NDDN Rapport du Comité

INTRODUCTION

Le gouvernement du Canada a examiné attentivement le Rapport du Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants (CPDNAC) sur l'acquisition des sous-marins de la classe Victoria par le Canada. Il a pris note des 12 recommandations qui y figurent.

Le gouvernement demeure résolu à faire en sorte que les Forces canadiennes (FC) reçoivent l'équipement approprié pour remplir leurs fonctions de manière sûre et efficace. Il cherche donc à fournir aux FC le meilleur équipement possible, tout en veillant à ce qu'un processus d'acquisition ouvert, équitable et transparent réponde aux priorités gouvernementales au delà de l'achat de matériel militaire. Toutefois, les activités militaires sont intrinsèquement dangereuses et, bien que la sécurité du personnel des FC conserve une importance primordiale, il existe des risques qui ne pourront jamais être éliminés.

Le gouvernement partage les préoccupations du Comité quant à la nécessité de réformer le processus d'acquisition. Cette réforme est importante pour garantir que les besoins du gouvernement en produits et services soient comblés efficacement, que les contribuables canadiens en aient pour leur argent et que les intérêts économiques et sociaux du Canada soient appuyés.

L'Énoncé de la politique de défense d'avril 2005 indique que les FC devront se transformer pour pouvoir continuer à accomplir efficacement leur mission, c'est-à-dire protéger les Canadiens, défendre l'Amérique du Nord en collaboration avec les États-Unis ainsi que contribuer à la paix et à la sécurité internationales. En outre, le gouvernement s'affaire à élaborer un Plan des capacités de la Défense qui présentera clairement le contexte opérationnel prévu dans lequel les FC seront appelées à fonctionner, les capacités dont il aura besoin pour mettre en œuvre sa politique et les coûts à long terme liés à ces capacités.

LA RÉPONSE

La présente réponse offre un aperçu concis de la position du gouvernement sur chacune des recommandations du Comité. Elle mentionne également les plans et les initiatives qui sont déjà en cours et qui visent à améliorer non seulement le processus d'acquisition mais aussi l'instruction des équipages des sous-marins canadiens.

RECOMMANDATION 1

Que le gouvernement produise tous les quatre ans au moins une mise à jour complète de la politique de défense et en fasse rapport au Parlement afin d'exposer clairement les priorités de défense du Canada ainsi que les capacités et les matériels dont les Forces canadiennes ont besoin pour remplir leurs engagements.

Le gouvernement reconnaît l'importance de rapports ouverts et transparents pour favoriser une communication efficace avec le Parlement et les Canadiens. Ainsi, parallèlement aux mises à jour annuelles du ministre des Affaires étrangères sur l'Énoncé de la politique internationale, le ministre de la Défense nationale s'est engagé à se présenter devant le Parlement pour fournir des mises à jour sur l'Énoncé de la politique de défense.

Ces mises à jour annuelles renfermeront des détails sur la façon dont le ministère de la Défense nationale (MDN) et les FC mettent en œuvre les priorités globales précisées dans l'Énoncé de la politique de défense. D'autres renseignements seront également fournis dans le Budget des dépenses et le Rapport annuel sur le rendement du MDN, ainsi que dans le Rapport annuel du Chef d'état-major de la Défense.

De plus, le gouvernement s'engage à faire en sorte que les représentants du Ministère et des Forces canadiennes puissent continuer de comparaître devant le comité permanent. Au cours des deux dernières années, 55 représentants de la Défense nationale et des Forces canadiennes sont allés témoigner devant le comité.

Le gouvernement a l'habitude d'effectuer un examen approfondi de la politique de défense lorsque les changements dans le contexte de la sécurité nationale et internationale le justifient, plutôt que selon un calendrier arbitraire.

Au cours des prochains mois, le gouvernement communiquera aussi des détails sur la transformation des forces armées, en commençant par un Plan des capacités de la Défense qui présentera une perspective à long terme du contexte opérationnel dans lequel les FC seront appelées à fonctionner, des capacités dont il aura besoin pour mettre en œuvre sa politique et des coûts connexes.

