NDVA Rapport du Comité

ANNEXE "B"

Le régime canadien d’avantages aux anciens combattants est à tout le moins égal et, sous certains rapports, supérieur à celui de ses principaux alliés du temps de guerre. De plus, aux termes de la loi adoptée en 1992, les anciens combattants canadiens de la marine marchande ont accès à ces avantages au même titre que les anciens combattants des forces armées du Canada. Tous les doutes qui subsistaient au sujet de l’équité de leur statut ont été levés par l’adoption du projet de loi C-61⁽²⁶⁾, grâce auquel les anciens combattants de la marine marchande sont désormais assujettis aux lois qui visent les anciens combattants des forces armées⁽²⁷⁾; la nouvelle loi précise aussi de nombreux détails au sujet du service de la marine marchande, notamment le service dans les dépôts d’équipages au Canada, le temps passé au service d’une compagnie maritime, les marins en détresse, et l’indemnité pour risques de guerre.

On a déjà laissé entendre que les alliés avaient accordé des avantages plus généreux à leurs marins marchands et qu’ils leur auraient versé des compensations rétroactives.

Or l’analyse des programmes destinés aux anciens combattants dans les principaux pays alliés du temps de guerre rend compte d’une situation fort différente.

Comme la plupart de ses alliés, sauf les États-Unis, le Canada a commencé à accorder des avantages à ses marins marchands et à leurs survivants peu après le début de la Seconde Guerre mondiale⁽²⁸⁾. À la fin de la guerre, un vaste programme d’avantages avait été mis sur pied; ce programme visait à indemniser les marins marchands des pertes et des problèmes découlant directement de la guerre⁽²⁹⁾.

Les avantages accordés par le Canada aux membres de la marine marchande en temps de guerre, comme ceux accordés par nos alliés du Commonwealth, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, à leur marine marchande, semblent fondés, du moins au départ, sur les avantages accordés par la Grande-Bretagne. Par la suite, d’autres importants programmes⁽³⁰⁾ pour les anciens combattants se sont ajoutés aux avantages canadiens pour la marine marchande et dans une moindre mesure, à ceux de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, tandis que le système de la Grande-Bretagne est resté à peu près le même dans ses grandes lignes depuis la guerre. (Il semble que les États-Unis n’aient pas versé d’avantages d’anciens combattants à leurs marins marchands avant 1988. La France constitue un cas particulier, car elle a été occupée par l’ennemi pendant la majeure partie de la guerre.)

Le ministère des Anciens Combattants a étudié les programmes d’avantages pour les anciens combattants offerts par les principaux alliés susmentionnés en temps de guerre. On a toutes les raisons de conclure, sur la foi de l’information disponible, ce qui suit :

• En aucun moment les avantages d’anciens combattants accordés par le Canada à ses marins marchands n’ont été inférieurs à ceux qui ont été consentis par ses principaux alliés du temps de guerre à leurs marins marchands.
• Tous les principaux alliés du Canada du temps de guerre ont d’abord accordé à leurs marins marchands des avantages d’anciens combattants moins nombreux ou inférieurs à ceux qu’ils ont accordés aux anciens combattants de leurs forces armées. Depuis, seuls l’Australie et le Canada ont augmenté leurs avantages aux marins marchands à un niveau équivalent à celui des avantages dont jouissent les anciens combattants des forces armées.
• Aucun des principaux alliés du Canada du temps de guerre n’a jamais accordé d’avantages avec effet rétroactif, d’augmentations avec effet rétroactif des avantages ou d’indemnisation avec effet rétroactif pour des avantages refusés, à leurs marins marchands.

De façon générale, on peut dire que si le Canada faisait siennes les lois adoptées par ses principaux alliés du temps de guerre, les anciens combattants de la marine marchande recevraient des avantages égaux, et dans certains cas moindres, que ceux auxquels ils ont droit maintenant.

Dans les notes qui suivent, nous résumons l’information recueillie au sujet des avantages accordés aux anciens combattants de la marine marchande par les principaux alliés du Canada en temps de guerre.

États-Unis - Il semble que les États-Unis n’ont accordé l’admissibilité aux programmes destinés aux anciens combattants à tout le personnel de la marine marchande qu’en 1988.

