Il est aussi peu réaliste de
déférer une question à un comité de soixante membres
qu’à un comité plénier qui en compte 265; il est
illusoire de s’attendre à ce qu’un comité aussi
nombreux accomplisse quoi que ce soit d’utile.
W.F. Dawson
(Procedure in the Canadian House of Commons, p. 209)
L
orsque l’ensemble des
députés de la Chambre des communes se réunissent en
comité, ils forment un comité
plénier [1] .
Chaque fois que la Chambre se constitue en comité plénier pour
étudier une question précise, un nouveau comité est
créé. Une fois que le comité a terminé ses travaux,
il cesse d’exister. Au cours d’une session, plusieurs comités
pléniers peuvent donc être mis sur pied.
Une réunion d’un comité
plénier se tient sous la présidence du vice-président, en
sa qualité de président des comités pléniers, ou
encore du
vice-président [2]
ou du vice-président adjoint des comités pléniers. Le
président de séance prend place au Bureau et occupe le fauteuil du
Greffier, tandis que le fauteuil du Président reste inoccupé; la
masse est retirée du dessus du Bureau pour indiquer que la Chambre
elle-même ne siège pas. Elle est placée sur le support
situé sous l’une des extrémités du Bureau pendant
tout le temps où la Chambre siège en comité
plénier.
« Le comité plénier a
pour fonction de délibérer, non
d’enquêter [3] . »
Contrairement aux comités permanents qui sont habilités à
entreprendre des études sur des questions d’intérêt
courant pour la Chambre, un comité plénier ne peut se pencher que
sur des questions et des projets de loi que la Chambre décide
d’examiner dans ce cadre. À une époque, la Chambre se
constituait fréquemment en comité plénier pour examiner le
Budget des
dépenses [4],
les projets de loi de
crédits [5]
et tous les projets de loi fiscaux [6]
à l’étape de l’étude en comité. De plus,
pratiquement tous les projets de loi adoptés en deuxième lecture
étaient renvoyés à un comité plénier pour
examen. Aujourd’hui, bien que le Règlement charge toujours un
comité plénier d’examiner les projets de loi de
crédits [7]
et parfois, par ordre spécial ou avec le consentement unanime des
députés, d’autres projets de loi qui sont renvoyés
à un comité plénier pour examen, la Chambre consacre moins
de temps à se constituer en comité
plénier [8] .
En fait, de nos jours, l’étape du comité plénier sert
surtout à accélérer l’adoption des projets de
loi [9] .
Comme la composition d’un
comité plénier est identique à celle de la Chambre, on
pourrait s’attendre à ce que les règles des deux
assemblées soient les mêmes. Malgré des similarités,
les règles en comité plénier sont moins solennelles que
celles qui s’appliquent lorsque la Chambre siège et que le
Président occupe le fauteuil. Les députés peuvent par
exemple intervenir plus d’une fois sur une même
question [10] .
Ce chapitre traitera du rôle des comités pléniers en
décrivant les règles et procédures qui régissent
leurs délibérations.
Historique
Grande-Bretagne
Le Parlement britannique voit se
développer deux formes de comités au cours du seizième
siècle : des petits comités d’au plus 15 personnes,
appelés « comités restreints » et de grands comités
composés de 30 à 40 membres, appelés « comités
permanents ». Les projets de loi étaient souvent examinés en
détail par les comités restreints et seuls leurs membres pouvaient
participer aux délibérations. Mais il devint courant au sein des
comités permanents de permettre à toutes les personnes
présentes d’intervenir. Avec le temps, les comités
permanents se sont transformés en comités
« généraux » ou « grands comités » dont
tous les députés faisaient partie. C’est sous le
règne de Jacques Ier (1603-1625) et de Charles Ier
(1625-1649) que l’appellation de comité plénier est
passée dans
l’usage [11] .
Créés en vue de discuter de projets de loi particulièrement
importants (projets de loi visant à imposer une taxe, ou concernant des
questions constitutionnelles, ce qui était fréquent dans les
Parlements des Stuart), ces comités permettaient aux
députés de s’exprimer aussi souvent qu’ils le
souhaitaient [12] .
Une autre raison d’étudier les projets de loi dans ce cadre
était que le débat était plus ouvert en raison de
l’absence « du Président, une présence contraignante,
dont on attendait à l’époque qu’il veille aux
intérêts du
Roi [13] ».
Dès le début du dix-huitième siècle, il était
devenu courant de renvoyer tous les projets de loi à de grands
comités pour une étude détaillée après la
deuxième
lecture [14] .
Ce fut là une façon efficace d’examiner les questions en
détail et, pour la Chambre, d’établir son emprise sur les
questions financières au cours de la deuxième moitié du
siècle [15] .
Canada
Au Canada, les assemblées
législatives coloniales ont calqué leurs procédures sur
celles de la Chambre des communes britannique. En 1792, les Assemblées du
Haut et du Bas-Canada ont adopté l’usage britannique de se
constituer en comité plénier pour examiner des mesures
législatives, ou des questions procédurales et constitutionnelles.
Le système de comités restreints de l’Assemblée du
Haut-Canada était même plus utilisé qu’en
Grande-Bretagne, et bon nombre de projets de loi étaient renvoyés
à ces comités après la deuxième
lecture [16] .
À partir de 1817, dans le Bas-Canada, quatre comités dont tous les
députés faisaient partie étaient créés au
début de chaque session et chargés par l’Assemblée de
siéger certains jours de la semaine. Ils portaient le nom de grands
comités des griefs, des tribunaux, de l’agriculture et du commerce.
En 1840, après l’union du Haut et du Bas-Canada, la plupart des
règles parlementaires en usage au Bas-Canada ont été
conservées [17] ,
et l’Assemblée législative de la Province du Canada a
continué de mener une bonne partie de ses travaux en comité
plénier [18] .
