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PROC Réunion de comité

Les Avis de convocation contiennent des renseignements sur le sujet, la date, l’heure et l’endroit de la réunion, ainsi qu’une liste des témoins qui doivent comparaître devant le comité. Les Témoignages sont le compte rendu transcrit, révisé et corrigé de tout ce qui a été dit pendant la séance. Les Procès-verbaux sont le compte rendu officiel des séances.

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CANADA

Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre


NUMÉRO 021 
l
3e SESSION 
l
40e LÉGISLATURE 

TÉMOIGNAGES

Le mardi 15 juin 2010

[Enregistrement électronique]

  (1105)  

[Traduction]

    C'est la 21e séance du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Notre étude porte sur la prorogation.
    Nous recevons aujourd'hui Bradley Miller de l'Université de Western Ontario, près de ma ville natale.
    Bienvenue!
    Le témoin lira tout d'abord sa déclaration préliminaire, puis nous lui poserons des questions.
    Au cours de la deuxième heure... c'est-à-dire, lorsque nous aurons terminé la période des questions et réponses, nous nous pencherons sur le rapport provisoire sur les nouvelles technologies. Vous avez tous reçu ce document également.
    Sans plus tarder, écoutons la déclaration préliminaire de M. Miller. Nous lui poserons ensuite nos questions.
    Je voudrais d'entrée de jeu vous remercier de m'avoir invité. Votre étude porte sur une question essentielle à la gouvernance du pays, et je suis honoré de pouvoir collaborer avec vous à ce chapitre. J'espère que mes propos vous seront utiles.
    Certaines des questions que j'aborderai sur les conventions et le droit constitutionnels ont déjà été traitées avec brio par d'autres témoins. Je souhaite essentiellement vous indiquer les points sur lesquels je suis d'accord ou en désaccord à propos de la nature de ces conventions, ainsi qu'exposer certains problèmes auxquels on ne s'est pas encore attaqués sur le rôle de la gouverneure générale.
    Au cours de vos premières séances, on s'est demandé si la gouverneure générale était tenue, en vertu des conventions constitutionnelles, d'intervenir uniquement sur avis du premier ministre ou si elle pouvait également le faire sur avis du Président de la Chambre des communes ou peut-être d'une autre autorité. Sur cet aspect à tout le moins, la convention pertinente ne laisse planer aucun doute: c'est sur avis du premier ministre.
    Lors de certaines séances précédentes, l'ambiguïté du terme « avis » prêtait à confusion. La gouverneure générale peut tenir compte de renseignements provenant des sources qu'elle estime pertinentes, mais le terme « avis » a un sens restreint précis dans le contexte de ses obligations constitutionnelles. L'avis alors donné par le premier ministre est en fait une « directive » ou un « ordre ». En vertu du sens restreint précisé dans la convention constitutionnelle tout en nuances, la gouverneure générale intervient uniquement sur avis du premier ministre.
    Cela étant dit, je voudrais aborder brièvement la question des conventions. Il serait peut-être utile de récapituler certains points fondamentaux soulignés par des témoins précédents, particulièrement par MM. Russell et Heard, qui ont toute mon admiration.
    Premièrement, dans notre ordre constitutionnel, seule la gouverneure générale est autorisée à proroger le Parlement. Deuxièmement, il existe une convention constitutionnelle en vertu de laquelle elle agit sur l'avis du premier ministre uniquement. Naturellement, cette convention a une vaste portée et ne vise pas que les questions liées à la prorogation. Troisièmement, la gouverneure générale dispose du pouvoir discrétionnaire de refuser d'agir sur l'avis du premier ministre dans des circonstances exceptionnelles.
    Or, en ma qualité d'avocat de droit constitutionnel, je dois absolument reconnaître d'emblée que les conventions n'ont pas force de loi et que les tribunaux ne se sont pas beaucoup penchés sur la question. Au Canada, le Renvoi relatif au rapatriement de la constitution constitue le point de départ de toute discussion sur la nature des conventions, ce qui apparaît un peu étrange aux autres pays régis par la common law.
    Dans ces pays, ce sont habituellement les politiques, et non les tribunaux, qui tranchent les questions relatives aux conventions, comme l'a fait le Parlement du Royaume-Uni en 1981, lorsque, grâce au concours de Geoffrey Marshall et de John Finnis, figures légendaires d'Oxford, le comité Kershaw a analysé de façon remarquable les conventions sur le rapatriement de la constitution. Les rapports de ce comité ont presque été jetés aux oubliettes au Canada, mais ils nous rappellent le rôle primordial du Parlement dans l'interprétation des conventions constitutionnelles.
    Il vaut la peine de répéter que la difficulté des conventions réside essentiellement dans le fait que les règles régissant leur création et leur modification exigent un consensus. Il est facile de déterminer quand une loi a été adoptée, modifiée ou annulée. C'est à peu près la même chose en comme law. C'est cependant une tout autre histoire pour les conventions. Les parties doivent en arriver à une unanimité. Il n'y a pas de convention possible sans cette unanimité et plus précisément sans une entente découlant de cette unanimité.
     Il est difficile de déterminer d'emblée si, par la conduite qu'il a tenue, un parti enfreint une convention, la modifie ou la remplace par une nouvelle, car, pour être légitime, la conduite en question doit être acceptée et adoptée par les autres partis politiques. Aucune règle ne régit un tel cas de figure.
