont contesté l’une ou l’autre des observations ou des conclusions énoncées dans la version finale du rapport de vérification. Le Ministre et la présidente du Conseil du Trésor ont remercié la vérificatrice générale pour son rapport et l’honorable Lucienne Robillard a qualifié les recommandations de Mme Fraser de « pertinentes justes et constructives ».

Le Comité souscrit sans réserve à la recommandation de la vérificatrice générale et se réjouit de l’engagement du Ministère à y donner suite. Maintenant que la responsabilité du Programme a été transférée au ministère du Solliciteur général, c’est aussi à lui qu’il incombe de mettre en œuvre la recommandation.

Dans l’après-midi du vendredi 21 février 2003, le ministre Cauchon a présenté à la Chambre des communes un plan d’action visant à restructurer le Programme et à en réduire les coûts. Ce plan a été élaboré pour faire suite aux recommandations formulées à l’issue de différentes études, dont celle de la vérificatrice générale. Sa mise en œuvre, qui s’étend sur une période d’un an, prévoit les quatre mesures suivantes :

Premièrement, réduire les coûts et améliorer la gestion, en rationalisant les fonctions de l’administration centrale, en consolidant les sites de traitement, en établissant des mesures de rendement à l’échelle nationale et en limitant les changements au système informatique aux projets qui, effectivement, améliorent l’efficacité du programme.

Deuxièmement, améliorer le service au public en rétablissant l’enregistrement gratuit par Internet et en le rendant plus facilement accessible et plus fiable; en facilitant également l’accessibilité des clients à la ligne de renseignements sans frais 1‑800; en traitant les demandes d’enregistrement dûment remplies dans les 30 jours suivant la date de leur réception et en mettant en œuvre un programme de vulgarisation bien ciblé pour l’ensemble des propriétaires d’armes à feu.

Troisièmement, mener, dès le printemps 2003, de nouvelles consultations auprès des intervenants, incluant les parlementaires et le public, sur la façon d’améliorer la conception et la prestation du Programme, et également créer un comité consultatif du Programme.

Quatrièmement, renforcer l’imputabilité et la transparence, en faisant rapport au Parlement des pleins coûts du Programme à l’échelle de l’administration fédérale et en déposant au Parlement un rapport annuel fournissant des renseignements complets sur les finances et le rendement du programme[3].

Le ministère de la Justice a ensuite fourni des détails supplémentaires dans un document d’information rendu public en février 2003[4]. Le document d’information précise que le plan d’action se fonde en grande partie sur les conclusions d’un examen du Programme mené par M. Raymond Hession[5]. La dernière partie du plan porte toutefois sur les questions d’imputabilité de transparence, qui sont les principaux aspects visés par la recommandation de la vérificatrice générale. Ainsi, il est mentionné dans le document d’information que :

Le gouvernement renforcera l’imputabilité du Programme de contrôle des armes à feu en apportant les améliorations suivantes :

·         À compter de 2003-2004, le ministère responsable, de concert avec ses partenaires fédéraux du Programme de contrôle des armes à feu, fera rapport au Parlement de tous les coûts du Programme à l’échelle de l’administration fédérale. Le Bureau de la vérificatrice générale sera consulté à cet effet.

·         Un rapport annuel sera présenté au Parlement, à compter de 2003‑2004; il contiendra tous les renseignements voulus sur les finances et le rendement du Programme de contrôle des armes à feu. Cette mesure est conforme à une recommandation de la vérificatrice générale et donne suite aux efforts que déploie le Ministère depuis janvier 2002 pour rapporter davantage de renseignements, y compris l’estimation des coûts futurs, dans son rapport sur les plans et les priorités.

·         Un poste de contrôleur sera doté d’ici quelques semaines. Le contrôleur sera responsable de l’analyse des risques et de l’intégrité des données, et il devra assurer que les ressources sont utilisées conformément au plan financier du Programme. Il devra aussi faire rapport des résultats.

·         Un plan annuel de vérification et d’évaluation permettra d’examiner les principaux éléments du Programme au fil du temps, sur un cycle triennal, et dont le premier rapport des résultats sera publié en 2005[6].