Au moment de la Confédération
en 1867, la Chambre des communes a adopté les règles de
l’ancienne Assemblée législative de la Province du Canada,
notamment les procédures et pratiques relatives aux comités
pléniers [19] .
De sorte que les questions concernant le commerce, la fiscalité ou les
recettes publiques devaient d’abord être examinées en
comité plénier avant que la Chambre des communes puisse adopter
une résolution ou un projet de
loi [20] .
En outre, les
adresses à la Couronne étaient souvent fondées sur des
résolutions d’abord examinées en comité
plénier [21] .
De 1867 à 1968, trois types de
comités étaient composés de l’ensemble des
députés : le Comité des subsides, le Comité des voies
et moyens et les comités pléniers. Le Comité des subsides
examinait, poste par poste, chaque demande de crédits (crédits
provisoires, Budget principal et Budget supplémentaire des
dépenses) [22] .
Quand le Comité recommandait à la Chambre que les crédits
demandés soient accordés et que la Chambre était
d’accord, les député se constituaient en Comité des
voies et moyens [23] .
Le Comité des voies et moyens étudiait ensuite les
résolutions visant à autoriser les dépenses à partir
du Fonds du revenu consolidé (le
Trésor) [24] ;
une fois que ces résolutions avaient fait l’objet d’un
rapport et avaient été adoptées par la Chambre, un projet
de loi de crédits fondé sur ces résolutions était
déposé [25] .
Le Comité des voies et moyens autorisait également de façon
préliminaire les propositions fiscales énoncées dans le
budget du ministre des
Finances [26] .
Un comité plénier discutait habituellement des résolutions
préalables aux projets de loi prévoyant la dépense de fonds
publics [27].
Il ne discutait que de l’opportunité de la mesure proposée,
puisque les détails n’en étaient pas encore connus. Le
débat pouvait s’éterniser. Une fois la résolution
approuvée, la Chambre procédait au dépôt et à
la première lecture du projet de
loi [28] .
Un comité plénier examinait également en détail la
plupart des projets de loi après la deuxième
lecture [29] ,
ainsi que
des questions comme les résolutions relatives aux traités et
conventions
internationales [30]
et les rapports de comités chargés d’étudier les
règles et procédures de la
Chambre [31] .
Peu de projets de loi du gouvernement (des mesures ne prêtant pas à
controverse) étaient renvoyés à des comités
permanents ou spéciaux pour étude. À l’époque,
les comités permanents et spéciaux ne s’occupaient pas de
travaux législatifs; ils approfondissaient plutôt certaines
questions. Les comités permanents n’étaient pas
habilités à adopter les articles d’un projet de loi. Une
fois qu’un comité permanent ou spécial avait
déposé son rapport, un comité plénier devait
réexaminer, article par article, le texte du projet de loi.
C’était le rapport du comité plénier que la Chambre
adoptait à l’étape du
rapport [32] .
Au cours des cent premières
années de la Confédération, seuls des changements mineurs
ont été apportés aux délibérations en
comité plénier. En 1910, la Chambre a modifié le
Règlement pour imposer la règle de la pertinence et autoriser le
Président à ordonner à un député qui persiste
à tenir des propos non pertinents ou répétitifs de mettre
fin à son discours; cette règle était reprise telle quelle
du Règlement de la Chambre des communes
britannique [33] .
En 1955, la Chambre a adopté le rapport d’un comité
recommandant de restreindre la durée des débats en comité
plénier et la durée des débats sur la motion invitant la
Chambre à se former en comité des
subsides [34] .
En octobre 1964, des règles sont adoptées pour limiter le
débat sur les résolutions préalables aux projets de loi
prévoyant la dépense de fonds publics, et réorganiser
l’ordre d’examen des articles d’un projet de loi en
comité
plénier [35] .
En 1968, un comité spécial
chargé de réviser les règles de la
Chambre [36]
critiquait
entre autres l’étude des mesures législatives en
comité plénier. Il faisait valoir que ce processus était
trop lourd et inefficace pour faire face à l’accroissement du
volume et de la complexité des mesures législatives et des
dépenses publiques. Le comité spécial recommandait
l’élimination de l’étape préliminaire de la
résolution en comité plénier pour les mesures fiscales, et
le renvoi de tous les projets de loi, sauf ceux fondés sur des motions de
crédits et de voies et moyens, à des comités permanents qui
pourraient les étudier en détail. Il recommandait également
que les projets de loi renvoyés à des comités permanents ne
soient pas réexaminés en comité plénier, que ceux
qui sont étudiés en comité plénier ne fassent pas
l’objet d’un débat à l’étape du rapport,
et que toutes les interventions dans ce forum soient limitées à 20
minutes [37] .
La Chambre a par la suite adopté un nouveau Règlement incorporant ces
recommandations [38] .
En 1975, des modifications provisoires ont
été apportées au Règlement concernant les travaux
des subsides de manière à permettre que des postes précis
du Budget des dépenses soient étudiés en comité
plénier plutôt que déférés à des
comités
permanents [39] .
Cet article provisoire a été reconduit d’un commun accord pour
la session suivante [40] ,
mais n’a pas été renouvelé par la suite. Les
procédures des comités pléniers ont été
changées de nouveau en 1985, la Chambre ayant modifié son
Règlement de façon provisoire suite à une recommandation du
Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes.
Celui-ci recommandait que les projets de loi fondés sur des motions de
voies et moyens soient renvoyés à des comités
législatifs créés spécifiquement pour l’examen
en détail des projets de loi, plutôt qu’à un
comité plénier. Seuls les projets de loi fondés sur une
motion de crédits portant adoption de prévisions
budgétaires ou de crédits provisoires seraient renvoyés
à un comité
plénier [41] .