    Votre comité semble se demander comment modifier une convention ou en établir une nouvelle afin de régir la demande de prorogation. Il existe, vous le savez, deux façons d'établir une convention. La première, à laquelle on a recours pour nos conventions les plus fondamentales, consiste à adopter une conduite que les partis ont subtilement mise en pratique au fil du temps parce qu'ils la jugeaient judicieuse. Pour la deuxième façon, il suffit de parvenir simplement à une entente sur la conduite à adopter. Dans les deux cas, il faut une entente qui soit durable pour établir une convention et lui donner un caractère exécutoire.
    Je suis d'accord avec M. Russell, mais je diverge d'opinion avec M. Heard, dans la mesure où ce dernier vous a fait valoir qu'un vote majoritaire à la Chambre des communes permettrait d'établir une convention constitutionnelle régissant le pouvoir de demander ou d'autoriser la prorogation. L'opposition ainsi manifestée par un parti dénote un manque d'unanimité, ce qui m'apparaît être une contradiction avec le concept même de convention.
    Une simple entente découlant d'un vote majoritaire ne peut déboucher sur l'adoption d'une convention régissant l'avis du premier ministre à la gouverneure générale ou le pouvoir de réserve de cette dernière. Autoriser une telle procédure serait contraire à notre tradition constitutionnelle.
    Je voudrais maintenant aborder le rôle de la gouverneure générale. Votre comité est chargé d'étudier les questions relatives à la prorogation, mais il me semble que la prorogation révèle en fait un problème plus vaste, soit les circonstances justifiant que la gouverneure générale exerce son pouvoir de réserve et le rôle éventuel du Parlement dans la modification des conventions régissant ce pouvoir.
    Dans le commentaire que j'ai rédigé sur ce qui est survenu en décembre 2008, j'ai souligné que la gouverneure générale a le pouvoir de réserve d'opposer un refus au premier ministre si elle détermine que sa demande enfreint une convention constitutionnelle et est de ce fait inconstitutionnelle. Elle doit évaluer si la demande constitue une mesure légitime du premier ministre répondant au meilleur intérêt du pays, si elle ne sert qu'à lui procurer simplement un avantage politique ou si elle constitue une forme d'abus de pouvoir. Elle doit faire preuve d'indépendance et de jugement dans son évaluation qui doit porter sur les motifs invoqués par le premier ministre.
    Lorsqu'elle doit déterminer s'il y a lieu de croire que le premier ministre outrepasse ses pouvoirs constitutionnels, la gouverneure générale doit être autorisée à obtenir de l'information du Parlement. Il ne s'agit pas de tenir compte de l'avis du Parlement sur le plan constitutionnel. Il s'agit simplement d'obtenir de lui de l'information. Il plane actuellement un doute sur l'opportunité d'autoriser le Président à donner cette information. Le Parlement a donc là l'occasion de convenir des modalités régissant la communication des renseignements pertinents dont la gouverneure générale a besoin pour exercer son pouvoir de réserve.
    Il est inutile d'assouplir les règles. Il suffit d'obtenir l'information pertinente et de faire preuve de jugement. La gouverneure générale doit avoir la marge de manoeuvre nécessaire pour déterminer notamment si l'objectif d'une demande de prorogation — perte de confiance, dissolution du Parlement, déclenchement des élections, etc. — correspond aux pouvoirs accordés.
    Les Canadiens sont maintenant habitués à ce que le poste de gouverneur général implique peu de pouvoirs politiques, voire n'en implique aucun. Étant donné le doigté politique dont le titulaire doit faire preuve, étant donné la culture de transparence et de reddition des comptes au public régnant dans la vie politique, il faut modifier certaines attributions de ce poste ainsi que les relations entre le Parlement et le titulaire.
    Nous pouvons tabler sur l'exemple de pays comme la Nouvelle-Zélande, où les attributions du gouverneur général ont été modifiées après l'adoption de la représentation proportionnelle. Hardie Boys, gouverneur général néo-zélandais, s'est adressé à la population pour expliquer les critères dont il tiendrait compte pour déterminer si un gouvernement jouit de la confiance de la Chambre.
    Je ne préconise pas que la gouverneure générale doive justifier au public une décision qu'elle a déjà prise. Cependant, si elle devait, d'une certaine façon, rendre des comptes au public ou à des instances politiques, la gouverneure générale serait mieux en mesure d'exercer son pouvoir de demander des comptes aux politiques, et tous seraient au courant de ses attributions. Pour rendre des comptes, elle pourrait notamment exposer publiquement sa position sur l'information dont elle a besoin du Parlement ou les critères qu'elle prendrait en considération avant de rendre une décision ou d'exercer son pouvoir de réserve.
    Le Parlement ne peut pas insister pour que la gouverneure générale prenne une des mesures que j'ai évoquées, mais il est tout à fait justifié d'exprimer le souhait que le processus décisionnel de la gouverneure générale soit plus transparent. Une autre solution a été proposée par Adrienne Clarkson, ancienne gouverneure générale: la nomination à ce poste devrait faire l'objet d'un examen par un comité parlementaire, comme ce fut le cas pour les récentes nominations à la Cour suprême. Le candidat ou la candidate aurait alors l'occasion d'aborder directement avec les parlementaires les attentes quant aux rôles respectifs du Parlement et de l'exécutif.
    Merci.

