Pages d’introduction

La procédure et les usages de la Chambre des communes

sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit

© 2000 Chambre des communes

Coordination : Gertrude Gillich D’Urso
Correction d’épreuves : Ginette Gratton
Infographie : Claude Bergeron
Couverture et conception graphique : Norman Lavoie

Données de catalogage avant publication (Canada)

Canada. Parlement. Chambre des communes

La procédure et les usages de la Chambre des communes
Publ. aussi en anglais sous le titre : House of Commons Procedure and Practice

ISBN 2-89461-377-6
N^o de cat. X-9-2/5-1999F

1. Procédure parlementaire – Canada – Guides, manuels, etc.
2. Législation – Canada – Guides, manuels, etc.
3. Canada. Parlement. Chambre des communes – Règlements et procédure – Guides, manuels, etc.
   I. Marleau, Robert. II. Montpetit, Camille. III. Titre.

JL164.C32 1999328.71’05C99-980479-0

Chenelière /McGraw-Hill
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Montréal (Québec)
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ISBN 2-89461-377-6

Dépôt légal : 1^er trimestre 2000
Bibliothèque nationale du Québec
Bibliothèque nationale du Canada

L’Éditeur a fait tout ce qui était en son pouvoir pour retrouver les copyrights. On peut lui signaler tout renseignement menant à la correction d’erreurs ou d’omissions.

Dans ce livre, le masculin a été utilisé dans le but d’alléger le texte. La lectrice et le lecteur verront à interpréter selon le contexte.

Imprimé et relié au Canada
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Avant-propos

Ceux qui ont un génie assez étendu pour pouvoir donner des lois à leur nation ou à une autre, doivent faire de certaines attentions sur la manière de les former.

Montesquieu
(L’Esprit des lois, livre XXIX, chapitre XVI)

En 1980, M. C.B. Koester, Greffier de la Chambre de 1979 à 1987, avec l’appui du Président Jeanne Sauvé (1980-1984), créait à la Chambre des communes la Direction des recherches pour le Bureau. La Direction avait pour mandat de fournir des avis et de l’information sur la procédure parlementaire à la présidence, au Bureau, aux députés, aux fonctionnaires, aux universitaires et au public. M. Koester souhaitait aussi que la Direction élabore un guide à la fois original et complet de la procédure et des usages de la Chambre des communes — non pas qu’il n’y ait jamais eu d’ouvrage sur la procédure parlementaire du Canada.

Sir George Bourinot, Greffier de la Chambre des communes de 1880 à 1902, est le premier à avoir écrit un livre sur la procédure vue sous l’angle canadien. Paru d’abord en 1884, Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, dont une quatrième édition parut en 1916, est reconnu encore aujourd’hui comme une autorité incontournable, quoique un peu dépassée, en matière de procédure canadienne. Marchant sur les traces de Bourinot, Arthur Beauchesne, Greffier de la Chambre de 1925 à 1949, devait faire paraître quatre éditions de son Règlement annoté et formulaire de la Chambre des communes du Canada. Il s’agit d’un recueil de notes, avec annotations, commentaires et précédents, destiné à fournir aux députés un guide de consultation facile sur des questions de procédure. La quatrième édition, en particulier, parue en 1949, demeure un ouvrage de référence de choix pour les spécialistes de la procédure. Sous la direction d’un ancien Greffier de la Chambre, Alistair Fraser (1967-1979), deux autres éditions sont parues en 1978 et en 1989. Mais comme les droits d’auteur de ces premières éditions sont réservés, il s’est avéré difficile pour la Chambre de fournir aux parlementaires en temps utile des mises à jour sûres.

Avant de se lancer dans la publication d’un guide de procédure, la Direction des recherches pour le Bureau a d’abord développé une base de données pour recueillir les informations sur la procédure de la Chambre des communes et pouvant servir d’outil de référence pour d’éventuelles publications. Une fois ce travail terminé, les recherchistes en procédure ont entrepris la rédaction du Règlement annoté de la Chambre des communes, qui passe en revue les articles du Règlement et qui comprend un bref commentaire sur chacun, accompagné d’un historique. Dès sa publication en 1989, cet ouvrage devait devenir une source fiable de renseignements exacts sur la procédure et les usages parlementaires canadiens.