D’autres détails du plan sont révélés dans le Rapport sur les plans et les priorités pour 2003 du ministère de la Justice. Dans ce document, le Ministère précise qu’il rendra compte des dépenses globales du ministère fédéral au titre du Programme dans son rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2003[7]. Il est également fait état dans le rapport d’une proposition du Centre canadien des armes à feu visant la divulgation sous forme de graphique du total des dépenses et des recettes passées et à venir du Programme pour les trois prochaines années.

À première vue, ce plan d’action, s’il est bien appliqué, devrait satisfaire à la recommandation de la vérificatrice générale. Toutefois, pour plus de certitude et de précision, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que le ministère du Solliciteur général prépare, de concert avec ses partenaires fédéraux dans le Programme de contrôle des armes à feu, un rapport spécial à remettre au Greffier de la Chambre des communes au plus tard le 31 décembre 2003, pour faire état de tous les coûts du Programme canadien des armes à feu à l’échelle de l’administration fédérale ainsi que des données sur les recettes perçues et les remboursements effectués de façon rétroactive, suivant un cadre de présentation de l’information axé sur les activités conformément à la politique en matière de réglementation du gouvernement.

RECOMMANDATION 2

Que, dans les cas où il n’existe aucune donnée rétroactive sur les coûts, les recettes et les remboursements, le ministère du Solliciteur général fournisse une explication détaillée dans le rapport spécial.

RECOMMANDATION 3

Que le ministère du Solliciteur général insère dans son rapport spécial un énoncé des coûts et des recettes à prévoir d’ici à ce que le Programme devienne entièrement opérationnel, y compris des détails sur l’impartition de volets importants du Système canadien d’enregistrement des armes à feu et sur le déménagement à Edmonton de certaines fonctions centrales.

RECOMMANDATION 4

Que le ministère du Solliciteur général fournisse dans son rapport spécial une explication détaillée des changements constatés dans les coûts et les recettes ainsi que des changements touchant l’ensemble du Programme.

Le Comité note aussi qu’un autre aspect du plan général du gouvernement porte sur la tenue de consultations sur la façon d’améliorer la conception et la prestation du Programme. Le Comité exhorte toutes les parties intéressées à y participer et recommande :

RECOMMANDATION 5

Que le gouvernement du Canada établisse un calendrier de consultations auprès des parlementaires, des parties intéressées et du public en vue d’améliorer la conception et la prestation du Programme canadien des armes à feu.

RECOMMANDATION 6

Que le gouvernement du Canada fixe dans le calendrier des consultations une date cible d’achèvement.

RECOMMANDATION 7

Qu’au terme des consultations, le gouvernement du Canada dépose à la Chambre des communes un rapport faisant état des résultats, des conclusions et des recommandations qui en découlent.

Plusieurs autres questions soulevées dans le rapport de vérification ne sont pas directement abordées dans la recommandation de la vérificatrice générale. Le Comité croit que certaines d’entre elles, en particulier celles sur la clarification des rôles et des responsabilités du Programme dans son ensemble et sur l’utilisation des crédits supplémentaires, exigent un examen plus attentif.

En 1996, lorsque le ministère de la Justice a créé le Centre canadien des armes à feu, lui et le Conseil du Trésor ont désigné le Centre comme point unique de responsabilité relativement à la mise en œuvre du Programme. La charte du Programme établie par le Ministère en 1997 accorde beaucoup d’importance à cette désignation. Selon cette charte, le Centre,

[…] à titre de premier responsable, est tenu d’assurer de manière centralisée la gestion et la coordination du Programme canadien des armes à feu dans son ensemble. À ce titre, le Centre canadien des armes à feu doit :

·         aider les partenaires dans leurs efforts de gestion;

·         définir, dans la mesure du possible, des procédures et des pratiques de gestion normalisées;

·         répondre de l’ensemble du Programme auprès d’autres organismes comme le Conseil du Trésor.

La décision de confier à une seule entité la responsabilité principale de l’ensemble du Programme au Centre canadien des armes à feu est logique, étant donné que plusieurs entités interviennent et continuent d’intervenir dans sa prestation. La plupart des participants engagent des dépenses et assument divers degrés de responsabilité en ce qui a trait aux résultats du Programme. Un seul ministère (initialement le ministère de la Justice et maintenant le ministère du Solliciteur général) assume la responsabilité principale. Le directeur du Registre, à la Gendarmerie royale du Canada, est responsable de l’enregistrement des armes ainsi que de la mise sur pied et de la tenue du Registre canadien des armes à feu. Le Service correctionnel du Canada et la Commission nationale des libérations conditionnelles doivent administrer des peines rendues obligatoires et plus longues par la nouvelle loi.