  (1110)  

    Merci, monsieur Miller.
    Madame Jennings.
    Merci infiniment, monsieur Miller de votre exposé.
    Je voudrais aborder la question en examinant les attributions du Président. Voici comment on nous a proposé de procéder dans l'éventualité où la Chambre prendrait une décision relative à la prorogation à la suite d'un vote majoritaire ou unanime et souhaiterait en faire part à la gouverneure générale: confier cette communication au Président et l'autoriser à avoir accès auprès de la gouverneure générale à presque tous les stades du processus.
    Si vous le voulez bien, je vous lirai un passage d'un document dont un témoin nous a saisi et qui s'intitule « Accès au gouverneur général: un privilège parlementaire méconnu ». Voici cet extrait:
À l’ouverture de la première session d’une nouvelle législature, le Président de la Chambre des communes nouvellement élu se présente au gouverneur général dans la salle du Sénat avant que celui-ci fasse lecture du discours du Trône. Le Président s’adresse au gouverneur général selon une formule établie:
Qu’il plaise à Votre Excellence,

La Chambre des communes m’a élu Président, bien que je sois peu capable de remplir les devoirs importants qui me sont par là assignés. Si, dans l’exécution de ces devoirs, il m’arrive jamais de faire une erreur, je demande que la faute me soit imputée et non aux Communes, dont je suis le serviteur et qui, en vue de s’acquitter le mieux possible de leurs devoirs envers la Reine et le pays, réclament humblement, par ma voix, la reconnaissance de leurs droits et privilèges incontestables, notamment la liberté de parole dans leurs débats ainsi que l’accès auprès de la personne de Votre Excellence en tout temps convenable...
    L'expression « l’accès auprès de la personne de Votre Excellence en tout temps convenable » a été soulignée par le témoin en question. Je reprends la lecture:
... et demandent que Votre Excellence veuille bien interpréter de la manière la plus favorable leurs délibérations.
    Par conséquent, le témoin nous indique essentiellement — et d'autres témoins sont plus ou moins d'accord avec lui — que la Chambre des communes peut exprimer sa volonté non seulement sur la prorogation, mais également sur toute autre question assujettie à une convention ou à une loi, et elle peut soumettre son point de vue ou son opinion à la gouverneure générale, dans l'éventualité où celle-ci devrait exercer son pouvoir de réserve ou son pouvoir exclusif. Cette communication se ferait par l'intermédiaire du Président.
    J'ignore si vous avez examiné cet aspect, mais le cas échéant, j'aimerais beaucoup entendre ce que vous en pensez.

  (1115)  

    Merci. Pour que nous soyons au même diapason, pourrais-je vous demander d'où provient l'extrait que vous avez lu?
    C'est ainsi que le Président s’adresse au gouverneur général avant que celui-ci fasse lecture du discours du Trône. C'est apparemment la formule établie qui est reprise à l’ouverture de la première session d’une législature et selon laquelle la Chambre des communes aurait, par l'intermédiaire du Président, accès « auprès de la personne de Votre Excellence en tout temps convenable ».
    Je n'ai pas analysé les attributions du Président, ni ses relations avec la gouverneure générale. Cela étant dit, je ne vois pas pourquoi on pourrait s'opposer à ce que le Président ait accès à la gouverneure générale pour lui donner de l'information, à la condition expresse que ce soit uniquement à cette fin et non pour lui donner un avis sur le plan constitutionnel, tâche qui incombe exclusivement au premier ministre.
    C'est vraiment tout ce que je saurais vous dire. Ai-je répondu à votre question?
    Oui...
    Je vois que vous espériez davantage de moi.
     Des voix: Oh!
    M. Bradley Miller: À la bonne heure, mais donnez-moi davantage de contexte.
    Ce serait plutôt à notre président de vous en donner en vous faisant parvenir un exemplaire du document en question. Vous pourriez ainsi l'examiner attentivement...
    M. Bradley Miller: Oui.
    L'hon. Marlene Jennings: ... et effectuer au besoin les recherches nécessaires pour ensuite transmettre votre réponse au comité par l'intermédiaire de la présidence.
    Si vous me demandez une opinion sur les conventions qui existent au bureau du Président de la Chambre en ce qui concerne le fait de donner de l'information au gouverneur général, je ne suis simplement par en mesure de vous donner une réponse à cette question immédiatement. Mais je serais certainement heureux de faire la recherche nécessaire et de vous fournir un rapport sur la question plus tard.
    Merci.
    Cela a été préparé par B. Thomas Hall, ancien greffier à la procédure de la Chambre des communes, pour notre comité en vue de notre étude sur la prorogation. Fondamentalement, ce qu'il dit, c'est que c'est une convention, que le Président de la Chambre a accès au gouverneur général « en toute occasion convenable », et que si, à quelque moment que ce soit, la Chambre des communes, que nous essayons ou non de changer la convention sur la prorogation, croit qu'il y a un problème et qu'elle est d'avis que ce dernier devrait être porté à l'attention du gouverneur général, c'est un moyen par lequel ce point de vue pourrait être porté à l'attention du gouverneur général.
    Je vais demander qu'on vous envoie une copie de cela.
    Très bien.

  (1120)  