RECOMMANDATION 2

Que le gouvernement informe le Parlement de tous les changements importants apportés aux prévisions de dépenses ou aux méthodes de paiement concernant tous les projets d'acquisition et de soutien d'équipements militaires majeurs qui ont reçu l'approbation effective du Conseil du Trésor.

Le gouvernement communique au Parlement des renseignements détaillés sur les programmes, les services et les activités des ministères et organismes en déposant leurs documents budgétaires, plus précisément par le biais des rapports annuels sur les plans et les priorités et des rapports ministériels sur le rendement. Cette information englobe l'état d'avancement des grands projets de l'État, les priorités en matière d'acquisition et les dépenses d'immobilisations actuelles et futures.

Le gouvernement reconnaît l'importance de rapports ouverts et transparents pour favoriser une communication efficace avec le Parlement et les Canadiens, mais il continue de considérer les rapports susmentionnés comme la principale source d'information sur les questions d'approvisionnement qui intéressent le CPDNAC. Par ailleurs, la série de documents budgétaires fournit l'information demandée par le Comité sur les changements importants apportés aux prévisions de dépenses pour les projets d'acquisition et de soutien d'équipements militaires majeurs.

De plus, le Sous-ministre adjoint (Matériel), l'agent responsable pour les acquisitions au ministère de la Défense nationale, a comparu devant le comité à de nombreuses reprises pour répondre aux questions des membres au sujet de l'acquisition de matériel militaire.

De plus, le gouvernement publie régulièrement des rapports et des documents qui fournissent ce type d'information. En ce qui concerne le MDN, cette information est offerte sur les sites Web du Ministère et comprend :

• le Guide de planification annuel de la Défense, qui précise les initiatives d'immobilisations pour l'élaboration de plans d'activités;
• le Rapport annuel sur les plans et les priorités, qui indique les priorités d'immobilisations et l'état d'avancement des projets;
• le Rapport annuel du Chef d'état-major de la Défense, qui mentionne les réalisations et les activités en cours visant à fournir une capacité d'équipement aux Forces;
• le Rapport annuel sur le rendement du Ministère, qui fournit une prévision et signale l'état d'avancement des projets d'immobilisations.

RECOMMANDATION 3

Que la Marine canadienne entreprenne une révision immédiate de son programme d'instruction des sous-mariniers, afin de s'assurer qu'il produise un nombre suffisant de sous-mariniers qualifiés et qu'il comporte une période d'instruction en mer pour obtenir l'expérience requise à bord d'un sous-marin opérationnel. Le chef d'état-major des Forces maritimes fournira au Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants un compte rendu de cette révision.

La marine peut compter sur du personnel et des installations d'entraînement spécifiquement dédiés à fournir le meilleur entraînement possible à ses sous-mariniers afin d'assurer que les membres d'équipage des sous-marins soient en mesure de s'acquitter efficacement et de manière sécuritaire de leurs tâches.

Le cadre de formation des sous-mariniers est composé de divers intervenants provenant de la communauté des sous-mariniers ainsi que les cadres supérieurs d'entraînement et de gestion du personnel de la marine. Un groupe de discussion sur la composition des équipages de sous-marins se rencontre lorsque nécessaire pour coordonner les activités d'entraînement des sous-mariniers et la gestion des ressources humaines.

Par le biais d'un programme d'entraînement intensif, incluant également des opportunités de formation en mer, le cadre d'entraînement a pour objectif de former un nombre optimal de sous-mariniers qualifiés tout en permettant aux nouveaux et aux plus anciens membres de parfaire leur formation et d'avancer leur carrière. Les membres acquièrent ainsi de l'expérience par le biais de simulateurs basés à terre et d'opportunités de prendre la mer avec d'autres marines nationales.