La décision de faire du Centre le point unique de responsabilité relativement à la mise en œuvre du Programme s’inscrit aussi dans les efforts visant à favoriser l’adoption d’une approche horizontale à l’égard de l’élaboration des politiques et de la prestation des services[8]. La désignation d’un centre de responsabilité unique permet de remédier à l’éparpillement des pouvoirs, des responsabilités et des rapports sur le rendement, qui rend difficile l’adoption d’un modèle horizontal. Malgré ces avantages, la vérificatrice générale estime que le concept est resté théorique. En conséquence, le Centre ne rend compte que des dépenses qu’il engage ou de celles qu’il rembourse, et non de l’ensemble des coûts du Programme pour l’État.

Le Comité a cherché à obtenir une explication auprès de ses témoins. Le ministre Cauchon a indiqué que parce que le ministère de la Justice n’est pas habilité par la Loi à intervenir dans les nombreux secteurs de responsabilité où les effets du Programme se font sentir, « il serait […] inhabituel de faire rapport de ces coûts par un guichet unique ». Inhabituel mais pas impossible, puisque le ministre a annoncé que, conformément au plan d’action du gouvernement pour stabiliser le Programme, il sera maintenant rendu compte des coûts du Programme à l’échelle de l’administration fédérale.

Si cette idée de centre de responsabilité unique avait été mise en œuvre dès le début, comme prévu, certains des problèmes relevés lors de la vérification auraient pu être évités. La responsabilité du Programme a maintenant été transférée au ministère du Solliciteur général et le gouvernement s’est engagé à faire rapport au Parlement de l’ensemble des coûts du Programme; l’étape logique suivante consisterait à conférer officiellement au Centre, qui relève maintenant du ministère du Solliciteur général, le statut de centre de responsabilité unique. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 8

Que le gouvernement du Canada applique la Charte du projet de 1997, c’est‑à-dire qu’il désigne le Centre canadien des armes à feu du ministère du Solliciteur général du Canada comme seul centre de responsabilité pour ce qui concerne la mise en œuvre du Programme canadien des armes à feu.

Plusieurs ministères et organismes fédéraux continueront à participer à la mise en œuvre du Programme canadien des armes à feu. À cet égard, le Programme conservera donc toutes les caractéristiques d’une initiative horizontale. Dans un rapport antérieur, le vérificateur général avait fait observer que « plus les objectifs de l’initiative horizontale sont ambitieux, plus les rôles et responsabilités des partenaires en matière de gestion, de coordination et de rapports doivent être clairs »[9]. Le Comité croit qu’il est essentiel de clarifier officiellement les rôles et responsabilités des partenaires fédéraux dans le Programme. C’est pourquoi il recommande :

RECOMMANDATION 9

Que tout les participants fédéraux à la prestation du Programme canadien des armes à feu énoncent clairement leurs rôles et responsabilités dans un cadre de reddition de comptes en bonne et due forme portant la signature de hauts fonctionnaires et intègrent ce cadre au premier rapport sur l’ensemble des coûts du Programme.

Le recours aux crédits supplémentaires pour obtenir l’approbation du Parlement à l’égard du financement du Programme est particulièrement préoccupant. De 1995‑1996 à 2001‑2002, environ 30 % seulement des 750 millions de dollars du Programme ont été obtenus grâce à des crédits votés dans le cadre du Budget principal des dépenses; le gros du financement, soit 70 %, a été obtenu par la voie de crédits supplémentaires. Cela est très inhabituel au sein de l’appareil gouvernemental et au sein du Ministère lui-même, dont 90 % des besoins de financement de ses autres programmes sont comblés par le vote de crédits annuels dans le cadre du Budget principal des dépenses.