    Merci.
    J'ai terminé pour l'instant. Merci.
    Excellent.
    Monsieur Reid.
    Merci, professeur Miller, de votre présence ici aujourd'hui.
    Je voulais commencer par vous demander de nous donner un peu plus de détails sur les observations publiques faites par le gouverneur général de la Nouvelle-Zélande. Je suis intéressé de savoir, d'abord, s'il a fait ses observations avant ou après qu'il se soit retrouvé dans la situation d'avoir à exercer les pouvoirs de réserve, et ensuite, peut-être que vous pourriez nous donner un peu de détails sur la teneur de ces observations.
    Certainement.
    Premièrement, le gouverneur général, sir Hardie Boys, a été le premier gouverneur général à occuper ce poste en Nouvelle-Zélande après que cette dernière a adopté le mode de scrutin fondé sur la représentation proportionnelle. Il a pris sur lui de faire certains discours publics bien en avance, avant d'être appelé à désigner le gouvernement de la Nouvelle-Zélande.
    Il a fixé les critères qu'il utiliserait pour désigner le gouvernement, en se fondant sur le fait qu'il pensait que cela aiderait énormément les choses si quelqu'un était sur le même pied et comprenait ce qui était... Il croyait que cela aiderait les négociations entre les partis politiques si ces derniers savaient ce qu'il avait en tête, alors, ils ne travailleraient pas dans l'obscurité totale.
    Par après, il a fait des discours périodiques sur son bureau, pour expliquer quelles étaient ses fonctions. Il s'agissait de communications qui n'étaient pas destinées uniquement aux acteurs politiques, mais également au public, de manière que le public puisse comprendre ce qu'il faisait comme moyen d'assurer la responsabilité à l'égard du public. Étant très conscient du fait qu'il exerçait un pouvoir alors qu'il n'était pas directement responsable face à l'électorat, c'était sa façon à lui de se rendre responsable devant le public.
    Pour ce qui est du contenu spécifique de ses observations, il s'agissait de discours d'une portée assez grande. Dans mon mémoire, j'ai fourni un lien pour accéder au site Web du gouverneur général de la Nouvelle-Zélande qui vous renvoie à l'endroit où certains de ses discours sont archivés.
    De façon générale, le fait que cela se trouve sur le site Web du gouverneur général laisse entendre que ces derniers ont été reçus assez bien pour que maintenant... J'ai besoin de votre aide pour savoir quand cela s'est produit. Je suppose que c'était dans les années 1990.
    C'était à la fin des années 1990, vers 1998.
    Mais la perception du public de ses discours et le processus consistant à les rendre publics ont été suffisamment positifs pour qu'ils aient été en mesure de les garder sur le site Web. N'est-ce pas exact?
    Je ne suis qu'un humble chercheur universitaire canadien dans le domaine de la constitution, alors, ma connaissance de la politique néo-zélandaise est extrêmement limitée, mais je n'ai certainement pas entendu beaucoup d'indignation à l'égard de la conduite du gouverneur général.
    D'accord.
    La raison pour laquelle j'ai posé cette question, c'est que notre témoin précédent... Je ne sais pas si le témoignage de M. Monahan a été présenté suffisamment longtemps pour que vous puissiez le voir.
    Non, je ne l'ai pas vu.
    D'accord.
    Il ne traitait pas de cette question précisément, mais en général, il s'inquiétait qu'en traitant avec le gouverneur général... je le paraphrase jusqu'à un certain point, et peut-être que je ne lui rends pas tout à fait justice ici, mais je pense qu'en général, il exprimait une réticence, pour utiliser l'expression de Bagehot, à jeter de la lumière sur la magie, à avoir trop d'exposition publique sur ce qui se passe lorsque le gouverneur général prend des décisions. Il avait également une certaine réticence en ce qui concerne le fait d'avoir un examen public ou un processus de nomination.
    Alors, je suppose que la question est de nature plus générale. Pensez-vous qu'il soit positif d'avoir, comme le gouverneur général Hardie Boys essayait de le faire, une plus grande ouverture à cet égard, ou d'avoir moins d'ouverture? Est-ce que notre gouverneure générale actuelle ou le prochain gouverneur général devrait mettre davantage l'accent sur la communication? Ou quelles sortes de contraintes devrait-il y avoir sur la volonté de parler de ce genre de considérations?
    C'est simplement une question de nature générale.
    Eh bien, je pense que cela fait bien longtemps que le gouverneur général du Canada a été appelé à agir politiquement de la manière que la gouverneure générale actuelle doit le faire. Et pendant cet intervalle, la vie publique a été transformée au Canada. Il y a une culture de transparence beaucoup plus grande et ce que certains appellent une « culture de justification » des acteurs politiques qui présentent au public leurs raisons en faveur d'une plus grande transparence. Alors, je pense qu'il est approprié que le bureau du gouverneur général soit modernisé dans cette direction.
    Ceci dit, je n'appuierais pas une proposition voulant que le gouverneur général fournisse des raisons écrites, ou des raisons, ou une justification, ou toute explication après avoir pris une décision. Je pense que cela doit être entouré de mystère ou de quoi que ce soit d'autre. La fonction du gouverneur général, lorsqu'il reçoit une recommandation du premier ministre, n'est pas la même fonction que celle d'un juge qui entend impartialement deux parties en litige pour ensuite rendre une décision. C'est une fonction différente.
    Je ne suis pas à l'aise avec l'idée que le gouverneur général doive donner des raisons après coup, après une décision. Cependant, je pense qu'il peut être très utile pour le gouverneur général de fournir, comme l'a fait le gouverneur général Hardie Boys, une sorte de discussion dans l'abstrait à l'avance, de sorte que les acteurs politiques puissent savoir quelle est sa position sur les problèmes et qu'ils puissent agir en conséquence, soit pour communiquer leur désaccord ou leur accord, dans le cadre d'un processus où tous les acteurs politiques travaillent ensemble soit pour confirmer, soit pour modifier une convention.

  (1125)  

    Très brièvement, étant donné qu'il ne me reste qu'environ 20 secondes, est-ce que les gouverneurs généraux subséquents de la Nouvelle-Zélande ont considéré qu'ils étaient liés par les règles de décision qui ont été discutées par le gouverneur général Hardie Boys ou est-ce que ces règles seraient le genre de règles qu'ils utiliseraient?
    Cela, je l'ignore. Je n'ai entendu aucun mécontentement à l'égard de son rôle dans la vie publique de la Nouvelle-Zélande. Je sais que les gouverneurs généraux actuels continuent de donner des discours et qu'on peut les retrouver sur le site Web du gouverneur général, mais je n'ai pas étudié ce contenu du tout.
    Merci beaucoup.
    Merci, monsieur Reid.
    Madame Gagnon.

[Français]

    Merci, monsieur Miller.
    Pour ce qui est de la prorogation de la Chambre, plusieurs personnes l'ont vécue trois fois pour toutes sortes de raisons. La dernière fois n'a pas vraiment été acceptée par l'opinion publique. Des gens ont contesté l'utilisation de la prorogation, et cette utilisation a probablement été abusive.
    Effectivement, on a pu constater que la prorogation a été utilisée à plusieurs reprises par le gouvernement actuel de façon abusive. La dernière fois, c'était comme si ce n'était pas bien passé dans l'opinion publique. Certaines personnes sont allées consulter leurs pairs, comme certains professeurs d'université, ou encore ce jeune qui a décidé de créer un site Web pour faire connaître les raisons pour lesquelles le gouvernement avait décidé de proroger la Chambre.
    Cela nous amène à réfléchir sur la nécessité de faire une utilisation plus prudente de la prorogation et sur le rôle de la Gouverneure générale. Comme parlementaire, j'ai la perception que le premier ministre va demander conseil à la Gouverneure générale, mais elle n'a pas d'autre choix. Ça m'aurait beaucoup surprise que la Gouverneure générale décide de ne pas accepter les conseils du premier ministre. C'est comme une formalité d'accepter sa demande.
    Vous dites qu'il pourrait y avoir plus de transparence, mais, en même temps, vous dites qu'on n'a pas à donner, après coup, les raisons pour lesquelles la décision a été prise. La ligne est très mince. J'ai un peu de difficulté à croire que la Gouverneure générale puisse expliquer ses raisons au préalable, et non par la suite. En effet, c'est comme une formalité d'accepter les conseils du premier ministre. La latitude de la Gouverneure générale n'est pas très grande.