Cette modification est devenue permanente en
1987 [42] .
De nos jours, tout projet de loi d’intérêt public, sauf s’il
est fondé sur une telle motion de crédits, est automatiquement
renvoyé à un comité permanent, spécial ou
législatif [43].
Présidents de séance
Un comité plénier n’est
pas présidé par le Président. C’est plutôt le
président des comités pléniers qui s’en charge. En
son absence, la présidence est assurée par le
vice-président ou le vice-président adjoint des comités
pléniers; le Président peut aussi demander à tout autre
député de présider les travaux d’un comité
plénier [44] .
Sélection
Au début de chaque
législature, la Chambre choisit un député comme
président des comités pléniers, qui agit aussi comme
vice-président de la Chambre en l’absence du
Président [45] .
Ce choix se déroule ainsi : un député, habituellement le
premier ministre, propose qu’un député, habituellement un
membre du parti ministériel, soit désigné président
des comités
pléniers [46] .
La motion, qui est proposée une fois que le Président a fait
rapport à la Chambre sur le discours du Trône, est souvent
adoptée sans débat ou
dissidence [47] .
Le député choisi remplit cette fonction jusqu’à la fin
de la législature, mais en cas de vacance, un successeur est
désigné [48] .
La sélection du vice-président ou vice-président adjoint se
déroule de la même manière, sauf que leur mandat se termine
à la fin de la session durant laquelle ils sont
nommés [49] .
Pouvoirs
Le Règlement habilite le
président des comités pléniers à maintenir
l’ordre et le décorum en comité, tout comme le
Président le fait à la Chambre, et à décider de
toutes les questions
d’ordre [50] .
Le président n’est cependant pas habilité à
désigner un député par son nom et à lui ordonner de
quitter la Chambre pour le reste de la journée. Seul le Président
de la Chambre peut exercer ce pouvoir sur réception d’un rapport du
président des comités
pléniers [51] .
Le vice-président et le vice-président adjoint des comités
pléniers ont les mêmes pouvoirs que le
président [52] .
Appel des décisions du Président
Les députés peuvent en
appeler d’une décision du président des comités
pléniers au Président de la
Chambre [53] .
(Ils ne
peuvent plus, depuis 1965, en appeler à la Chambre des décisions
de ce dernier [54] .)
Lorsque le président du comité plénier a rendu une
décision, un député peut invoquer le Règlement pour
en appeler de la décision au
Président [55] .
Un tel appel ne peut faire l’objet d’un débat. Le
président du comité quitte immédiatement sa place au
Bureau, la masse est remise en place et le Président reprend son
fauteuil. (En l’absence du Président, le président du
comité peut occuper le fauteuil et trancher l’appel
interjeté de sa propre
décision [56] .)
Le président du comité se tient debout devant le fauteuil du
Président et fait rapport de l’incident et de la décision
dont on a fait
appel [57] .
Le Président de la Chambre peut entendre d’autres
députés à ce sujet avant de trancher la
question [58] .
Comme c’est toujours le cas, la
décision du Président ne peut, une fois rendue, faire
l’objet d’un appel ou d’un
débat [59] .
Les décisions du président du comité n’ont
été que très rarement
infirmées [60] .
Comme le comité n’a pas levé la séance ni fait
rapport, le Président de la Chambre quitte le fauteuil dès que les
délibérations sur l’appel sont terminées, la masse
est retirée du Bureau et le comité plénier reprend ses
travaux [61] .
Constitution en comité plénier
Lorsque l’ordre du jour
prévoit que la Chambre se constituera en comité plénier
pour examiner une résolution ou une
motion [62] ,
ou qu’il est ordonné qu’un projet de loi soit
étudié en comité
plénier [63] ,
cette procédure est enclenchée sans autre
formalité [64] .
Le Président quitte le fauteuil et la
Chambre [65] .
Le président, le vice-président ou le vice-président adjoint
des comités pléniers assume la présidence du comité.
Le président s’assoit à la place du Greffier, au bout du
Bureau, et les greffiers au Bureau prennent place à sa droite et à
sa gauche. L’un des greffiers au Bureau agit comme greffier du
comité [66] .
Si le comité plénier discute
d’un projet de loi, le ministre ou le secrétaire parlementaire
responsable de la mesure prend place au premier rang du côté
ministériel de la Chambre. Il agit à la fois comme témoin,
pour répondre aux questions des députés, et comme membre du
comité puisqu’il peut participer au débat et aux votes et
proposer des amendements au projet de loi s’il le désire. Le
ministre peut s’adjoindre un ou deux représentants du
ministère qui prennent place à une petite table, sur le parquet de
la Chambre, devant le ministre. Avant le début des travaux, un page
principal les escorte jusqu’à leur place; il les raccompagne
ensuite jusqu’à la sortie dès que le comité
lève la séance et avant que le Président ne
réintègre le fauteuil. C’est le seul cas où des
personnes autres que les députés et les membres du personnel de la
Chambre sont admises sur le parquet de la Chambre lorsque la Chambre
siège.
Déroulement des débats en comité plénier
Les travaux des comités
pléniers sont régis par le Règlement, dans la mesure
où il est applicable, et par les usages établis de longue
date [67] .
Bien que les
députés doivent attendre que le président leur donne la
parole avant d’intervenir ou de proposer une motion, les discussions sont
moins solennelles. Ainsi, les députés peuvent s’asseoir
ailleurs qu’à la place qui leur est
attribuée [68]
pour prendre la parole et voter, et ils peuvent intervenir plus d’une fois
sur une même
question [69] ,
mais ils
ne sont pas autorisés à partager leur temps de
parole [70] .