Les témoins ont proposé plusieurs explications à cette façon inhabituelle de procéder pour demander des fonds. M. Rosenberg a indiqué que le Programme était très complexe et avait fait l’objet de fréquents changements, dont bon nombre ont eu lieu « après le temps alloué pour l’étude des budgets principaux des dépenses ». Ces changements, a‑t-il précisé, « ont eu des effets importants sur la planification et l’évaluation des coûts du Programme. Il a fallu recourir à un budget supplémentaire ». Il a ensuite ajouté que les changements constants subis par le Programme depuis le début avaient rendu les fonctionnaires « hésitants à inclure les prévisions de dépenses du Programme dans le budget principal ». Le ministre Cauchon a lui aussi fait mention des changements constants subis par le Programme en dehors du cycle, mais a reconnu plus loin que le Ministère avait « utilisé le Budget supplémentaire des dépenses plus souvent qu’il aurait dû ».

Le ministre et le sous-ministre ont tous deux fait valoir que le fait de procéder de cette façon pour demander des fonds avait eu comme avantage de permettre au Ministère de fournir des renseignements plus précis sur l’utilisation prévue de l’argent qu’il n’est possible de le faire par la voie du Budget principal des dépenses. La présidente du Conseil du Trésor, le sous-contrôleur général et le secrétaire du Conseil du Trésor ont eux aussi invoqué des arguments semblables lors de leur comparution devant le Comité.

Même si la vérificatrice générale a signalé au Parlement dans son rapport que les crédits supplémentaires avaient été « mal utilisés », cette conclusion s’appuie davantage sur une intuition que sur les règles officielles régissant l’utilisation des crédits supplémentaires. Comme elle l’a elle-même fait observer, « il y a eu des votes pour accorder tous ces montants (pour le Programme). Nous n’avons rien trouvé d’illégal dans le financement du projet ».

Rien dans les règles n’interdit à un ministère d’utiliser le Budget supplémentaire des dépenses pour obtenir la plus grande partie des fonds pour l’un de ses programmes. Selon le Vocabulaire de procédure parlementaire de la Chambre des communes, le Budget supplémentaire des dépenses est un « plan de dépenses visant à obtenir des crédits supplémentaires pour faire face à des imprévus ou à une augmentation des dépenses du gouvernement[10] ». L’ouvrage le plus récent qui fait autorité sur la procédure de la Chambre indique que :

Si les montants votés dans le Budget principal des dépenses se révèlent insuffisants, ou s’il faut voter de nouveaux fonds ou réaffecter les fonds entre les crédits ou programmes durant un exercice, le gouvernement peut demander au Parlement d’approuver des dépenses additionnelles exposées dans un Budget supplémentaire des dépenses[11].

Les mesures prises par le Ministère ne semblent pas aller à l’encontre de ces descriptions du Budget supplémentaire des dépenses. Cependant, même si aucune convention parlementaire ni aucune règle n’interdit aux ministères d’utiliser le Budget supplémentaire des dépenses comme principal outil de financement de leurs programmes, on pourrait faire valoir qu’il devrait y en avoir une.

Le Budget principal des dépenses est le moyen par lequel le gouvernement présente la plus grande partie de ses besoins de financement qui nécessitent l’approbation annuelle du Parlement. Par conséquent, ce budget fait l’objet — c’est notoire — d’un examen et d’une attention considérables de la part des médias, des secteurs privé et public, des Canadiens et du Parlement. Par contraste — et comme le savent tout aussi bien ceux à qui les travaux de crédits parlementaires sont familiers — le dépôt du Budget supplémentaire des dépenses est un événement relativement mineur qui ne suscite guère d’intérêt à l’extérieur du Parlement et de la bureaucratie. Ce budget est habituellement utilisé et considéré comme une mesure d’ordre administratif destinée à faire face aux éventualités imprévues au moment de l’établissement du Budget principal des dépenses.

La question est complexe et suffisamment importante pour justifier un examen plus approfondi. Le Comité a donc été heureux d’apprendre que la vérificatrice générale se proposait d’effectuer une vérification de tout le système de gestion des dépenses qui inclura le Budget supplémentaire des dépenses. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 10

Que le Bureau du vérificateur général du Canada donne suite à son projet de vérification du système de gestion des dépenses du gouvernement du Canada qui inclurait un examen du processus propre au Budget supplémentaire des dépenses.

La question du Budget supplémentaire des dépenses nous amène à nous interroger sur le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Secrétariat s’est intéressé de près au Programme au moins à trois égards : examen du budget des dépenses et du budget des dépenses supplémentaires du ministère de la Justice; coprésidence d’un comité interministériel du projet de contrôle des armes à feu; établissement d’un cadre de référence pour le rapport de rendement du ministère au Parlement.