  (1130)  

[Traduction]

    Merci.
    Il y a beaucoup de choses dans vos observations. Pour ce qui est de savoir comment aborder cela, ce que je suggère, c'est que la prise de décision au sein du bureau du gouverneur général doit avoir une plus grande transparence. J'ai proposé une façon de le faire; j'ai fixé la ligne sur les raisons après coup. Je pense que lorsqu'on transforme une institution publique, nous devons faire de petits pas. Je ne suis certain que, dans notre culture politique actuelle, il soit sage de donner des raisons après coup.
    Je crois qu'il serait extrêmement utile que la gouverneure générale parle du rôle de son bureau, de sorte que le premier ministre ou d'autres puissent comprendre... Elle pourrait, à l'avance, tracer la ligne pour définir où elle croit qu'elle serait justifiée d'utiliser les pouvoirs de réserve et où elle croit qu'elle ne serait pas justifiée de le faire.
    Vous dites que la culture actuelle est telle qu'elle n'a d'autre choix que d'accepter la recommandation du premier ministre. Je pense qu'on peut débattre de cette question. Je pense qu'on aurait pu présenter de bons arguments — d'un côté comme de l'autre — en 2008 sur ce qu'elle aurait pu faire. Cela aurait été très difficile, c'est certain. Il lui aurait été très difficile de refuser la recommandation du premier ministre.
    Peut-être qu'il aurait été beaucoup plus facile de le faire si elle avait, à l'avance... Eh bien, elle n'aurait jamais pu prévoir la situation. Je peux certainement suggérer cela. Mais si, à l'avance, il y avait eu des règles établies, cela renforcerait la position du gouverneur général, qui pourrait plus tard dire que ces règles n'ont pas été suivies et c'est pourquoi il refuse maintenant la recommandation du premier ministre.

[Français]

    Justement, quel type de règles y verriez-vous?

[Traduction]

    Ce serait une forme d'articulation de ce qu'est la convention concernant la prorogation. Je n'ai pas de proposition pour définir ce que ces règles devraient être. C'est une tâche qui incombe aux acteurs politiques, les acteurs politiques qui comprennent le gouverneur général. Tout ce que je dis, c'est qu'il doit y avoir une certaine discussion, comme celle à laquelle vous participez tous, pour en venir à une entente sur la façon dont les choses se dérouleront à l'avenir.

[Français]

    Il faudrait un genre de comité auquel prendraient part toutes les parties présentes, lequel pourrait réfléchir sur des règles plus précises pour que les partis de l'opposition soient aussi consultés dans cette démarche et que tous se mettent d'accord sur certaines règles. Lorsqu'il y a prorogation, il y a le fait de l'accepter, mais il y a aussi la durée de la prorogation. Souvent, c'est ce qui va choquer les partis de l'opposition. Nous sommes là pour siéger, pour défendre certaines lois. Nous avons été laissés à nous-mêmes dans nos comtés. Il y avait là quelque chose de frustrant, parce que nous ne pouvions plus faire notre travail de parlementaire. Nous sommes revenus à la Chambre en mars. La session est mal équilibrée du fait qu'elle a été écourtée de cinq semaines. Nous avons moins de temps pour travailler dans nos comtés. Nous en subissons les conséquences.
    Il y aurait peut-être lieu de mieux baliser la prorogation quant aux raisons de la demander et à sa durée. Il faudrait préciser que cela n'a pas de bon sens dans un certain contexte, parce qu'on n'aura pas le temps de traiter, avant la fin de la session en cours, certains projets de loi qui reviendront au Feuilleton .

[Traduction]

    Eh bien, le format ou le canal utilisé pour entreprendre ces discussions est quelque chose qui déborde de mon champ de compétence, mais il est certain que les discussions sont d'une grande valeur et qu'elles sont nécessaires.

  (1135)  