La
durée des interventions du premier ministre et du chef de
l’Opposition n’est pas
limitée [71] .
Les députés disposent chaque fois de 20 minutes pour faire un
discours, poser des questions ou obtenir des
réponses [72] .
Le président doit faire respecter la limite de 20 minutes de
manière à laisser au ministre ou au parrain la possibilité
de répondre à une dernière question à
l’intérieur de ce délai. Comme à la Chambre,
où les députés doivent s’adresser au
Président, les intervenants doivent aussi s’adresser au
président du
comité [73] .
Dans la pratique, toutefois, les députés s’adressent souvent
les uns aux autres, posent des questions et reçoivent des réponses
directement [74] .
Au
cours de ces échanges, les députés devraient toujours
néanmoins se désigner par le nom de leur circonscription comme il
est d’usage à la
Chambre [75] .
De manière générale,
les règles et pratiques qui régissent les motions
présentées à la Chambre s’appliquent aussi en
comité plénier, sauf qu’il n’est pas nécessaire
que les motions soient
appuyées [76] .
Les motions proposant « que la président se lève et fasse
rapport de l’état de la
question [77] »
et
« que le président quitte le
fauteuil [78] »,
qui sont propres à un comité plénier, sont adoptées
ou rejetées sans débat ou amendement. Une fois proposées,
les motions ne peuvent être retirées que par le motionnaire et
qu’avec le consentement unanime du
comité [79] .
Lorsqu’un amendement est proposé, le débat doit porter sur
l’amendement tant que le comité ne s’est pas prononcé
sur celui-ci.
Quorum
La Loi constitutionnelle de 1867 et
le Règlement de la Chambre fixent un quorum de 20 députés,
le Président compris, pour « constituer une assemblée de la
Chambre dans l’exercice de ses pouvoirs
[80] ».
Le quorum
d’un comité plénier est également de 20
députés [81] .
Si un député porte à l’attention du président
qu’il n’y a pas quorum en comité plénier, le
président compte les députés
présents [82] .
S’il n’y a pas 20 députés présents, le
président se lève sans demander l’autorisation de faire
rapport et de siéger à nouveau. Le Président de la Chambre
reprend le
fauteuil [83] ,
la
Chambre reprend ses travaux, le président du comité signale
qu’il n’y a pas quorum et le Président compte le nombre de
députés à la Chambre. Si le Président constate
qu’il y a quorum, le comité reprend ses
travaux [84] .
S’il n’y a pas quorum, on actionne la sonnerie jusqu’à
ce qu’il y ait quorum et le comité reprend alors ses travaux. Si la
sonnerie marche toujours au bout de 15 minutes, le Président suspend les
travaux jusqu’au prochain jour de
séance [85] .
Toute question dont l’examen est interrompu par l’absence de quorum
reste au Feuilleton et y garde son rang pour la séance suivante,
lorsque la Chambre sera appelée à se constituer en comité
plénier [86] .
Le
comité reprend alors ses travaux où il les avait
interrompus.
La règle de la pertinence et le désordre en Comité plénier
Les discours en comité
plénier doivent porter précisément sur la question ou
l’article à
l’étude [87] .
Si le discours d’un député est sans rapport avec le
débat, le président peut rappeler le député à
l’ordre et, au besoin, le prévenir qu’il risque
d’être dénoncé à la
Chambre [88] .
Le
débat général sur l’article 1 (ou l’article 2
si cet article se résume au titre abrégé de la loi)
constitue une exception à la règle de la pertinence qui
s’est établie avec le
temps [89] .
Certaines
restrictions ont néanmoins été imposées pour
l’étude de l’article 1, dont l’interdiction de
reprendre le débat en deuxième lecture et d’anticiper sur le
débat article par
article [90] .
Le
débat doit en outre se limiter au contenu du projet de
loi [91] .
Une autre
restriction s’applique lorsqu’un amendement est proposé
à l’article 1 : les interventions doivent se limiter à
l’amendement tant que la Chambre ne s’est pas
prononcée [92] .
Le président est habilité
à maintenir l’ordre en comité plénier et à
trancher toutes les questions
d’ordre [93] .
Cependant, si un député persiste à s’éloigner
du sujet de la discussion ou à répéter des choses
déjà dites, s’il refuse de retirer des propos non
parlementaires ou de se rasseoir lorsqu’il est prié de le faire, ou
si les délibérations deviennent désordonnées et que
le président est incapable de rétablir le décorum en
comité, le président peut se lever et faire rapport de
l’incident au Président de la Chambre sans demander la permission
du comité [94] .
Le Président reprend alors le fauteuil, reçoit le rapport du
président du comité, traite la question comme si l’incident
s’était produit à la Chambre et peut subséquemment
désigner le député par son
nom [95] .
Dans le cas
de propos non parlementaires, le Président peut demander au
député de retirer ses paroles. Une fois la question
réglée, le comité reprend ses travaux sans qu’une
motion ne soit proposée. Dans les cas d’un grave désordre en
comité plénier, il est arrivé que le Président de la
Chambre reprenne le fauteuil sans attendre que le président en fasse
rapport [96] .
Questions de privilège
La Chambre siège rarement en
comité plénier, mais lorsqu’elle le fait, les
délibérations ne prennent habituellement que quelques minutes; il
est donc rare de nos jours que des questions de privilège soient
soulevées en comité plénier. La procédure suivie est
néanmoins la même que dans tout comité permanent,
législatif ou spécial. Le président du comité
n’est pas habilité à décider s’il y a eu
atteinte au
privilège [97] .
Il entend la question de privilège et peut accepter qu’on
présente une motion lui demandant de faire rapport à la Chambre de
certains événements qui se sont produits en
comité [98] .