L’une des responsabilités du Secrétariat consiste à revoir les présentations des ministères avant de recommander au Conseil du Trésor qu’elles soient intégrées au budget des dépenses et de les déposer devant le Parlement. En six ans, le ministère de la Justice a obtenu 70 % de ses fonds pour le Programme canadien de contrôle des armes à feu par le biais du Budget supplémentaire des dépenses, une procédure que tous jugent inhabituelle. Néanmoins, cette approche a reçu l’approbation du Secrétariat.

En 1997, il y a eu création d’un comité interministériel du projet de contrôle des armes à feu coprésidé (avec le ministère de la Justice) par le sous-secrétaire du Secrétariat du Conseil du Trésor à l’époque, M. Alex Himmelfarb. Le Comité devait se réunir tous les mois, voire plus souvent, pour traiter des problèmes éventuels. Le Secrétariat était ainsi en mesure de se faire une bonne idée des défis auxquels le Programme était confronté.

Enfin, dans le cadre de ses activités permanentes, le Secrétariat est responsable des documents budgétaires, lesquels incluent les rapports sur les plans et les priorités et les rapports ministériels sur le rendement. Ces deux derniers documents ont vu le jour suite à une initiative du Secrétariat du Conseil du Trésor — le Projet d’amélioration des rapports au Parlement (PARP) — et c’est le Secrétariat qui a défini et promulgué les objectifs, le cadre et les concepts sur lesquels ils reposent. Bien qu’il n’exerce aucun contrôle sur le contenu, le Secrétariat surveille les documents et donne des directives quant à la préparation.

En 2000, le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes — Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada dans lequel il proposait un programme de gestion moderne pour la fonction publique. Il informait dans son document les ministères et organismes que :

La communication en temps opportun d’une information exacte sur le rendement est le fondement même de la gestion axée sur les résultats. Les ministères et les organismes doivent se doter de mécanismes d’information qui leur permettent de mesurer, d’évaluer et de communiquer les principaux aspects de leurs programmes et leur rendement dans les domaines essentiels. Ces mécanismes rendront les gestionnaires responsables des résultats et permettront de réaliser des analyses impartiales faisant aussi bien état des volets positifs que négatifs du rendement[12].

Pourtant, peu d’indices au sujet des problèmes soulevés par le Programme ont été signalés dans les rapports sur le rendement du Ministère. Le rapport pour la période se terminant le 31 mars 2000 constitue la seule exception parmi les rapports sur le rendement présentés au Parlement entre 1996‑1997 et 2001‑2002. On y constate que :

En 1999-2000, le retrait de provinces et de territoires importants et leur contestation de la constitutionnalité de la loi devant la Cour suprême ont sérieusement compromis le modèle de base du programme, rendant invalides les hypothèses de planification originelles. Par ailleurs, des formulaires excessivement complexes ont entraîné un taux d’erreur élevé, des accumulations importantes et des délais dans le traitement des demandes et l’émission des permis[13].

Cependant, aucun lien n’a été établi entre ces contretemps et les coûts encourus en conséquence. Cela contraste avec la description donnée par le Secrétariat du Conseil du Trésor de son secteur d’activité Fonction de contrôleur, lequel « dirige la fonction de communication des résultats au Parlement » et « collabore avec les ministères et les organismes à l’intégration de l’information financière relative au rendement »[14].

D’autres occasions se sont offertes au Secrétariat de faire part au Parlement des difficultés auxquelles le Programme se heurtait et des dépassements subséquents de coûts. Des représentants du Secrétariat ont comparu régulièrement devant le Comité sénatorial des finances nationales pour discuter du Budget supplémentaire des dépenses.