    Merci.
    Monsieur Christopherson.
    Merci, monsieur le président.
    Merci beaucoup, professeur, de votre participation. Je vous en suis reconnaissant.
    Peut-être que je peux reprendre là où Mme Gagnon a laissé en ce qui concerne le gouverneur général. Un autre témoin avait le même avis que vous: que ce n'est pas dans le meilleur intérêt de notre système que le gouverneur général donne des raisons après coup.
    J'ai encore un peu de difficulté à comprendre cela. J'ai dit auparavant que les Canadiens ne sont plus aussi respectueux de tous les pouvoirs en place qu'ils l'étaient auparavant, et cela s'applique même à la reine et à ses représentants. Et quant à cette notion qu'il doit y avoir une certaine forme de mysticisme qui doit être protégée pour que le système fonctionne... j'ai bien du mal à le croire.
    S'il vous plaît, aidez-moi à comprendre pourquoi vous croyez qu'il ne serait pas sage que le gouverneur général donne des raisons. Il y a tellement de pouvoir là, tellement d'autorité, et en cette ère de reddition de comptes — et nous vivons cela personnellement à titre de députés, en gros caractères — la reddition de comptes est la pierre angulaire. Et voilà que nous disons que la plus haute autorité au pays, pourrait-on dire, ayant le pouvoir ultime de décider qui formera le gouvernement, doit demeurer dans le secret pour ce qui est de savoir pourquoi certaines décisions ont été prises. Aidez-moi à comprendre dans ce contexte comment le fait de garder les choses secrètes peut être utile.
    Je ne pense pas que les mots mystère et mysticisme soient particulièrement utiles ici.
    Excusez-moi: vous ne pensez pas que c'est utile...?
    Je ne pense pas que c'est utile, le vocabulaire de mystère et mysticisme, que le fait d'envelopper quelque chose de secret est bon en soi... Je ne veux pas dire cela. Nous, les avocats, avons tendance à être un groupe plutôt prudent, alors, j'hésite à recommander un changement aussi important que celui-là.
    Cependant, plus important encore, dans des circonstances où le gouverneur général refuse la recommandation du premier ministre, l'accent n'est plus sur le gouverneur général. Ce qui me semble être plus important alors, c'est ce qui arrive par la suite à la Chambre; lorsque la recommandation au gouverneur général est refusée, la question est renvoyée à la Chambre des communes qui peut prendre les mesures qu'elle veut.
    Essayons de rester au niveau général. Vous avez utilisé le terme — et je l'ai noté — que vous n'étiez pas certain que c'était « sage ». Pourquoi? Quels sont les inconvénients? Quelles sont vos inquiétudes? Qu'arriverait-il si nous disions: « Continuez d'exercer les pouvoirs, mais nous aimerions une explication... »? Quel tort cela entraînera-t-il, pensez-vous? Je ne vois pas.
    Je l'ignore. C'est simplement que c'est un pas dans l'inconnu.
    Juste parce que c'est l'inconnu, nous ne voulons pas le faire...? Est-ce là la seule raison?
    C'est le meilleur argument que je puisse trouver...
    Mais je pourrais vous donner un bon argument de l'autre côté, et je l'ai déjà fait, pour expliquer pourquoi nous devons le faire. Il n'y a pas de réponse à cela. Vous dites seulement que c'est l'inconnu.
    Eh bien, quelle réponse ai-je donnée? Je pense que ce que j'ai dit, c'est qu'une fois que la recommandation a été refusée...
    Mais dans n'importe quelle circonstance, qu'elle soit refusée ou acceptée, seulement si le gouverneur général rend une décision, pourquoi ne pas avoir à donner une certaine justification de cette décision?
    Pourquoi le gouverneur général devrait-il donner une raison ou une justification lorsqu'il accepte la recommandation du premier ministre?
    Eh bien, cela ne serait qu'une simple déclaration, n'est-ce pas? Ce serait: « J'ai accepté la recommandation du premier ministre parce que je ne pense pas qu'il y ait rien de mal, de fâcheux, bla, bla, bla, merci beaucoup et assoyez-vous, mes sujets... ».
    N'est-ce pas implicite dans l'acceptation de la recommandation du premier ministre? Si c'est tout ce qu'il faut dire...
    Mais si vous établissez le fait qu'il doit y avoir une certaine forme de reddition de comptes, alors, dans les occasions où la question est controversée, les Canadiens voudront autre chose que l'image d'une porte transmise par une caméra pendant deux heures.
    Des voix: Oh, oh!
    M. David Christopherson: C'est vraiment ce qu'on a vu la dernière fois.
    À la fin de la journée, lorsqu'elle s'est présentée... Eh bien, elle ne s'est jamais présentée. Lorsque le premier ministre a fini par sortir de la porte en question pour annoncer qu'il avait obtenu ce qu'il voulait, la personne qui a pris la décision n'a pas dit un mot, et ne l'a toujours pas fait.
    Pourquoi? Quel mal y aurait-il à se présenter pour dire: « Voici pourquoi j'ai décidé ce que j'ai décidé »? Le reste d'entre nous doit vivre avec cela, hormis les sénateurs qui n'ont pas à répondre à qui que ce soit. Mais le reste d'entre nous qui doit faire les lois doit rendre des comptes.
    Je ne comprends pas. Tout ce que j'entends jusqu'ici, c'est que parce que c'est un peu risqué ou que vous êtes nerveux, vous ne voulez pas le faire. Ce n'est pas vraiment une raison. Je ne le pense pas, mais de toute évidence, vous le pensez. Très bien, alors, nous allons continuer. S'il me reste du temps, j'aimerais revenir, alors, à la principale...
    Je ne sais pas... Vous faites des recommandations et vous vous attendez qu'elles soient défendues.
    Le 17 mars, la Chambre a adopté cette motion proposée par M. Layton:

Que, de l’avis de la Chambre, le premier ministre ne recommande pas au gouverneur général de proroger la session d’une législature de plus de sept jours civils sans une résolution expresse de la Chambre des communes en ce sens.
    Que pensez-vous de cela précisément?

  (1140)  

    Voulez-vous savoir ce que je pense de la motion?
    Je crois que la motion est un bon point de départ pour établir une convention.
    Ce qui est important ici, c’est une entente. Si cette motion rallie suffisamment d’appuis, vous aurez ce que vous vouliez.
    Selon vous, est-ce qu'il est suffisant de modifier le Règlement de la Chambre des communes ou devons-nous également apporter une modification législative? Ou croyez-vous que c’est comme porter des bretelles en plus d’une ceinture et que c’est redondant?
    Ces deux moyens prouvent qu'il y a un consensus. À mon avis, un texte de loi ne prouve pas plus qu’il y a une entente qu'un règlement, pourvu que l'on s'entende.
    Parfait! Merci beaucoup, monsieur.
    Je vous remercie, monsieur le président.
    Madame Jennings, cette série de questions se divisera en périodes de cinq minutes. Nous verrons si nous pouvons donner la parole à tous ceux qui veulent intervenir.
    Merci, monsieur le président.
    Je vous remercie, monsieur Miller.
    Compte tenu de ce que vous avez dit à la suite de ce qui s'est passé en Nouvelle-Zélande, je crois qu’il serait peut-être intéressant d’exiger que le gouverneur général, avant de prendre une décision, rende public le processus qui justifie d’avoir recours ou d’exercer son autorité ou ses pouvoirs, qu’ils soient réguliers ou de réserve, et non pas après avoir pris une décision — un exercice de son autorité. Cela éviterait de devoir justifier après-coup une décision particulière en public. Je suis d’accord avec vous à ce sujet. C’est peut-être parce que j’ai reçu une formation juridique.
    À mon avis, si la Chambre des communes se met à modifier la convention et notre cadre constitutionnel pour exiger qu’un gouverneur général justifie ses décisions particulières, c’est un moyen de miner notre démocratie parlementaire et nos institutions démocratiques qui défendent cette démocratie. Je conviens tout à fait qu’il faut de la transparence, mais je crois par ailleurs qu’il y a des occasions où il s’agit d’une voie dangereuse. Ce n’est d’ailleurs pas une voie que j’aimerais emprunter moi-même.
    Cependant, dans un souci de transparence, je crois que c'est une bonne idée que le gouverneur général puisse expliquer un peu la raison pour laquelle il a pris une décision, de la même manière dont Adrienne Clarkson s’y est prise, après s’être acquittée de son rôle de gouverneure générale. Je crois toutefois qu’il faudrait le faire quand le gouverneur général occupe son poste, de sorte que l’on informe le public et que l’on apporte un éclairage supplémentaire. Il ne s’agit pas d’un scénario effrayant comme le magicien d'Oz qui active tous les leviers derrière un rideau sans que personne le sache. De cette façon, nous saurions quels sont les leviers. Nous ne connaîtrons peut-être pas l'ordre dans lequel ils ont été activés, mais nous saurions à quoi ils servent. Ainsi, cela nous permettrait d’avoir une bonne idée pour nous faire notre propre idée de ce qu’est la justification.
    Cependant, sur la question de la motion…
    Puis-je vous interrompre?
    L’hon. Marlene Jennings: Oui.
    M. Bradley Miller: Je tiens seulement à dire que je suis tout à fait d’accord avec vous.
    Oh! Je vous aime!
    Des voix: Oh, oh!
    L’hon. Marlene Jennings: Maintenant, vous rougissez…
    Vous n’avez aucune idée de la chance que cela représente…
    Je suis désolé. Je vous ai interrompue.