Forts du succès du Règlement annoté, John A. Fraser, Président de la Chambre de 1986 à 1993, et Gilbert Parent, Président depuis 1994, ont décidé que le moment était venu d’un ouvrage distinctement canadien sur la procédure et les usages de la Chambre des communes. Ils ont engagé les ressources nécessaires et ont soutenu de leurs efforts l’équipe de recherchistes, de rédacteurs et de réviseurs mise sur pied à cette fin.

La procédure et les usages de la Chambre des communes marque une étape importante dans l’évolution de la jurisprudence parlementaire canadienne. Parlementaires, spécialistes de la procédure, universitaires ou simples citoyens, tous devraient y trouver un guide précieux pour mieux comprendre le fonctionnement de la Chambre des communes et le rôle des députés.

Tout en abordant des questions constitutionnelles, politiques et historiques, cet outil de référence se veut avant tout un ouvrage de procédure, où sont examinés les nombreux usages, coutumes et pratiques qui se sont développés depuis les débuts de la Confédération en 1867. Il permet de mieux comprendre le modèle de gouvernement parlementaire de Westminster, bien qu’il adopte une perspective spécifiquement canadienne dans la description de la procédure de la Chambre. Cet examen s’arrête avec la fin de la première session de la trente-sixième législature en septembre 1999.

Les textes sont accompagnés de commentaires fouillés sur les circonstances historiques qui ont façonné la procédure parlementaire actuelle. Ils font état des principales décisions et déclarations des Présidents et examinent en détail l’énorme corpus des usages, interprétations et précédents uniques à la Chambre des communes du Canada. Les notes en bas de page renferment une mine de références qui viennent appuyer le texte et apporter une information complémentaire sur le développement des règles et usages actuels. Les figures réparties à travers le texte et les nombreuses annexes complètent l’ouvrage.

Tableau vivant de la procédure parlementaire canadienne depuis les tout débuts de la Chambre jusqu’à l’aube du nouveau millénaire, La procédure et les usages de la Chambre des communes est à bien des égards le prolongement de l’ouvrage de Bourinot. Notre espoir est qu’on y trouve une présentation claire de nos usages et procédures et qu’il serve de guide aux parlementaires dans leur travail quotidien, et également à tous ceux qui s’intéressent au fonctionnement de la Chambre des communes, par nécessité ou par curiosité.

Robert Marleau
Greffier de la Chambre des communes
Septembre 1999

Remerciements

En tant que rédacteurs principaux de La procédure et les usages de la Chambre des communes, Robert Marleau et moi-même sommes très fiers de cette étude approfondie de la jurisprudence parlementaire canadienne. Si certains y ont travaillé énormément, il faut par ailleurs souligner que cet ouvrage est l’aboutissement de plusieurs années de travail de la part de bien des personnes expérimentées dont on ne peut que vanter le talent et le dévouement. Je tiens à reconnaître leur apport à la réalisation de cette importante publication.

Je voudrais saluer en particulier le travail assidu de Debra Manojlovic Ford, Joann Garbig et Johan Fong, des débuts laborieux en 1993 à l’aboutissement final en 1999. Je tiens aussi à remercier tout particulièrement mon estimé collègue Michael Lukyniuk, greffier principal adjoint, qui a assumé depuis deux ans la gestion de l’ensemble des ressources affectées à cette entreprise. Sa contribution aux dernières étapes de la rédaction et de la révision des textes anglais et français a été cruciale pour respecter les échéances de production.

Tout a vraiment commencé à la fin de 1993. Amorcé à la Direction des recherches pour le Bureau de la Chambre des communes sous la direction d’Audrey O’Brien, greffier principal, et de Marc Bosc et Marie-Andrée Lajoie, greffiers principaux adjoints, avec l’appui de Mary Anne Griffith, sous-greffier, le travail de planification comportait plusieurs aspects. Il fallait notamment produire des schémas de chapitre, convenir de la méthodologie de recherche et rassembler la documentation. à cette étape préliminaire, Joann Garbig, Suzanne Kinsman et Debra Manojlovic Ford se voyaient confier l’essentiel de la recherche sur la procédure.