Aux termes du GI Bill Improvement Act de 1977⁽³¹⁾, le secrétaire à la Défense des États-Unis est investi du pouvoir d’examiner les antécédents de tout groupe civil, de déclarer que le service effectué constituait du service militaire actif, et de délivrer des certificats de démobilisation pour faire en sorte que les personnes de ces groupes soient admissibles aux avantages de base offerts aux anciens combattants⁽³²⁾. Au départ, le gouvernement des États-Unis avait refusé d’inclure la marine marchande, mais il a été forcé de faire marche arrière comme suite à une décision rendue par les tribunaux⁽³³⁾. En 1988, un règlement⁽³⁴⁾ était adopté en vue de reconnaître « la marine marchande américaine en service au long cours pendant la période de conflit armé, du 7 décembre 1941 au 15 août 1945 ».

• Portée de la reconnaissance : service au long cours uniquement.

• Dans la même loi que celle s’appliquant aux anciens combattants des forces armées : non⁽³⁵⁾.

• Avantages : les avantages de base correspondent à peu près à la pension du Canada, au soutien du revenu et aux programmes de soins de santé, sans le principe de l’assurance toutefois. Un bon nombre de programmes d’assurance, d’éducation et d’autre nature qui avaient été offerts aux anciens combattants des forces armées ne s’appliquent plus à ces « nouveaux » anciens combattants de la marine marchande américaine.

À la lecture du site web de la U.S. Merchant Marine Association⁽³⁶⁾, on constate un fort mécontentement à l’égard du programme d’avantages actuellement offert aux anciens combattants de la marine marchande, et à l’égard de la non-indemnisation d’avantages refusés par le passé, ainsi qu’une préoccupation profonde quant au manque de reconnaissance de la contribution et des sacrifices de la marine marchande en temps de guerre. On déplore notamment le fait que la date de l’admissibilité du service en temps de guerre, qui a été établie après la cause portée devant les tribunaux, soit différente (le 15 août 1945) et plus restrictive que la date de fin de la guerre applicable aux forces armées en général, soit le 31 décembre 1946⁽³⁷⁾. Un autre sujet de préoccupation, le manque d’accès aux avantages pour inhumation, a récemment été éliminé dans la loi dite Veterans Programs Enhancement Act of 1998⁽³⁸⁾.

• Rétroactivité : aucune; les avantages s’appliquent dès qu’on les demande, sans effet rétroactif.

La loi susmentionnée sur l’inhumation, récemment adoptée, renferme une disposition de non-rétroactivité⁽³⁹⁾;. Aucun projet de loi visant les anciens combattants de la marine marchande n’a encore été déposé au 106^e Congrès, qui siège actuellement. L’assemblée précédente du Congrès avait examiné, sans les adopter, deux autres projets de loi, H.R. 1126 et H.R. 2946, qui visaient tous deux à étendre les dates d’admissibilité à la période de guerre de la marine marchande. Les deux projets de loi contenaient des dispositions analogues empêchant toute rétroactivité⁽⁴⁰⁾.

Certains anciens combattants de la marine marchande canadienne ont appris que les États-Unis avaient récemment versé à tous leurs anciens combattants de la marine marchande une somme de 10 000 $ en assurance-vie ou une autre somme d’argent pour compenser des avantages auxquels ils n’ont pas eu droit par le passé. On ne trouve aucune indication d’un tel paiement dans les lois des États-Unis, et il est ressorti d’une enquête auprès des fonctionnaires du ministère des Anciens combattants des États-Unis qu’aucun paiement de la sorte n’a été proposé.

Australie - Pendant plusieurs décennies, l’Australie avait accordé des avantages distincts, et moindres, à ses anciens combattants de la marine marchande en vertu d’une loi distincte⁽⁴¹⁾ datant de l’époque de la Seconde Guerre mondiale. En 1986, l’Australie a regroupé en une seule, la loi dite Veterans’ Entitlement Act de 1986⁽⁴²⁾, ses diverses lois s’appliquant aux anciens combattants et les marins marchands n’étaient pas visés. On a donc fait des représentations afin de les y faire inclure et, au terme d’une étude par un comité spécial du Ministère, les modifications requises à cette fin ont été adoptées en 1994⁽⁴³⁾.

• Portée de la reconnaissance : service au long cours uniquement.
• Dans la même loi que celle s’appliquant aux anciens combattants des forces armées : oui, depuis 1994.
• Avantages : correspondent à peu près exactement à la pension du Canada, aux AGAC, aux programmes de santé et d’inhumation.
• Rétroactivité : aucune; les avantages s’appliquent dès qu’on les demande, sans effet rétroactif.