Le contrôle et l'examen de l'ensemble de l'entraînement naval se font de manière continue. L'ensemble du processus d'entraînement des sous-mariniers est revu annuellement dans le cadre des rapports de la qualité de d'entraînement. Le MDN continuera de faciliter le témoignage des responsables pour fournir de l'information sur ces questions ou tout autre d'intérêt au Comité.

RECOMMANDATION 4

Que le temps d'instruction en mer à bord d'un sous-marin opérationnel dans le cas de l'instruction initiale et du recyclage des sous-mariniers soit maintenu au niveau actuel ou augmenté, si cela était jugé nécessaire par suite de la révision du programme d'instruction des sous-mariniers canadiens.

Le gouvernement reconnaît l'importance de maintenir les niveaux de compétence du personnel des FC grâce à une instruction rigoureuse et réaliste. À mesure que les sous-marins entreront en service, les FC chercheront à diversifier leurs méthodes de formation pour assurer que leurs besoins en matière d'entraînement soient comblés. La Marine a déjà élaboré une stratégie selon laquelle des jours supplémentaires en mer seront offerts au personnel des FC grâce à une rotation de certaines parties des équipages des sous marins qui demeurent à quai. De plus, des opportunités de prendre la mer en compagnie de marines nationales de d'autres nations permettront aux membres de bonifier leurs niveaux d'expérience.

Cette approche créera d'autres possibilités pour les nouveaux stagiaires sous-mariniers et garantira que les sous-mariniers formés pourront maintenir leurs compétences en acquérant une expérience pratique.

RECOMMANDATION 5

Que la Marine revoie l'instruction en matière de lutte contre les incendies offerte à tout son personnel à bord des sous-marins et veille à ce que les simulations d'incendie à bord de sous-marins soient aussi réalistes que possible et représentent bien les conditions qui pourraient exister au cours d'un incendie réel à bord d'un sous-marin.

Les FC ont mis sur pied une commission d'enquête composée d'experts militaires pour examiner les événements entourant les incendies à bord du NCSM Chicoutimi. Dans son rapport, qui a été approuvé par le Chef d'état-major de la Force maritime et le Chef d'état-major de la Défense, la Commission d'enquête a présenté des constatations dans 38 domaines et formulé 23 recommandations détaillées visant à renforcer l'instruction des équipages, les mesures de lutte contre les incendies et les instructions permanentes d'opération. La Marine donne suite à toutes les recommandations de la Commission qui touchent la sécurité des navires, et elle a apporté les améliorations requises pour augmenter la sécurité et permettre aux sous-marins de retourner en mer, notamment des modifications aux sous-marins et des améliorations aux procédures et à l'instruction des équipages, y compris en augmentant le nombre d'extincteurs, en modernisant les appareils respiratoires d'urgence et en examinant l'élaboration de nouvelles techniques de dissipation de la fumée et procédures de lutte contre les incendies.

La Marine est également en train d'examiner les leçons tirées des incendies à bord du NCSM Chicoutimi et les recommandations formulées par la Commission d'enquête. Ces leçons seront appliquées à l'instruction future en matière de lutte contre les incendies et les avaries à bord des sous-marins et des navires de surface, au besoin.

RECOMMANDATION 6

Que, tel qu'il était recommandé par le Comité au terme de son étude sur les acquisitions de juin 2000, tous les grands projets de l'État dont le coût estimatif dépasse 100 millions de dollars proposés par le ministère de la Défense nationale soient renvoyés au Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants, en vue d'un éventuel examen parlementaire.

Le gouvernement note la similarité entre cette recommandation et la recommandation 6 formulée par le CPDNAC dans son rapport de juin 2000 sur l'approvisionnement. Il reconnaît toujours l'importance de rapports ouverts et transparents pour favoriser une communication efficace avec le Parlement et les Canadiens. Grâce au dépôt des documents budgétaires, les ministères et organismes fournissent au Parlement des renseignements détaillés sur leurs programmes, activités et services, plus précisément dans leurs rapports annuels sur les plans et les priorités et leurs rapports ministériels sur le rendement. Cette information englobe l'état d'avancement des grands projets de l'État, les priorités en matière d'acquisition et les dépenses d'immobilisations actuelles et futures. Le gouvernement est également prêt à faire comparaître le Ministre et des représentants du Ministère pour discuter des projets d'acquisition.