Si
le comité décide qu’il faut faire rapport à ce sujet,
le président se lève, le Président de la Chambre prend le
fauteuil et le président du comité fait rapport sur la question de
privilège [99] .
Le Président examine alors la question. S’il juge que la question
de privilège paraît fondée de prime abord, un
député peut présenter une motion à ce
sujet [100].
Le Président acceptera
d’entendre une question de privilège à l’égard
d’une affaire qui s’est produite en comité plénier
seulement si ce dernier l’a d’abord examinée et en a fait
rapport à la
Chambre [101] .
Lorsque la Chambre est constituée en
comité plénier, aucun député ne peut soulever une
question de privilège qui a trait aux privilèges de la Chambre
dans son ensemble; un député peut toutefois proposer une motion
demandant au comité de suspendre ses travaux et de faire rapport afin que
le Président de la Chambre puisse être saisi de la question de
privilège [102] .
Interruptions
Lorsque les travaux d’un
comité plénier sont interrompus pour que la Chambre puisse passer
aux affaires inscrites à l’ordre du jour quotidien (par exemple,
à 14 heures les lundi, mardi et jeudi, et à 11 heures le vendredi,
pour les déclarations des députés et la période des
questions, ou encore pour donner suite à un vote par appel nominal
prévu), ou s’il est impossible au comité de terminer ses
travaux avant la fin de la période prévue pour les initiatives
ministérielles [103] ,
le président du comité interrompt les travaux et lève la
séance. Le Président réintègre le fauteuil et le
comité fait rapport à la Chambre sur ses travaux en demandant
l’autorisation de les reprendre plus tard dans la journée ou
à la prochaine séance. La Chambre reçoit alors le rapport
et autorise le comité à siéger à nouveau plus tard
dans la journée ou à sa prochaine
séance [104] .
Le comité peut reprendre ses travaux après l’interruption si
l’ordre est remis en
délibération [105] .
Si une affaire qui exige l’attention
de la Chambre surgit (par exemple, une cérémonie de sanction
royale), le Président reprend le fauteuil immédiatement sans
attendre que le comité interrompe ses travaux et fasse
rapport [106] .
Lorsque
cette affaire est réglée, le comité reprend ses travaux.
Ces derniers ne sont pas interrompus par les messages reçus du
Sénat, puisque le Président ne fera rapport à la Chambre
à ce sujet qu’une fois que le comité aura levé la
séance et fait rapport, mais avant de passer à tout autre point de
l’ordre du
jour [107] .
Prolongation du débat
Un député peut proposer, sans
préavis, une motion visant à prolonger la séance
au-delà de l’heure habituelle d’ajournement quotidien pour
poursuivre l’étude d’une affaire précise, seulement si
le Président occupe le
fauteuil [108] .
Lorsque la Chambre siège en comité plénier, un
député doit signaler son intention de proposer une telle motion;
le président interrompt alors les travaux et, sans faire rapport de
l’état de la question, se lève afin que la motion puisse
être présentée selon les règles et que la Chambre
puisse se prononcer pendant que le Président occupe le
fauteuil [109] .
La
motion ne peut faire l’objet d’un débat ou d’un
amendement [110] .
Elle
est adoptée automatiquement à moins que 15 députés
qui s’y opposent se lèvent à leur place lorsque le
Président met la question aux voix, auquel cas la motion est
réputée
retirée [111] .
Il est arrivé que la Chambre adopte des ordres spéciaux visant
à prolonger une séance afin de terminer l’étude
d’un projet de loi en comité
plénier [112] .
Clôture
Le Règlement prévoit une
procédure qui permet au gouvernement d’obliger la Chambre à
se prononcer sur n’importe quel projet de loi ou motion à
l’étude. Ce mécanisme s’appelle la
clôture [113] .
Si la clôture est moins fréquente aujourd’hui parce que la
procédure du comité plénier est peu utilisée, il est
encore possible de l’invoquer. Une fois qu’un débat est
amorcé en comité plénier, la clôture peut être
imposée à l’égard d’une motion, de
l’ensemble de l’étude d’un projet de loi à
l’étape du comité, de son titre, de son préambule ou
de ses articles, pris séparément ou regroupés, ou encore
des amendements ou sous-amendements. La clôture peut en outre être
proposée pour les articles d’un projet de loi dont on n’a pas
encore entrepris
l’étude [114] .
Avant qu’on puisse proposer la
clôture des débats sur une question à l’étude
en comité plénier, un ministre doit en avoir donné un avis
oralement lors d’une séance antérieure, normalement mais pas
nécessairement pendant l’étude de la question en
comité
plénier [115] .
Si l’avis est donné à un autre moment, on attend
habituellement le début du débat sur cette question, que ce soit
lors d’une séance antérieure ou plus tôt au cours de
la même séance. Quand l’avis a été donné
oralement, un ministre peut alors proposer « que le comité
procède en premier lieu au nouvel examen de toute résolution ou
tout article, paragraphe, préambule ou titre, et que cet examen ne soit
pas différé
davantage [116] ».
Une telle motion de clôture est proposée avant que le comité
ne reprenne l’étude de la question visée par cette
motion.
Une fois proposée, une motion de
clôture est décidée sans débat ni
amendement [117] .
La
motion est mise aux voix, et le vote peut être tenu. Si la motion est
adoptée, la durée des interventions des députés est
limitée : chacun ne peut prendre la parole qu’une fois sur la
question, et ce, pendant au plus 20
minutes [118] .
La
séance peut être prolongée, mais le débat prend fin
au plus tard à 23 heures le même jour, et le président met
alors aux voix toutes les questions nécessaires pour terminer
l’étude de la
question [119] .