Grande-Bretagne - En tant que pays des forces alliées qui compte le plus grand nombre d’années d’expérience pour ce qui est de la navigation, la Grande-Bretagne s’est empressée d’offrir aux marins marchands des avantages semblables à ceux que touchaient les anciens combattants. Le 3 septembre 1939, le jour même où la Grande-Bretagne et la France ont déclaré la guerre à l’Allemagne, le parlement britannique a adopté la loi dite Pensions (Navy, Army, Air Force and Mercantile Marine) Act de 1939⁽⁴⁴⁾. Cette loi fut par la suite modifiée par la loi dite Pensions (Mercantile Marine) Act de 1942⁽⁴⁵⁾. Les deux lois ne prévoyaient aucun avantage en soi, mais elles étaient des lois habilitantes et autorisaient le gouvernement britannique à prendre des règlements appelés « programmes » pour les marins en ce qui a trait aux avantages accordés pour les blessures subies en temps de guerre. Le premier règlement de cette série s’intitule The War Pensions and Detention Allowances (Mercantile Marine, etc.) Scheme de 1939⁽⁴⁶⁾. La version de ce règlement qui est actuellement en vigueur est le War Pensions (Mercantile Marine) Scheme de 1964⁽⁴⁷⁾.

Une fois de plus, ce règlement ne prévoit aucun avantage en soi. Il renvoie plutôt à d’autres règlements qui régissent les prestations d’invalidité pour les forces armées britanniques. Tout ce que fait le programme de la marine marchande, c’est qu’il définit le service dans la marine marchande, établit une concordance entre les grades de la marine et les grades de la marine marchande⁽⁴⁸⁾ et déclare quelles pensions d’invalidité et de survivants qui sont offertes aux anciens combattants des forces armées peuvent être accordées aux personnes qui ont servi dans la marine marchande. Ainsi, la marine marchande britannique en temps de guerre n’est absolument pas visée par la législation sur les anciens combattants de la Grande-Bretagne. Au lieu de cela, les marins marchands ont accès à un ensemble établi d’avantages pour les anciens combattants britanniques, par renvoi.

• Portée de la reconnaissance : service au long cours et service dans les ports, mais non le service à terre.
• Dans la même loi que celle s’appliquant aux anciens combattants : non⁽⁴⁹⁾.
• Avantages : correspondent en gros au programme de la pension du Canada, sans le principe de l’assurance, et sont fondés sur l’action de l’ennemi ou la réplique à l’action de l’ennemi. Il n’y a pas de programme de soutien du revenu ni de programme de soins de santé pour les anciens combattants, car ces programmes sont d’application générale pour tous les citoyens.
• Rétroactivité : aucune; les prestations s’appliquent dès qu’on les demande, sans effet rétroactif.

Il importe de souligner que même si la Grande-Bretagne a accordé depuis longtemps à ses marins marchands nombre des avantages qu’elle accorde à ses anciens combattants des forces armées et qu’il semble à première vue n’y avoir aucun problème pour ce qui est de la rétroactivité de ces avantages, ceux-ci comportent de nombreuses restrictions, comparativement à ceux des autres alliés, dont le Canada. Ce qui est plus remarquable, c’est que le programme pour la marine marchande exclut précisément un bon nombre des dispositions de la législation sur les avantages qui s’appliquent aux anciens combattants de la marine britannique.

France - La France a inclus les « marins du commerce » dans le Code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre apparemment dès l’adoption du Code en 1951⁽⁵⁰⁾.

• Portée de la reconnaissance - service au long cours uniquement.
• Dans la même loi que celle s’appliquant aux anciens combattants des forces armées : oui.
• Avantages : correspondent à peu près à ceux du programme de la pension du Canada, avec un principe de générosité à peu près semblable à celui du principe de l’assurance du Canada. Un bon nombre d’avantages mineurs sont aussi offerts; il n’y a pas de programme de soutien du revenu ni de programme de soins de santé pour les anciens combattants, car ces programmes sont d’application générale pour tous les citoyens.
• Rétroactivité - aucune; les avantages s’appliquent dès qu’on les demande, sans effet rétroactif.