En conséquence, le gouvernement estime que les rapports susmentionnés devraient demeurer la principale source d'information sur les questions de gestion de la réforme du processus d'acquisition qui intéressent le CPDNAC et d'autres comités parlementaires.

Le gouvernement prend note du fait que des représentants de la Défense nationale et des Forces canadiennes soient disposés à comparaître devant le comité permanent. Cette coopération devrait permettre au comité de trouver réponse à leurs questions sur des sujets pertinents directement auprès des représentants du Ministère.

RECOMMANDATION 7

Que le Parlement trouve le moyen d'accorder plus de temps et de ressources au Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants afin que celui-ci puisse faire l'examen des grands projets de l'État proposés par le ministère de la Défense nationale.

Le gouvernement a pris note de la recommandation du Comité. Cependant, comme l'indique le Comité, c'est au Parlement qu'il appartient de donner suite à la recommandation 7.

RECOMMANDATION 8

Que les recommandations contenues dans les récents rapports et mises à jour émanant du Bureau du vérificateur général concernant le processus d'acquisition du ministère de la Défense nationale soient examinées aussi rapidement que possible en vue de leur mise en œuvre éventuelle et signalées au Comité.

Le gouvernement a pleinement donné suite aux recommandations du BVG sur le processus d'acquisition de matériel.

Le gouvernement est conscient qu'il est important d'établir un processus rapide et efficace d'acquisition de matériel militaire pour les FC, tout en répondant aux autres priorités plus générales du gouvernement. C'est pourquoi il est déterminé à améliorer son système d'acquisition de matériel pour faire en sorte qu'il fonctionne de façon efficace et efficiente. Le gouvernement dans son ensemble, et le MDN en particulier, cherchent constamment des moyens de simplifier le processus d'acquisition et d'introduire de nouvelles normes ainsi que des pratiques exemplaires. Tout est mis en oeuvre pour que les intervenants fassent preuve d'une diligence raisonnable et pour que le processus d'acquisition soit ouvert, équitable et transparent.

Au fil des ans, le MDN a apporté de nombreux changements au processus d'acquisition de matériel militaire. Le Ministère a essayé d'adapter le processus aux nouvelles priorités et aux difficultés imprévues comme la réduction du budget de la défense au cours des années 1990, l'adoption de nouvelles approches et de nouveaux outils administratifs, et le rythme opérationnel élevé au cours notamment de la dernière décennie, afin de continuer à fournir des biens et services de haute qualité aux FC. Peu d'organisations au Canada, que ce soit dans le secteur public ou dans le secteur privé, peuvent rivaliser, pour ce qui est de la taille et de la complexité, avec le système d'acquisition et de soutien du matériel du MDN.

Le Groupe des matériels du MDN a fait beaucoup de progrès dans la simplification du processus d'acquisition : il a réduit le nombre de contrats, il fait un meilleur usage des technologies de l'information, et il est en train d'intégrer des pratiques exemplaires dans le cadre de son programme de réforme du processus d'acquisition. Le MDN s'est engagé à réduire d'au moins 30 p. 100 le délai requis pour réaliser un programme d'acquisition.

Par exemple, l'acquisition et le déploiement rapide en Afghanistan des G Wagon, qui ont remplacé les véhicules utilitaires légers Iltis, et l'introduction de véhicules aériens tactiques sans pilote, ont montré qu'un programme d'acquisition efficace peut être réalisé rapidement. Le gouvernement dans son ensemble, et le MDN en particulier, continueront de trouver des moyens d'innover pour que l'établissement des besoins et des spécifications, l'examen des soumissions et l'adjudication des contrats se fassent plus rapidement et de façon plus efficace.