En 1997, M. Richard Neville a comparu devant le Comité, en sa capacité de secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, pour discuter du Budget supplémentaire des dépenses (B) pour 1997‑1998. En réponse à une question sur une demande de fonds supplémentaires pour le Programme, M. Neville a expliqué que le Ministère procédait par étape et « à mesure que ses besoins lui apparaissent plus clairement, il reviendra devant le Parlement pour présenter des demandes spécifiques, dans le cadre du Budget principal ou dans celui de futurs budgets supplémentaires[15] ». Il a ajouté : « Je connais assez bien ce projet, puisque j’ai participé à la préparation du mémoire au Conseil du Trésor. »

Lorsque le Comité lui a demandé pourquoi on n’avait pas prévu plusieurs mois à l’avance que le coût de l’élaboration d’un logiciel passerait de 9 à 21 millions de dollars, M. Neville a répondu que le Comité voyait « évoluer les coûts du système. C’est normal[16]. »

En 1999, lors d’un témoignage devant le même comité sénatorial, M. Neville a indiqué que les dépenses totales prévues pour le Programme avaient grimpé à 309,7 millions de dollars. Il a attribué l’augmentation des coûts au retrait des provinces du Programme, à des modifications apportées à la loi et à « un certain nombre de difficultés de nature technologique »[17].

M. Neville a de nouveau comparu devant le Comité en 2002 et lui a alors dit que le montant des dépenses encourues par le Programme depuis 1995 s’élevait 688,3 millions de dollars à la fin de 2001‑2002. Il a ajouté que d’autres coûts porteraient les dépenses brutes totales du gouvernement fédéral à 810,8 millions de dollars à la fin de 2002‑2003[18]. Lorsqu’on lui a demandé si le Secrétariat du Conseil du Trésor était préoccupé par l’augmentation des dépenses du Programme, M. Neville a répondu qu’il était « extrêmement préoccupé par ce dossier[19] ». Le mois suivant, la vérificatrice générale a présenté son rapport de décembre 2002 à la Chambre des communes.

En résumé, à titre d’organisme central ayant suivi de près le Programme canadien de contrôle des armes à feu, le Secrétariat du Conseil du Trésor était au fait des problèmes et de l’escalade des coûts qui s’en est suivie. La Présidente du Conseil du Trésor a reconnu que le Secrétariat du Conseil du Trésor faisait partie d’un comité interministériel. Donc, de l’information à jour a circulé pendant toutes ces années. On a été informé de ce qui se passait dans le programme ». Pourtant, une partie infime seulement de cette information, sinon aucune, n’a transpiré dans les rapports ministériels sur le rendement rédigés sous la direction du Secrétariat, et très peu d’information a été transmise au Parlement, si ce n’est, comme l’a indiqué la vérificatrice générale, « à la pièce ».

Même s’il peut paraître illogique que le Secrétariat du Conseil du Trésor donne des directives aux ministères sur la présentation de rapports sur le rendement au Parlement sans s’assurer qu’ils les respectent, la situation n’a rien d’inhabituel. Dans son rapport de 2001, la Commissaire à l’environnement et au développement durable (qui dirige un groupe au sein du Bureau du vérificateur général du Canada) a constaté que seulement 7 ministères sur 28 avaient respecté les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor pour la préparation des rapports sur le rendement pour ce qui est de leurs stratégies de développement durable.

La Commissaire à l’environnement et au développement durable, Mme Johanne Gélinas, a signalé n’avoir « trouvé aucun élément probant indiquant qu’un organisme central a tenu les ministères responsables du non-respect des lignes directrices » pour la préparation des rapports sur le rendement. « Si l’on établit et diffuse des directives », a‑t‑elle soutenu, « on a aussi la responsabilité de contrôler le respect de ces directives et de poser des questions lorsqu’elles ne sont pas suivies »[20].

Les observations de la Commissaire valent tout autant pour ce qui est de la façon dont il a été rendu compte a été rendu au Parlement du rendement du Programme canadien de contrôle des armes à feu. L’organisme central le plus au fait de la situation n’a de toute évidence pas obligé le ministère de la Justice à rendre compte du caractère inadéquat de ses rapports sur le rendement du Programme. Une meilleure coordination et un meilleur contrôle de la qualité de l’information sur le rendement présentée au Parlement s’imposent. Comme la Présidente du Conseil du Trésor l’a indiqué au Comité, « nous allons devoir être beaucoup plus actifs dans la surveillance de la qualité des rapports qui sont déposés au Parlement ». Elle a ajouté que « cela a aussi envoyé un signal au Secrétariat du Conseil du Trésor : il doit être beaucoup plus proactif au niveau de la surveillance de la qualité de l’information ». Le Comité est tout à fait d’accord avec Mme Robillard et recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 11

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor entreprenne immédiatement de surveiller activement les rapports ministériels sur le rendement et travaille avec les ministères et organismes à assurer le respect de ses directives en accordant une attention particulière à la nécessité de présenter des rapports équilibrés, complets et exacts et d’intégrer l’information financière.