Dès le début de 1996, l’équipe de Joann Garbig, Debra Manojlovic Ford, John Phillips et Pat Steenberg avait rédigé, sous la direction de David Gussow, greffier principal adjoint, l’ébauche de plusieurs chapitres. à mesure que le travail progressait, mes fonctions de rédacteur principal m’ont amené à mettre plus directement la main à la pâte pour la révision des textes, à donner mon avis sur le plan de la procédure, et à formuler des critiques sur le fond et la forme. Terry Moore a été mis à contribution pour ce travail de révision. Vu le départ imminent à la retraite de David Gussow, Michael Lukyniuk a assumé la direction de l’équipe à la fin de 1997 et mené le travail à bien.

Le travail en était alors au point où l’on pouvait soumettre des chapitres à l’examen du Greffier de la Chambre et établir un échéancier de publication. Afin de respecter l’échéance de février 2000, d’autres chercheurs-rédacteurs — Wayne Cole, Diane Deschamps, Jean-Jacques Gariépy, Patrice Martin et Terry Moore — furent ajoutés à l’équipe. Tout en continuant d’exercer leurs autres fonctions, des greffiers à la procédure d’autres services ont été appelés à collaborer à la rédaction de certains chapitres, dont Marc Bosc, greffier principal adjoint, Monique Hamilton et Beverley Isles; d’autre part, Paulette Nadeau et Suzanne Verville, et une adjointe administrative, Fiona Bladon, ont été appelées en renfort pour épauler la recherche. Le travail sans répit de saisie, de révision et de mise en forme du texte par Johan Fong, auquel Dany Lamarque est venue prêter main-forte, a été un énorme atout pendant toute la durée du projet.

Outre la recherche et la rédaction, la réalisation de cet ouvrage a exigé d’autres ressources. L’équipe dévouée du Service de l’index de la Chambre, dirigée par Michel Boileau, s’est occupée de l’indexation dans les deux langues. Le Bureau de la traduction a affecté une équipe de traducteurs chevronnés, Ghislain Dion, Jacques Dubé, Laurent Fillion, Patricia Galbraith, Frèdelin Leroux fils et Denis Samson pour s’attaquer à cette lourde tâche sous la responsabilité de Dominique Chauvaux. Fidèle à sa réputation, la Bibliothèque du Parlement a été rapide et efficace à répondre à nos nombreuses demandes de référence. Pierre Couture et Diane Deschamps, de la Direction des recherches pour le Bureau, étaient chargés de revoir les textes anglais et français avant de les envoyer à l’éditeur. Sous la surveillance d’Eric Janse, greffier principal adjoint, Diane Diotte et Lucile McGregor ont veillé à d’autres aspects de la production de l’ouvrage, comme les finances, les relations avec la maison d’édition, les dispositions à prendre pour l’indexation, et la diffusion.

Divers services de la Chambre des communes ont également été mis à contribution et ont fait preuve d’une très grande solidarité. Les documents et textes de référence provenant de diverses directions : Services juridiques, Services de conservation, Comités et services législatifs, Services financiers et Recherches pour le Bureau, ont été d’une grande utilité. La Direction du service de la séance et des échanges parlementaires a en outre apporté périodiquement des services de soutien logistique. Tout au long des travaux, sans s’occuper directement de recherche ou de rédaction, des greffiers à la procédure ont apporté de précieux renseignements et conseils; à cause des affectations spéciales de leurs collègues, pour travailler à cet ouvrage, la charge de certains a pu s’en trouver alourdie. La contribution indirecte de chacun est grandement appréciée.

Un certain nombre d’« étrangers ^[1] » ont aussi contribué à cette réalisation, et j’aimerais profiter de cette occasion pour remercier Judith A. LaRocque et Anthony P. Smyth du Bureau du secrétaire du gouverneur général, Antonine Campbell du Bureau du vérificateur général et Judy Charles du Bureau du directeur général des élections, d’avoir bien voulu accepter de revoir des parties du texte.