  (1145)  

    Pour en revenir à la question de la motion… En fait, il y a deux motions: une motion néo-démocrate et une motion libérale. Elles visent à modifier le Règlement de la Chambre des communes pour fournir un cadre réglementaire — si je peux utiliser ce mot — au sujet de la prorogation. Elles n’entravent ou ne limitent en aucune manière le pouvoir exclusif de la gouverneure générale à cet égard.
    Vous avez dit que c'est un bon point de départ. Cependant, d’après ce que je comprends de vos propos au sujet de la convention — et c'est ce sur quoi j’aimerais que vous fassiez des observations —, une convention peut en devenir une, si j’ai bien compris votre point de vue, mais il faudrait plus qu’un simple vote majoritaire. S'il s'agissait d'un vote majoritaire, ce serait une pratique. Le respect de cette règle particulière par tous les partis par la suite pourrait la mener, en fin de compte, à devenir une vraie convention. Autrement, il faudrait avoir le consentement de tous les partis pour qu’elle devienne immédiatement une convention. Ai-je bien saisi ce que vous avez dit?
    Oui, c’est exact. L’importance de la motion ne réside pas dans la motion comme telle, mais dans la mesure où les intervenants politiques l’acceptent. Ainsi, la motion a une force ordinaire, mais si tous les députés affirment que c’est la formulation qui convient pour tout le monde, qu’ils s’entendent tous sur l’énoncé de principe…
    Donc, si je comprends bien, prenons l’exemple d’un parti qui dépose une motion visant à modifier le Règlement de la Chambre des communes pour créer un cadre sur la prorogation au moyen du Règlement. Si la motion est adoptée par un vote majoritaire, le résultat ne serait pas égal à une convention, puisque la motion n’a pas été appuyée par tous les partis de la Chambre des communes.
    C’est exact. Il ne s’agirait pas d’une convention, mais cette règle pourrait en devenir une plus tard.
    Oui. Si, au fil du temps, le parti ministériel et les autres partis — ceux qui ne font pas partie du gouvernement, ceux qui n’ont peut-être aucune chance d’en faire partie un jour ou ceux qui n’ont aucun intérêt à en faire partie — y adhèrent, cette règle pourrait alors enfin devenir une convention.
    Voilà.
    Merci infiniment.
    Bien. Je vous ai laissé un peu plus de temps, mais vous avez soulevé un point intéressant quant à la manière d’obtenir une convention.
    N’est-ce pas toujours le cas, monsieur le président?
    Bien sûr. Je suis désolé. C’est mon erreur...
    Ne commencez pas à user de faux-fuyants...
    Monsieur Albrecht.
    Merci, monsieur le président.
    Je vous remercie d’être des nôtres aujourd’hui, monsieur Miller. Vous avez fait la différence entre ce qui constitue un conseil au premier ministre et des renseignements transmis au premier ministre qui proviennent de n’importe quelle source. C’est très utile. Selon moi, par le passé, nous avons utilisé ces mots de façon interchangeable. Cela m’a été utile.
    Vous avez également souligné que les conventions sont créées soit par une pratique répétée au fil du temps, soit par un consensus de tous les partis. Elles ne peuvent pas être établies simplement par un vote majoritaire au Parlement, comme ma collègue vient de le réaffirmer.
    Vers la fin de votre exposé, vous avez mentionné une audience ou une discussion avec la personne nommée gouverneur général. Je ne suis pas certain si cette audience aurait lieu avant que la nomination soit ratifiée. Si c’est le cas, est-ce qu’un parti présent à l’audience aurait le pouvoir d’apposer son veto à la recommandation du premier ministre? Faudrait-il un consentement unanime de ce groupe? Que ferions-nous si, par exemple, une personne nommée témoignait devant un comité et qu’un ou deux membres étaient en désaccord avec la majorité? Comment envisagez-vous les choses?
    Je n’imagine rien qui puisse différer du processus actuellement suivi pour les nominations à la Cour suprême. Corrigez-moi si je me trompe, mais d’après ce que je comprends de ce processus, la nomination relève entièrement du premier ministre.
    Je ne suis pas entièrement certain de ce qu’est le statut d’une audience devant le Parlement, mais il est encore plus valable de suivre la nomination d’un gouverneur général que la nomination d’un candidat à la Cour suprême. De fait, il est beaucoup plus pertinent pour le gouverneur général d’entendre les attentes des parlementaires envers lui. C'est une occasion d’interagir directement avec les députés, ce qui ne se produira pas par la suite au cours du mandat du gouverneur général.
    Je ne suis pas en train de proposer de créer une audience où quelqu’un pourrait apposer son veto quant à la nomination ou quelque chose du genre. Je dis seulement qu’il pourrait être utile de rencontrer en vis-à-vis à la Chambre des communes la personne nommée avant qu’elle n’occupe son poste.