RECOMMANDATION 12

Que, dans le cadre de ses activités de surveillance, le Secrétariat du Conseil du Trésor consacre une attention particulière à la présentation de rapports sur le rendement axés sur des questions horizontales, les secteurs à risque élevé et les programmes et activités comportant des niveaux de dépenses élevés.

RECOMMANDATION 13

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor commence à fournir de l’information sur sa surveillance des rapports sur le rendement et son examen et son approbation des propositions de dépenses des ministères et des organismes. Cette information devrait inclure : des données sur les ressources humaines et financières consacrées par le Secrétariat à ces activités; le nombre de rapports ayant fait l’objet d’une surveillance et les mesures de correction prises; le nombre de demandes de financement examinées, les montants en cause, les changements demandés et les approbations finales accordées.

Une autre question découlant des discussions entre le Comité et ses témoins est de nature à inquiéter. Il s’agit du désaccord entre les représentants du Bureau du vérificateur général et les autres témoins au sujet du statut de grand projet de l’État du Programme.

Le statut de grand projet de l’État dépend du coût — plus de 100 millions de dollars — et de la présence de risques élevés. Ce statut suppose une gestion et un examen plus rigoureux de même que des exigences plus strictes en matière de présentation de rapports. Selon la vérificatrice générale, les politiques du Conseil du Trésor obligent les ministères à fournir au moins les renseignements suivants chaque année au Parlement au sujet de leurs grands projets de l’État :

·         description du programme;

·         ministère ou organisme responsable, ministères et organismes intéressés;

·         dépenses cumulées à ce jour et autres dépenses prévues jusqu’à la fin du projet;

·         sous-traitant principal et autres sous-traitants importants;

·         principaux jalons;

·         rapports d’étape et explication des écarts par rapport aux prévisions.

La vérificatrice générale a indiqué que le Programme avait « été désigné grand projet de l’État », mais qu’un grand nombre des exigences concernant les rapports n’avaient pas été respectées. Cette observation — ainsi que deux autres allusions au sujet du statut de grand projet du Programme — a survécu au processus d’approbation auquel sont soumis tous les rapports de vérification avec les ministères intéressés avant leur publication finale.

Pourtant, lors de la première réunion avec des témoins, le sous-ministre de la Justice a dit que même si le Secrétariat du Conseil du Trésor « a exercé un contrôle plus direct » sur la mise en œuvre du Programme, il « ne pense pas que le Conseil du Trésor ait jamais désigné le Programme comme un grand projet de l’État ». À une réunion ultérieure, la vérificatrice générale a répété que le Programme avait bien un tel statut. La ministre Robillard a pour sa part indiqué qu’elle était « incapable de retracer une décision du Conseil du Trésor désignant cette initiative comme un grand projet de l’État », mais elle a ajouté ceci :

Peu importe, tous s’entendent pour confirmer que le Programme devrait être géré comme un grand projet de l’État, c’est-à-dire de façon rigoureuse.

La Présidente du Conseil du Trésor a qualifié d’« omission » l’approbation par le Secrétariat du rapport de la vérificatrice générale selon lequel le Programme est un « grand projet de l’État ». Mme Fraser et la ministre Robillard ont dit toutes les deux que la question en jeu n’était pas le statut de grand projet de l’État du Programme; ce qui importe surtout, c’est la qualité de l’information présentée au Parlement. Par la suite, Mme Fraser a dit qu’il s’agissait d’une question « mineure » et « très technique ».