Une fois achevée
l’étude du projet de loi frappé de clôture, le
président en fait rapport à la Chambre avec ou sans amendement.
Puis, une motion d’adoption du projet de loi à l’étape
du rapport est proposée et mise aux voix sans
débat [120] .
Si
le projet de loi est adopté à l’étape du rapport et
que la période normalement réservée aux initiatives
ministérielles n’est pas terminée, la Chambre peut alors
procéder immédiatement à la troisième
lecture [121] .
Si le
projet de loi est adopté à l’étape du rapport et que
la séance s’est prolongée au-delà de l’heure
normale d’ajournement quotidien, la troisième lecture est alors
fixée à la prochaine séance et la Chambre suspend ses
travaux [122] .
Attribution de temps
Le Règlement prévoit un
mécanisme, appelé attribution de temps, pour limiter la
durée des débats sur les projets de
loi [123] .
L’attribution de temps ressemble sous certains rapports à la
clôture; elle permet au parti ministériel de négocier avec
les partis de l’opposition en vue d’établir à
l’avance un échéancier pour l’étude d’un
projet de loi d’intérêt public à une ou plusieurs
étapes du processus législatif, dont celle du débat en
comité plénier. Le recours à l’attribution de temps
est rare en comité plénier, car les projets de loi qui lui sont
renvoyés ne prêtent généralement pas à
controverse et suscitent habituellement peu de débats, ou encore ils
portent sur des questions politiques importantes qui ont donné lieu
à des ententes sur l’aménagement du temps de la
Chambre [124] .
Interdiction de proposer la question préalable
On appelle « question
préalable » une motion proposant « que cette question soit
maintenant mise aux voix ». Elle vise, lorsque proposée et
débattue à la Chambre, à bloquer tout amendement à
la motion principale et à provoquer un vote direct sur celle-ci, ou
à retarder la mise aux voix de la motion principale en prolongeant le
débat [125] .
Il est interdit de proposer la question
préalable en comité plénier, comme dans tout autre
comité [126] .
Comme un projet de loi est renvoyé à un comité
plénier pour étude article par article, la proposition de la
question préalable empêcherait les députés de
proposer des amendements et de consacrer à l’examen du texte tout
le temps nécessaire.
Ajournement du débat
Un comité plénier n’est
pas habilité à ajourner sa propre séance ou à
reporter l’étude d’une question à une autre
séance [127] .
S’il n’a pas terminé l’étude d’une
question à l’heure habituelle d’ajournement quotidien, ou si
l’ordre du jour prévoit que la Chambre passe aux affaires
émanant des députés ou au débat sur la motion
d’ajournement, le président interrompt les travaux et se
lève. Le Président reprend le fauteuil et le comité fait
rapport de l’état de la question à la Chambre et lui demande
de poursuivre ses travaux à la prochaine
séance [128] .
Le Président déclare alors, pour la forme : « Quand le rapport
sera-t-il reçu? Maintenant. Quand le comité pourra-t-il
siéger de nouveau? À la prochaine séance de la Chambre. Il
en est ainsi ordonné. »
Pendant l’étude d’un
projet de loi ou d’une motion en comité plénier, un
député peut se lever et proposer que le président se
lève et fasse rapport de l’état de la
question [129] .
Une
motion demandant que « le président fasse rapport de
l’état de la question » équivaut à une motion
d’ajournement du
débat [130] .
Autrement dit, si la motion est adoptée, elle met un terme au
débat sur l’affaire à l’étude ce
jour-là. Si elle est rejetée, le comité continue de
siéger et une nouvelle motion dans ce sens ne peut être
proposée que si le comité procède, dans l’intervalle,
à une autre
opération [131] .
Après qu’un comité
plénier a interrompu ses travaux, fait rapport de l’état de
la question et obtenu l’autorisation de siéger à nouveau
à la prochaine séance, la Chambre se forme en comité
plénier quand l’ordre est appelé à nouveau et le comité reprend ses
travaux [132] .
Conclusion du débat
Un député peut mettre
immédiatement fin aux délibérations en comité
plénier s’il propose une motion demandant « que le
président quitte maintenant le fauteuil » et que la motion est
adoptée. Une telle motion est toujours recevable; elle ne peut faire
l’objet d’un débat et, si elle est adoptée, elle
remplace la question dont le comité est
saisi [133] .
Si la
motion est mise aux voix et adoptée, le comité lève la
séance sans faire rapport à la Chambre et l’affaire dont le
comité était saisi disparaît du
Feuilleton [134] .
Si le comité la rejette, la question ne peut être mise aux voix
de nouveau si le comité n’a pas, dans l’intervalle,
procédé à une autre
opération [135] .
Votes
Lorsque le président met aux voix un
projet de loi, un article ou une motion, le ou les opposants peuvent demander un
vote par assis et
debout [136] ;
autrement, le président déclare que le projet de loi,
l’article ou la motion est adopté avec dissidence ou rejeté
à la majorité (signalant ainsi qu’il y a opposition sans
demander un vote par assis et
debout) [137] .
Il
n’est pas nécessaire que cinq députés se
lèvent pour exiger un vote par assis et debout comme c’est le cas
à la
Chambre [138] .
En
comité plénier, les noms des députés qui votent pour
ou contre une mesure ne sont pas consignés, et la sonnerie n’est
pas actionnée pour convoquer les
députés [139] .
Les députés présents se lèvent simplement par
rangée et un greffier au Bureau les compte. Il n’est pas
nécessaire que les députés soient à leur place.
Comme c’est le cas à la Chambre, pendant le déroulement du
vote en comité plénier, aucun député ne peut entrer
dans la salle [140] ,
et le président n’accepte aucun rappel au
Règlement [141] .