  (1150)  

    Ainsi, ce serait à la suite de la nomination, en quelque sorte, mais c’est un moyen de discuter avec la personne nommée pour découvrir quelle méthode elle préconiserait dans le cas d’une question telle qu’une demande ou un avis du premier ministre pour proroger le Parlement.
    Oui.
    C’est bien que vous ayez apporté cette précision, car j’aurais eu quelques difficultés avec la première interprétation, c’est-à-dire qu’il aurait été possible qu’un ou deux membres apposent leur veto à la nomination ou que la nomination soit ratifiée. C’est bien.
    Je vous remercie. Ce sera tout.
    Je vais partager le reste de mon temps.
    Il vous reste quelques minutes, monsieur Albrecht.
    Est-ce qu'un autre député du parti ministériel voudrait intervenir? Non?
    Monsieur Guimond, vous n’avez rien à ajouter aujourd'hui?
    Monsieur Christopherson, aimeriez-vous intervenir de nouveau?
    Je n’ai rien à ajouter, monsieur le président. Merci.
    Très bien.
    Rodger?
    Bien. Aujourd’hui, nous avons pu entendre tous ceux qui voulaient intervenir et nous avons fait tout ce que nous pouvions. C’est fantastique!
    Monsieur Miller, comme en témoignent nos questions, cette question nous tient à coeur. Nous avons entendu de nombreux points de vue de la part d’autres témoins.
    Permettez-moi seulement de résumer brièvement. Cependant, Mme Jennings vous a demandé… Nous allons vous fournir la citation qu’elle a utilisée quant à l’avis du Président, et nous allons vous demander d’y répondre et de retourner le tout au comité, si c’est possible.
    Si vous me permettez d’ajouter un autre élément, plusieurs témoins ont laissé entendre que le Président est en mesure de donner des conseils au gouverneur général, ou du moins… Comme vous l'avez dit dans votre déclaration préliminaire, l’interprétation varie selon qu'il s’agit de conseils ou de renseignements. Si tel était le cas, le Président du Sénat aurait-il également la même compétence? A-t-il la même capacité? Qu'arriverait-il si ces conseils étaient contraires?
    Cela nous met dans une situation assez difficile.
    Je vois.
    J’ignore si le Président du Sénat a le même accès au gouverneur général. En principe, je ne vois pas pourquoi ce ne serait pas possible; je n’ai pas encore entendu dire qu’il y avait une convention qui prouvait le contraire.
     Si les conseils, et je tiens à ne pas mal m’exprimer… Ce n'est pas très important si les renseignements fournis par le Président de la Chambre des communes et le Président du Sénat sont contraires. De fait, il ne s’agit pas de conseils dans le sens constitutionnel du terme, comme c’est le cas du premier ministre. Il s’agit seulement de quelques renseignements de base que le gouverneur doit savoir lorsqu’il prend votre décision.
    Je serais très surpris si la gouverneure générale n’a pas déjà plusieurs conseillers qui ne s’entendent pas toujours.
    Plusieurs informateurs…
    Oui. Je suis maintenant en train de…
    Il va falloir distinguer ces termes…
    Il va maintenant falloir que quelqu’un se mette sur mon dos pour que je précise mes observations.
    Des voix: Oh, oh!
    Oui. C’est interminable…
    Monsieur Reid, ai-je éveillé quelque chose en vous?
    Oui, vous avez suscité quelque chose.
    Nous avons eu une discussion intéressante avec les derniers témoins. Je ne suis pas certain que le débat a tout à fait été fructueux concernant le Président de la Chambre des communes et, entre parenthèses, le Président du Sénat.
    J'ai l'impression, d'après les observations ou la formule que le Président de la Chambre lit à chaque discours du Trône… Comme je suis l'un des députés de la Chambre des communes qui se bousculent devant la barre du Sénat, je l'entends chaque fois, et il me semble qu’il s’agit vraiment d’une réaffirmation du règlement de 1688 — ou de la Restauration en 1660, si vous préférez — et de l’établissement du fait que la Chambre des communes fait partie d'un Parlement. La Chambre des communes a certains privilèges que la Couronne ne peut pas lui enlever, et la Couronne ne peut pas prendre des dispositions pour avoir accès à la Chambre des communes. Les ministres entourant la Couronne ne peuvent pas interdire l'accès à la Chambre des communes dans son ensemble au gouverneur général.
    De la même manière, c'est également une réaffirmation de notre liberté d'expression. Dans la Chambre, nous pouvons nous exprimer sans devoir en subir les conséquences. Nous avons l’immunité parlementaire à cet égard. Je crois que c'est ce qui se passe.
    Si je ne m’abuse, le Président du Sénat est nommé par le premier ministre. En fait, cela fait partie de notre Constitution, et il est écrit que ce n'est pas un poste indépendant. Par conséquent, je crois qu'il aurait moins de droits à cet égard. Dans un sens, c'est vraiment un poste gouvernemental. Je fais seulement une observation. Le Président du Sénat n'est pas élu par le Sénat.

  (1155)  

    Avez-vous quelque chose à dire à ce sujet, monsieur?
    Vous me devancez de loin. Tout cela est très intéressant et sensé. De nouveau, je répète que je n’ai pas étudié en détail les conventions concernant le Président de la Chambre des communes, et encore moins celles qui entourent le Président du Sénat.
    D’accord.
    Je suis ravi que nous vous ayons donné des devoirs à faire.
    Oui.
    En guise de conclusion, aimeriez-vous dire un dernier mot?
    Non. Je dirai seulement que j’ai grandement aimé lire les propos des autres témoins. Qui plus est, la qualité de vos questions révèle que votre comité est très bien renseigné et efficace. Je suis extrêmement ravi d’avoir eu l’occasion d’être des vôtres.
    Merci beaucoup.
    Nous vous sommes effectivement reconnaissants d’avoir été des nôtres aujourd’hui pour nous faire part de vos observations.
    Nous allons suspendre la séance pendant un court instant pour permettre au témoin de se retirer. Nous avons quelques points à l’ordre du jour en ce qui concerne les travaux du comité. Je crois donc que la séance se poursuivra à huis clos. Nous devons discuter d’un rapport. Si telle est la volonté du comité, nous allons marquer une pause de deux minutes.
    [La séance se poursuit à huis clos.]
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