À première vue, le désaccord semble porter sur une question de sémantique. Dans son rapport, la vérificatrice générale utilise le terme « désigne ». Pour sa part, le sous-ministre de la Justice a nié que le Programme avait été « désigné » grand projet de l’État. Or, les termes doivent être utilisés avec précision dans ce contexte. Ni le terme « désigne » ni le terme « désigné » ne figure dans la politique du Conseil du Trésor sur les grands projets de l’État. La politique dit plutôt que « lorsque le coût estimatif est supérieur à 100 millions de dollars et que de l’avis du Conseil du Trésor, le projet présente des risques élevés, on considère qu’il s’agit d’un grand projet de l’État[21] ». Il y a une différence importante entre les termes « désigne » et « considère ». Par conséquent, même s’il était exact que le Programme n’a jamais été « désigné » grand projet de l’État, cela ne veut pas nécessairement dire — étant donné la façon dont la politique est formulée — qu’il ne s’agissait pas d’un grand projet de l’État. Le Comité croit qu’il s’agit là d’une question importante et il recommande :

RECOMMANDATION 14

Que le Conseil du Trésor fasse en sorte de préciser sa politique sur les grands projets de l’État et qu’il l’applique uniformément à tous les projets qui respectent ses critères.

En réponse à une question du Comité, Mme Fraser lui a envoyé une lettre, le 26 février 2003, dans laquelle elle mentionnait six documents qu’elle avait utilisés pour déterminer que le Programme canadien de contrôle des armes à feu était un grand projet de l’État. Elle a écrit dans sa lettre qu’un « examen des documents du gouvernement portant sur le Programme canadien des armes à feu a clairement indiqué que le Programme était un grand projet de l’État [22] ». Une deuxième lettre écrite encore une fois en réponse à une demande du Comité, datée du 15 mai 2003, énumérait quatre autres documents dans lesquels allusion aurait été faite au Programme comme s’il s’agissait d’un grand projet de l’État. Cela dit, l’insistance continue sur le fait que le Programme n’était pas un grand projet de l’État donne à penser que certains témoins ne disposaient peut-être pas de l’information nécessaire à l’exercice de leurs responsabilités ou pourraient ne pas avoir été tout à fait francs dans leurs témoignages.

Étant donné cette dernière possibilité, le Comité tient à signaler que l’efficacité de la vérification externe dans les régimes parlementaires repose en grande partie sur le respect mutuel des parties intéressées. Le vérificateur général doit avoir la certitude que les ministères et organismes lui offriront toute l’aide dont il a besoin et lui assureront la liberté absolue d’accès à tous les documents pertinents, comme le veut la loi. Les ministères et organismes doivent pouvoir s’attendre à ce que le vérificateur général soit impartial, juste et mesuré dans ses vérifications et la présentation de ses constatations. Pour sa part, le Comité des comptes publics doit pouvoir compter sur le professionnalisme et la probité des témoins entendus. Les ministères et organismes doivent, quant à eux, être assurés que le Comité prendra en compte leurs témoignages avant de tirer des conclusions. Tels sont les rapports qui existent actuellement. Ils se sont établis graduellement, mais ils pourraient facilement s’altérer. S’il y avait érosion de l’un quelconque de leurs aspects, le processus ne pourrait pas fonctionner de manière à déboucher sur des solutions qui soient crédibles et constructives, ni sur un gouvernement plus efficace, plus rentable et plus efficient.

Le Comité demande aux parties à cette vérification et à toutes les parties aux vérifications futures de réfléchir très soigneusement à ces rapports et aux conséquences que pourrait avoir leur détérioration.

CONCLUSION

Le gouvernement et le Parlement partagent le désir de voir tous les ministères et organismes adopter une gestion axée sur les résultats et mettant l’accent sur les citoyens. Ce changement nécessite une transparence accrue et une plus grande responsabilisation pour ce qui est de la prestation des programmes et des services. Les résultats de cette vérification montrent que toutes ces conditions n’ont pas encore été réunies. Il est donc essentiel de tirer de cette expérience des leçons qui contribueront à l’amélioration des communications entre le volet administratif du gouvernement et le Parlement.

Notamment, les responsables de l’administration et de l’exécution de programmes complexes et controversés doivent satisfaire, voire dépasser, les exigences établies lorsqu’il leur faut présenter des rapports au Parlement sur le rendement et les coûts. Étant donné l’examen rigoureux auquel sont soumis ces programmes, il est inévitable que tout manque de diligence à cet égard finisse par se faire jour. Lorsqu’une telle chose se produit, la politique visée par le programme risque d’être discréditée.

Le fait que l’on se propose de donner suite aux recommandations de la vérificatrice générale montre que certaines leçons ont été apprises et portent fruit. Une réponse positive aux recommandations du Comité renforcera cette impression.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 16, 19, 22, 28 et 44) est déposé.

Respectueusement soumis,
Le président,


JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