Bien qu’« étrangers » dans le sens parlementaire du terme, mais sans être étrangers à la procédure parlementaire, deux autres personnes d’un très grand professionnalisme ont apporté une précieuse contribution à la révision des textes. Lynda Chapin, une ancienne fonctionnaire qui possède une connaissance et une expérience pratique des affaires parlementaires, et le professeur C.E.S. Franks de l’Université Queen’s, une autorité reconnue du système parlementaire canadien, nous ont fait des commentaires très appréciés, en plus de nous rendre un service essentiel en signalant des erreurs ou des omissions, parfois mineures, parfois plus sérieuses. Je tiens à les remercier d’avoir lu le manuscrit au complet de façon si attentive et de nous avoir suggéré des façons concrètes de l’améliorer.

Je tiens enfin à signaler la contribution spéciale du Greffier de la Chambre qui, après avoir osé fixer la date de publication à février 2000, a donné son appui total sur le plan des ressources requises et a réussi, malgré son emploi du temps chargé, à respecter intégralement les échéances fixées par l’équipe pour la révision finale de chaque ébauche de chapitre.

Un tel ouvrage exige de la vision et un engagement à long terme, car il s’agit de condenser la sagesse de générations de parlementaires. Les participants étaient bien conscients que leur tâche était colossale, et il y a lieu de les féliciter d’avoir fait un travail aussi remarquable. Comme l’usage le veut pour les publications de ce genre, toute erreur ou omission que pourrait comporter le texte demeure la responsabilité des rédacteurs principaux.

Camille Montpetit
Sous-greffier de la Chambre des communes
Septembre 1999

[1]

En procédure parlementaire, le terme « étranger » désigne ceux qui n’ont pas normalement leur place sur le parquet de la Chambre. Pour respecter la forme du livre, j’ajouterais : Pour plus d’information sur les « étrangers », voir le chapitre 6, « Le cadre physique et administratif ».

Crédits des photos

Liste des figures

Liste des abréviations

Les abréviations employées pour désigner les différents traités de procédure ainsi que les autres ouvrages fréquemment cités sont les suivantes :

Beauchesne

Beauchesne, A., Rules and Forms of the House of Commons of Canada, 1^re éd., Toronto : Canada Law Book Company, 1922; 2^e éd., 1927; 3^e éd., 1943.

Beauchesne, A., Règlement annoté et formulaire de la Chambre des communes du Canada, 4^e éd., Toronto : Carswell, 1964; 5^e éd., par A. Fraser, G.A. Birch et W.F. Dawson, Montréal : Wilson & Lafleur, 1978.

Beauchesne, A., Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, Règlement annoté et formulaire de la Chambre des communes du Canada, 6^e éd., par A. Fraser, W.F. Dawson et J.A. Holtby, Toronto : Carswell, 1991.

Bourinot

Bourinot, J.G., Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, South Hackensack : Rothman Reprints Inc., 1971 (réimpression de la 1^re éd., 1884); 2^e éd., Montréal : Dawson Brothers, 1892; 3^e éd., par T.B. Flint, Toronto : Canada Law Book Company, 1903; 4^e éd., par T.B. Flint, 1916.

Dawson

Dawson, W.F., Procedure in the Canadian House of Commons, Toronto : University of Toronto Press, 1962.

Dawson’s The Government
of Canada

Dawson, R.M., Dawson’s The Government of Canada, 6^e éd., par N. Ward, Toronto : University of Toronto Press, 1987.

Débats

Canada, Parlement, Chambre des communes, Débats de la Chambre des communes : compte rendu officiel.

Franks

Franks, C.E.S., The Parliament of Canada, Toronto : University of Toronto Press, 1987.

Fraser

Fraser, J.A., La Chambre des communes en action, Montréal : Les éditions de la Chenelière inc., 1993.

Griffith et Ryle

Griffith, J.A.G. et M. Ryle, Parliament : Functions, Practice and Procedure, Londres : Sweet & Maxwell, 1989.

Hatsell

Hatsell, J., Precedents of Proceedings in the House of Commons, 4 vol., South Hackensack, Rothwell Reprints Inc., 1971, (réimpression de la 4^e éd., 1818).