Les députés en faveur de la motion qui sont assis à la
droite du président se lèvent en premier et le président
leur demande de se rasseoir une fois que leur rangée a été
comptée. La même procédure est suivie pour les
députés assis à la gauche du président et on
procède ensuite d’une manière identique pour les opposants.
Après le dénombrement, un greffier se place à
l’extrémité du Bureau et annonce le nombre de
« oui » et de « non » au président. Celui-ci
déclare alors la motion adoptée ou
rejetée [142] .
Il n’y a pas de pairage des députés pour les votes en
comité plénier étant donné qu’on ne note pas
les noms de ceux qui ont voté dans un sens ou dans
l’autre [143] .
Le président ne vote pas en
comité plénier, mais il dispose d’une voix
prépondérante lorsqu’il y a égalité; il doit
alors suivre les règles prévues pour le Président de la
Chambre en pareille
situation [144] .
Le
président d’un comité plénier vote habituellement de
manière à permettre aux députés de se prononcer une
nouvelle fois sur la question (c’est-à-dire de façon
à maintenir le statu
quo) [145] .
Étude des projets de loi en comité plénier
Une fois qu’un projet de loi a
franchi la deuxième lecture, la Chambre peut ordonner son renvoi à
un comité plénier pour étude en vertu du
Règlement [146]
avec le consentement unanime de la
Chambre [147]
ou à la suite de l’adoption d’un ordre spécial de la
Chambre [148] .
Après l’adoption des budgets
principal et supplémentaire des dépenses et des crédits
provisoires, tous les projets de loi de crédits (autorisant
l’affectation de fonds du Trésor pour les dépenses du
gouvernement) sont automatiquement renvoyés à un comité
plénier [149] .
Ces projets de loi sont habituellement étudiés à la fin de
la séance lors du dernier jour désigné de la période
des subsides quand il ne reste que peu ou plus de temps pour le débat. Le
Règlement prévoit que le Président de la Chambre interrompe
les délibérations à ce moment-là et mette aux voix
toutes les questions nécessaires pour mettre un terme à toutes les
étapes de l’étude de tout projet de loi de crédits
sans plus de débat. Par conséquent, l’étape en
comité est habituellement très brève et quelques minutes
suffisent pour renvoyer les projets de loi à la Chambre sans
amendement [150] .
Souvent, un comité plénier
étudie des projets de loi non controversés ou qui portent sur des
questions politiquement importantes, pour lesquels l’emploi du temps de la
Chambre a déjà été décidé. De plus,
avec le consentement unanime des députés ou par ordre
spécial, la Chambre a déjà examiné en comité
plénier des projets de loi urgents, par exemple pour mettre fin à
une
grève [151] .
Bon nombre de ces projets de loi franchissent au cours de la même
séance deux étapes ou plus du processus législatif avec le
consentement unanime de la Chambre.
L’étude d’un projet de
loi en comité plénier se fait à peu près de la
même façon qu’en comité permanent, spécial ou
législatif [152].
L’étude du préambule et du titre (de même que de
l’article 1 s’il se résume au titre abrégé de
la loi) est reportée à plus
tard [153] .
Chaque disposition, débattue séparément et suivant l’ordre
numérique, fait l’objet d’un vote distinct. Habituellement,
lorsque l’article 1 (ou l’article 2 si l’article 1 se
résume au titre abrégé de la
loi [154] )
est mis en
délibération, le comité tient un débat
général (semblable à celui qui est tenu en deuxième
lecture) sur les principes et les détails du projet de loi. Une fois
terminée l’étude de l’article 1 (ou de l’article
2), le débat doit porter strictement sur l’article mis en
délibération [155] .
Cette procédure tend à raccourcir les débats sur les autres
articles. Des amendements et des sous-amendements peuvent être
proposés. S’ils sont jugés recevables par le
président, ils sont débattus et mis aux voix avant l’examen
de l’article
suivant [156] .
Une fois qu’un article a été étudié, le
président demande si on doit
l’adopter [157] .
L’article qui a fait l’objet d’un vote ne peut être
débattu de nouveau durant l’étude d’un autre article.
Les nouveaux articles, les annexes, les nouvelles annexes, l’article 1
(s’il se résume au titre abrégé de la loi), le
préambule et le titre sont les derniers éléments qui sont
étudiés [158] .
Comme pour les comités permanents, spéciaux ou législatifs,
le comité peut décider de reporter ou de réserver
l’étude de certains
articles [159] .
Étant donné que la Chambre
n’est pas censée être informée des
délibérations d’un comité sur un projet de loi avant
le dépôt du rapport, les députés ne peuvent parler du
projet de loi ou des délibérations à ce sujet durant
l’étude d’autres questions tant que le comité
plénier est saisi du projet de
loi [160] .
Quand le
comité plénier a terminé son étude, le
président demande la permission de faire rapport. Cette permission est
souvent accordée de manière automatique, mais il n’est pas
rare qu’un vote soit tenu sur la
motion [161] .
Une fois
la permission accordée, la masse est replacée sur le Bureau, le
Président reprend le fauteuil et le président du comité
plénier fait rapport à la Chambre du projet de loi, avec ou sans
amendement [162].
Le rapport est alors reçu par la Chambre et le Président met
immédiatement aux voix la motion d’adoption du projet de loi
à l’étape du
rapport [163] .
Aucun amendement ou débat n’est permis à cette
étape [164] .
Si le projet de loi est adopté
à l’étape du rapport, la motion de troisième lecture
peut être proposée au cours de la même
séance [165] .
Toutefois, si le projet de loi a franchi l’étape de la
deuxième lecture au cours de la séance, la motion de
troisième lecture ne peut être présentée
qu’avec le consentement unanime de la Chambre puisque le Règlement
exige que les trois lectures d’un projet de loi se fassent « en des
jours
différents [166] ».