RECOMMANDATION 9

Que tous les projets d'acquisition d'équipement majeur du ministère de la Défense nationale soient l'objet d'une analyse rigoureuse et détaillée des risques, conformément aux recommandations du Bureau du vérificateur général, et que les conclusions de ces analyses soient transmises au Comité.

La gestion intégrée des risques est un élément essentiel du système que le MDN utilise pour gérer ses grands projets d'équipement. De plus, les directives du Conseil du Trésor exigent la production d'un profil de projet et d'une évaluation des risques (qui précise les risques associés au projet), et indiquent la stratégie de gestion que les responsables de tous les grands projets d'équipement doivent utiliser pour faire face à ces risques. Les documents présentés au ministre de la Défense nationale et au Conseil du Trésor pour obtenir l'approbation préliminaire et l'approbation définitive d'un projet comportent une section qui indique le niveau de risque global, d'après une évaluation minutieuse des risques associés au projet et un exercice d'atténuation des risques. Cette section comporte également un examen des principaux risques, de leur impact potentiel, et des stratégies d'atténuation des risques.

Les risques associés aux projets d'acquisition sont examinés et évalués par la haute direction lors des réunions du Comité supérieur de révision, qui ont lieu régulièrement. De plus, le Groupe des matériels du MDN offre divers outils, comme le Bureau d'acquisition et de soutien du matériel, et d'autres processus et procédures de suivi, y compris des listes de vérification, pour aider les bureaux de projet à identifier, analyser et atténuer les risques. Le Groupe des matériels a également son propre Service de soutien des projets qui offre des services consultatifs en matière de gestion des risques. Et pour aider les bureaux de projet à identifier et à gérer les risques, une formation à la gestion des risques est offerte dans le cadre des cours de gestion des projets et d'autres cours spécialisés.

Le MDN a adopté une approche systémique en matière de gestion des risques : il offre des cours, des outils, des directives, des modèles, des services consultatifs, et des examens réguliers par la haute direction.

RECOMMANDATION 10

Que l'information sur l'état d'avancement des projets d'acquisition d'équipement majeur fasse partie intégrante des documents formant la Partie III (Plans et priorités) du Budget du ministère de la Défense nationale, au lieu d'être accessible seulement au moyen d'un lien Internet, et que le ministère, en consultation avec le Conseil du Trésor, étudie la possibilité d'ajouter dans ces documents de l'information sur la raison d'être des acquisitions.

Le gouvernement reconnaît qu'il est important de fournir des informations pertinentes sur ses grands projets d'équipement, et de le faire en temps utile. Le gouvernement s'engage à assurer que les structure de reddition de comptes et les document attenants soient disponibles dans un format qui soit facile à utiliser et à comprendre par les parlementaires. Le MDN fournit déjà un excellent aperçu et un rapport sur l'état d'avancement des grands projets de l'État dans les documents électroniques disponibles en ligne.

Grâce au dépôt annuel des documents budgétaires, les ministères et organismes fournissent au Parlement des renseignements détaillés sur leurs programmes, activités et services, en particulier dans leur Rapport sur les plans et les priorités (RPP) et leur Rapport ministériel sur le rendement (RMR). Ces documents traitent de l'état d'avancement des grands projets, des priorités en matière d'acquisition, et des dépenses d'immobilisations actuelles et futures.

Le RPP fournit des plans de dépense de haut niveau pour la prochaine année financière et des dépenses anticipées pour les années subséquentes, et le RMR donne un compte rendu des résultats obtenus par rapport à l'année précédente. Pour permettre une comparaison équitable entre les divers ministères, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) publie chaque année des directives sur le contenu et la portée de ces rapports. Le RPP et le RMR doivent fournir des informations sur les grands projets de l'État. Aujourd'hui comme hier, la difficulté consiste à trouver un juste équilibre entre la brièveté et l'exhaustivité.

Comme l'indique la réponse du gouvernement au Rapport de juin 2000 du CPDNAC sur l'approvisionnement, le gouvernement continue de croire que les rapports susmentionnés devraient demeurer la principale source d'information sur les questions relatives à la réforme du processus d'acquisition qui intéressent le CPDNAC et d'autres comités parlementaires.