Hogg

Hogg, P.W., Constitutional Law of Canada, 4^e éd., Toronto : Carswell, 1997.

House of Representatives
Practice

House of Representatives Practice, 1re éd., par J.A. Pettifer, Canberra : Australian Government Publishing Service, 1981; 2^e éd., par A.R. Browning, 1989; 3^e éd., par L.M. Bar lin, 1997.

Jackson et Jackson

Jackson, R.J. et D. Jackson, Politics in Canada : Culture, Institutions, Behaviour and Public Policy, 4^e éd., Scarborough : Prentice-Hall Allyn and Bacon Canada, 1998.

Jerome

Jerome J., Mr. Speaker, Toronto : McClelland and Stewart, 1985.

Journaux

Canada, Parlement, Chambre des communes, Journaux de la Chambre des communes.

Kaul et Shakdher

Kaul, M.N. et S.L. Shakdher, Practice and Procedure of Parliament (with particular reference to Lok Sabha), 4^e éd., par S.C. Kashyap, New Delhi : Metropolitan, 1991, réimpression 1995.

Laundy

Laundy, P., The Office of Speaker in Parliaments of the Commonwealth, Londres : Quiller, 1984.

L.C.

Canada, Lois du Canada, Ottawa.

L.R.C.

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Maingot

Maingot, J.P. Joseph, Le privilège parlementaire au Canada, 1^re éd., Cowansville : Les éditions Yvon Blais inc., 1987; 2^e éd. : Chambre des communes et Les presses universitaires McGill-Queen’s, 1997.

May

May, T.E., Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, South Hackensack : Rothman Reprints Inc., 1971 (réimpression de la 1^re éd., 1844); 2^e éd., 1851; 3^e éd., 1855; 4^e éd., 1859; 5^e éd., Lon dres : Butterworths, 1863; 6^e éd., 1868; 7^e éd., 1873; 8^e éd., 1879; 9^e éd., 1883. à partir de la 10^e édition, l’ouvrage est préparé par les fonctionnaires de la Chambre des Communes du Royaume-Uni : 10^e éd., 1893; 11^e éd., 1906; 12^e éd., 1917; 13^e éd., 1924; 14^e éd., 1946; 15^e éd., 1950, 16^e éd., 1957; 17^e éd., 1964; 18^e éd., 1971; 19^e éd., 1976; 20^e éd., 1983; 21^e éd., 1989; 22^e éd., 1997. May, T.E., Traité des lois, privilèges, procédures et usages du Parlement, 2 vol., 11e éd., traduit par J. Delpech, Paris : V. Giard et E. Brière, 1909.

McGee

McGee, D., Parliamentary Practice in New Zealand, 1^re éd., Wellington : Government Printer, 1985; 2^e éd., GP Publications, 1994.

McMenemy

McMenemy, J., The Language of Canadian Politics : A Guide to Important Terms and Concepts, éd. révisée, Waterloo : Wilfrid Laurier University Press, 1995.

O’Brien

O’Brien, G., « Pre-Confederation Parliamentary Procedure : The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada 1792-1866 », thèse de doctorat, Carleton University, 1988.

Odgers

Odgers, J.R., Australian Senate Practice, 1^re éd., Canberra, 1953; 2^e éd., 1959; 3^e éd., 1967; 4^e éd., 1972; 5^e éd., 1976; 6^e éd., 1991. à partir de la 7^e édition, l’ouvrage est préparé par H. Evans : 7^e éd., 1995; 8^e éd., Australian Government Publishing Service, 1997.

Redlich

Redlich, J., The Procedure of the House of Commons, 3 vol., traduit par A. Steinhal, New York : AMS Press, 1969 (réimpression de l’édition de 1908).

S.C.

Canada, Statuts du Canada, Ottawa.

Stewart

Stewart, J.B., The Canadian House of Commons : Procedure and Reform, Montréal : McGill-Queen’s University Press, 1977.

Wilding et Laundy

Wilding, N. et P. Laundy, Encyclopaedia of Parliament, 4^e éd., Londres : Cassell, 1972.