Si la Chambre y consent, la motion de troisième lecture peut être
proposée immédiatement, ce qui est la pratique
habituelle [167] ,
ou plus tard au cours de la même séance. La troisième lecture
peut aussi avoir lieu lors de la prochaine séance de la
Chambre [168] .
Lors de l’étude d’une
motion de troisième lecture, on peut présenter un amendement
proposant que le projet de loi soit renvoyé à un comité
plénier [169] .
L’amendement limite habituellement l’étude en comité
à certaines dispositions ou à de nouveaux
amendements [170] .
Parfois, il ne comporte aucune
restriction [171] .
Une fois adoptée, cette motion devient une instruction à
l’intention du
comité [172].
Motions d’instruction
Les
motions d’instruction nous viennent d’un usage britannique qui a vu le jour dans
la deuxième moitié du dix-neuvième siècle et qui a par la suite été intégré aux
usages canadiens. C’est une procédure qui est rarement utilisée. Les
instructions à un comité plénier saisi d’un projet de loi sont facultatives
plutôt qu’impératives, c’est-à-dire que le comité peut décider d’exercer le
pouvoir qui lui est conféré par la Chambre et qu’il ne détient normalement
pas [173] .
Mais si le
comité souhaite lui-même élargir ses pouvoirs, il doit demander à la Chambre de
lui donner une instruction [174] .
De nos jours,
étant donné que la Chambre renvoie habituellement un projet de loi à un comité
plénier pour en accélérer l’adoption, elle convient de définir les travaux du
comité, normalement au moyen d’un ordre spécial [175] .
Lorsque la Chambre souhaite donner une instruction à un
comité plénier, une motion d’instruction peut être présentée sans préavis,
immédiatement après la deuxième lecture d’un projet de loi et son renvoi au
comité, mais avant que la Chambre ne se soit constituée en comité [176] .
Il est arrivé
qu’une instruction à un comité plénier soit présentée sous forme de motion de
fond, sous la rubrique « motions » des affaires courantes, alors que le comité
était déjà saisi d’un projet de loi [177] .
Une motion
d’instruction peut faire l’objet d’un débat et d’amendements [178] .
Les députés
ont déjà présenté des motions d’instruction demandant à un comité plénier de
diviser un projet de loi [179] ,
de regrouper
plusieurs projets de loi en un seul [180] ,
ou d’y insérer
de nouvelles dispositions [181] .
Une motion
d’instruction sera jugée irrecevable si elle cherche à conférer au comité des
pouvoirs dont il dispose déjà comme celui d’amender un projet de loi [182] .
Plusieurs
motions d’instruction peuvent être présentées au sujet d’un projet de loi
renvoyé à un comité plénier, mais chacune d’entre elles est tout à fait
distincte [183] .
Une fois adoptée, la motion d’instruction devient un ordre de renvoi du comité.
Étude de motions en comité plénier
De
nos jours, la Chambre se constitue en comité plénier surtout pour l’étude de
mesures législatives, mais elle l’a déjà fait pour examiner des questions comme
des motions, des résolutions ou des adresses [184].
En fait, le
mandat d’un comité plénier est pratiquement illimité puisqu’il peut étudier
toute motion de fond que la Chambre lui renvoie [185] .
Dans le passé,
mis à part les mesures législatives, les comités pléniers ont surtout étudié des
résolutions sur des projets de loi prévoyant l’affectation de fonds
publics [186]
ou l’imposition
d’une taxe; il est également arrivé que d’autres questions soient débattues en
comité plénier [187] .
Lorsqu’un comité plénier est saisi d’une motion ou d’une
résolution, le président présente la motion et demande au comité s’il souhaite
l’adopter [188] .
Le parrain de
la résolution ou de la motion lance le débat et les députés prennent la parole
pour y participer ou poser des questions. Les règles qui régissent les débats en
comité plénier s’appliquent. Ainsi, des amendements et sous-amendements peuvent
être proposés. À la fin du débat, le président met aux voix la résolution ou la
motion. Si elle est adoptée, il demande la permission de faire rapport à la
Chambre. Si cette permission est accordée, le président se lève, la masse est
remise sur le Bureau, le Président de la Chambre reprend le fauteuil et le
président du comité plénier fait rapport de la résolution ou de la
motion [189] .
Lorsqu’un comité plénier fait rapport d’une résolution, le
Président de la Chambre met immédiatement aux voix la motion d’adoption de la
résolution, sans débat ni amendement [190] .
Comme la Chambre exprime son avis et ses intentions par des résolutions [191] ,
si elle sanctionne la motion d’adoption, elle approuve le contenu de la résolution; dans
le cas contraire, elle le rejette.
Compte rendu des délibérations
Journaux
Les
Journaux n’enregistrent pas les délibérations ou
décisions des comités pléniers [192] .
Comme la Chambre n’est pas officiellement informée
des délibérations en comité plénier tant que le comité n’a pas fait rapport, les
Journaux ne font que noter quand la Chambre se
constitue en comité plénier, quand le comité fait rapport sur l’état de ses
travaux et quand il fait rapport d’un projet de loi, avec ou sans amendement. Si
des amendements à un projet de loi sont adoptés en comité plénier, ils sont
imprimés dans les Journaux quand le comité fait
rapport du projet de loi à la Chambre [193] .
Débats et télédiffusion
Les
délibérations des comités pléniers sont enregistrées textuellement dans les Débats de la Chambre. De plus, un compte rendu
audiovisuel (hansard électronique) des délibérations des comités pléniers est
disponible dans les enregistrements des délibérations de la Chambre des
communes.