RECOMMANDATION 11

Que le Bureau du vérificateur général envisage d'entreprendre une étude de tous les travaux de modernisation et de carénage effectués sur les sous-marins de la classe Victoria pendant toute la durée de leur service.

Le gouvernement prend note qu'il est de la prérogative du Bureau du vérificateur général (BVG) d'entreprendre l'étude de programmes gouvernementaux, par le biais d'une vérification des états financiers, d'une vérification de l'optimisation des ressources ou d'un examen spécial en accord avec le mandat du Vérificateur général. Le MDN coopèrera avec le BVG quel que soit l'objet de la vérification qu'entreprendra le Vérificateur général.

RECOMMANDATION 12

Le Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants est déçu et fâché de l'inertie et de l'obstruction systématique dont a fait preuve le ministère de la Défense nationale lorsqu'il s'agissait de produire les documents bilingues nécessaires au bon fonctionnement du Comité. Le Comité a trouvé cela exaspérant dans l'accomplissement de son travail. À plusieurs reprises, le ministère a proposé de ne déposer que la version anglaise des documents demandés. Les raisons données pour expliquer le retard à fournir des documents bilingues se rapportaient aux coûts prohibitifs et au manque de temps pour traduire des documents techniquement complexes. Comme les travaux du Comité s'en sont trouvés nettement ralentis et que des documents aussi importants que le contrat, la liste des déficiences des sous-marins et la liste de mesures correctives ont été déposés quatre mois après avoir été demandés et que certains autres ne l'ont toujours pas été, il est recommandé que le Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants dépose une lettre de plainte auprès du ministère de la Défense nationale et fasse part à la commissaire aux langues officielles de sa préoccupation concernant la facilité d'accès aux documents traduits.

Le gouvernement croit que les comités parlementaires jouent un rôle très important, et pour faciliter leur travail, il a augmenté les ressources qui leur sont affectées. Pour sa part, le MDN est conscient que le CPDNAC joue un rôle essentiel dans le débat stimulant sur les questions de défense nationale, et il continuera d'appuyer le Comité.

À partir du moment où le CPDNAC a commencé à étudier le projet d'acquisition de sous marins, le MDN a appuyé le Comité dans ses recherches. Des témoins se sont présentés devant le Comité lorsqu'ils ont été convoqués. Le MDN a facilité le voyage d'étude du Comité à Halifax pour visiter les installations des sous marins et parler aux sous mariniers.

De plus, le Ministère a accéléré la livraison des documents demandés par le Comité. Par exemple, des fonctionnaires du Ministère ont déterminé que les documents demandés initialement par le CPDNAC représentaient environ 130 000 pages en version originale. Rassembler et préparer ces documents en vue de leur publication aurait pris des mois, retardant inutilement le travail du Comité.

Afin de fournir rapidement des informations au Comité, le ministre de la Défense nationale a communiqué cette évaluation au Comité, et il a offert d'adapter le travail du Ministère aux besoins du Comité. De son côté, le Comité a établi ses priorités, et il a demandé que les documents soient fournis immédiatement à ses recherchistes pour qu'ils puissent les examiner. Après cet examen initial, le Comité a demandé que les documents soient traduits. Donnant suite à cette requête, le Ministère a accordé une haute priorité à la traduction des documents.

En quelques semaines, le gouvernement a traduit et fourni au Comité tous les documents demandés. Par la suite, le ministre de la Défense nationale a également répondu à une plainte adressée par le Comité, et il a réitéré l'engagement du gouvernement de traiter de toutes les recommandations du Comité dans une réponse exhaustive.

De plus, le Ministère travaille actuellement avec le Bureau de la commissaire aux langues officielles pour aider la commissaire à faire enquête sur la fourniture de documents traduits au CPDNAC. La Défense continuera d'appuyer les travaux du Comité et de faire en sorte que tous les documents présentés au Comité soient disponibles dans les deux langues officielles.