Nouvelle-Zélande - En Nouvelle-Zélande, les marins marchands, y compris ceux qui ont servi dans les marines marchandes du Commonwealth, ont été visés par les dispositions de la loi dite War Pensions Act de 1954 apparemment dès le moment de son adoption⁽⁵¹⁾.

• Portée de la reconnaissance : service au long cours uniquement.
• Dans la même loi que celle s’appliquant aux anciens combattants des forces armées : oui.
• Avantages : correspondent à peu près à la pension du Canada seulement. Il n’y a pas de programme de soutien du revenu ni de programme de soins de santé pour les anciens combattants, car ces programmes sont d’application générale pour tous les citoyens.
• Rétroactivité : aucune; les avantages s’appliquent dès qu’on les demande, sans effet rétroactif.

(26) Maintenant le chapitre 10 des Lois du Canada de 1999; la Loi est entrée en vigueur le 1er mai 1999.

(27) La Loi sur les pensions et la Loi sur les allocations aux anciens combattants.

(28) Pensions pour les personnes frappées d'invalidité ou de mort en conséquence d'une opération de l'ennemi, arrêté en conseil C.P. 3359 du 10 novembre 1939, modifié et remplacé par la suite.

(29) Exemples : indemnisation des marins ayant subi des dommages de guerre à leurs effets, arrêté en conseil C.P. 3358 du 10 novembre 1939 et modifications subséquentes; soins médicaux en temps de guerre, arrêté en conseil C.P. 3492 du 10 novembre 1939 et autres arrêtés en conseil connexes; rémunération des marins des dépôts d'équipages en temps de guerre, arrêté en conseil C.P. 14/3550 du 19 mai 1941; indemnisation des pêcheurs et des employés à bord de navires par suite de leur détention, arrêté en conseil C.P. 12/4209 du 12 juin 1941 et modifications subséquentes; indemnisation pour l'instruction en temps de guerre, arrêté en conseil C.P. 148/9130 du 22 novembre 1941; réadaptation professionnelle des marins invalides, arrêté en conseil C.P. 80/4430 du 27 mai 1942; exemptions de l'impôt sur le revenu accordées aux membres de la marine marchande, L.C. de 1943, ch. 14, art. 4 et par. 33(1), en vigueur le 1er janvier 1943; indemnisation pour les blessures subies dans les dépôts d'équipages et les écoles d'instruction en temps de guerre, arrêté en conseil C.P. 139/335 du 9 juillet 1943; indemnité pour service de guerre aux marins marchands, arrêté en conseil C.P. 149/2705 du 18 avril 1944 et modifications subséquentes; paiement spécial durant un traitement médical, arrêté en conseil C.P. 152/2705 du 18 avril 1944; réduction des frais de transport pour se rendre à domicile pendant un congé annuel, arrêté en conseil C.P. 3005 du 24 avril 1944; indemnité spéciale aux marins marchands, gratuité du transport pour se rendre à domicile à la libération et formation professionnelle pour poursuivre le service dans la marine marchande, arrêté en conseil C.P. 3227 du 3 mai 1945 et modifications subséquentes; rapatriement des personnes à charge des marins marchands, arrêté en conseil C.P. 4561 du 26 juin 1945. Peu après la fin de la guerre, d'autres avantages ont été accordés : allocations de chômage aux marins marchands, arrêté en conseil C.P. 3396 du 9 août 1946; remise de l'impôt sur le revenu pour les marins marchands faits prisonniers de guerre, arrêté en conseil C.P. 210/3663 du 30 août 1946.

(30) L'aide à l'éducation (ne se limitant pas à la formation en vue d'exercer un emploi dans la marine marchande) pour les marins marchands non invalides, décret C.P. 5983 du 29 décembre 1948, complété par le décret C.P. 6227 du 13 décembre 1949; soutien du revenu pour les personnes non employables (c.-à-d. allocations aux anciens combattants), L.C. de 1962, ch. 11, art. 3; indemnisation de prisonnier de guerre aux marins marchands qui ont été faits prisonniers de guerre en Extrême-Orient, L.C. de 1970-1971-1972, ch. 31, art. 35; indemnisation de prisonnier de guerre à tous les autres marins marchands qui ont été faits prisonniers de guerre, L.C. 1974-1975-1976, ch. 95; soins de santé à domicile (c.-à-d. Programme pour l'autonomie des anciens combattants) pour les affections ouvrant droit à pension (DORS/84-709, art. 4 et 5), et pour d'autres affections (DORS/90-594).

(31) U.S.A. Public Law 95-202 (91 Stat. 1433), du 23 novembre 1977, art. 401, 501; modifiée par la Public Law 96-466 (94 Stat. 2217), al. 801(m), 802(h); Public Law 98-94 (97 Stat. 703), art. 1263; Public Law 102-83 (105 Stat. 407), al. 6(b).

(32) Les procédures et les critères sont énoncés dans 32 C.F.R. § 47.1-47.6.

(33) La cause Schumacher v. Aldridge (Secretary of the Air Force), du 16 juillet 1987, 665F. Supp. 41.

(34) 38 C.F.R. § 3.7(x)(14), adopté par 51 FR 6410 (1988).

(35) La loi américaine sur les anciens combattants est la loi 38 du United States Code, loi dite "Veterans Benefits".

(36) http://www.usmm.org/index.html#anchor252856

(37) 38 U.S.C. § 101(8).

(38) Public Law 105-368, § 402 [112 Stat. 3335].

(39) Dans 112 Stat. 3336 : [traduction libre] Des avantages peuvent être accordés aux termes de la loi mentionnée au sous-alinéa a)(1) au titre du présent chapitre seulement, pour les décès qui surviennent après la date d'entrée en vigueur de ce chapitre.

(40) H.R. 1126, § 3 : [traduction libre] INTERDICTION D'ACCORDER DES AVANTAGES AVEC EFFET RÉTROACTIF. Aucun avantage ne peut être versé à une personne par suite de l'adoption de la présente Loi pour toute période précédant la date d'adoption de cette Loi. H.R. 2946, § 6 : [traduction libre] APPLICABILITÉ ET INTERDICTION D'ACCORDER DES AVANTAGES AVEC EFFET RÉTROACTIF. Le service mentionné au paragraphe 2a) peut être rendu avant la date d'adoption de la présente Loi. Une personne qui a exécuté le service avant la date de passation de cette Loi ne peut pas obtenir d'avantages d'anciens combattants avec effet rétroactif par suite de l'adoption de cette loi, pour toute période précédant la date d'adoption de cette loi.

(41) La Seamen's War Pensions and Allowances Act de 1940.

(42) A.P.A. 1986, no 27, dans sa forme modifiée.

(43) La Veterans' Affairs (1994-95 Budget Measures) Legislation Amendment Act de 1994, A.P.A. 1994, no 98, art. 2(3), 12 à 15, 47 à 68, annexe 1, clauses 1 à 29).

(44) U.K., 1939 (2 & 3 Geo. 6), ch. 83, modifiée en 1942, ch. 8 et 26; en 1943, ch. 39; en 1968, ch. 60; en 1969, ch. 16; en 1981, ch. 55; en 1987, ch. 21; et en 1995, ch. 21.

(45) U.K., 1942 (5 & 6 Geo. 6), ch. 26, modifiée en 1953 par le ch. 5.

(46) S.R. & O., 1939/1252 daté du 22 septembre 1939.

(47) S.I. 1964/2058, modifié en 1972 (1972/1434), en 1978 (1978/1526), en 1987 (1987/585), en 1988 (1988/639), en 1989 (1989/540), en 1993 (1993/692), et en 1997 (1997/811).

(48) Les avantages des anciens combattants britanniques sont fondés sur leur grade.

(49) Le texte législatif britannique sur les anciens combattants est le décret dit Naval, Military and Air Forces Etc. (Disablement and Death) Service Pensions Order de 1983, S.I. 1983/883, modifié en 1983 (1983/1116, 1521), en 1984 (1984/1154, 1687), en 1985 (1985/1201), en 1986 (1986/592), en 1987 (1987/165), en 1988 (1988/248, 2248), en 1989 (1989/156), en 1990 (1990/250, 1308), en 1991 (1991/766), en 1992 (1992/710, 3208), en 1993 (1993/598), en 1994 (1994/772, 1906), en 1995 (1995/766), en 1996 (1996/732, 1638, 2882), en 1997 (1997/286), en 1998 (1998/262) et en 1999 (1999/294).

(50) Code, partie législative, art. L 159 à L 165.

(51) S.N.Z. 1954, no 54, dans sa forme modifiée.