PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

En avril 2000, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) a déclaré au Parlement, en réponse à une vérification faite par le Bureau du vérificateur général, qu’il était résolu à « combler plus rapidement l’écart de scolarisation entre les élèves membres des Premières nations et les autres élèves canadiens. » La vérificatrice générale avait alors estimé que les Premières nations mettraient 23 ans à parvenir au même niveau de scolarisation que la population canadienne en général ^[1].

Près de cinq ans plus tard, soit en novembre 2004, une vérification de suivi effectuée par la vérificatrice générale a révélé que le temps nécessaire pour refermer l’écart de scolarisation allait en augmentant au lieu de diminuer, et ce, malgré l’accroissement des fonds investis dans l’éducation. En se servant des données du recensement de 2001, elle a calculé que la population autochtone mettrait maintenant 28 ans à atteindre le même profil de scolarisation que l’ensemble de la population canadienne, soit une année de plus que les 27 obtenues en utilisant les données du recensement de 1996. En un mot, les constatations de la vérificatrice générale indiquaient que, entre 1996 et 2001, la situation avait relativement empiré pour les Premières nations (comparativement à l’ensemble de la population), au lieu de s’améliorer.

De plus, le Ministère ne pouvait expliquer pourquoi le temps nécessaire pour refermer l’écart de scolarisation augmentait, problème qui, à son tour, donnait à penser que, malgré des promesses répétées ^[2], il n’était pas prêt à définir clairement ses rôles et ses responsabilités touchant l’éducation des membres des Premières nations.

De façon plus générale, la vérification effectuée par la vérificatrice générale en 2004 révélait que le Ministère avait seulement accompli des « progrès limités » à l’égard des recommandations faites dans sa vérification de 2000 et d’un rapport du Comité des comptes publics daté de mai 2000 sur la même question ^[3]. La vérificatrice générale constatait également des « faiblesses importantes » dans les politiques de gestion et de reddition de comptes du Ministère à l’égard de ses programmes d’éducation, y compris le programme d’enseignement postsecondaire, qui faisait l’objet d’une vérification distincte ^[4].

Compte tenu de ces faits, le Comité a tenu une réunion avec des fonctionnaires du Bureau du vérificateur général et du Ministère le 31 janvier 2005. À la consternation du Comité, le Ministère était mal préparé pour cette réunion et n’a répondu à aucune des préoccupations et recommandations de la vérificatrice générale d’une manière directe, détaillée et claire. Il a plutôt promis au Comité de tenir plus de réunions et de procéder à plus d’examens et d’études. Troublé par cette réponse, le Comité a adopté une motion demandant que le Ministère établisse un plan d’action détaillé pour répondre aux préoccupations de la vérificatrice générale.

Le 29 avril 2005, le Ministère a envoyé au Comité un plan d’action qui été discuté lors d’une réunion tenue le 4 mai 2005. Ce plan d’action repose sur deux piliers, soit premièrement, un cadre stratégique pour l’éducation des Premières nations, qui doit être achevé d’ici à juin 2006 et qui consistera en un examen conjoint (avec les groupes de travail des Premières nations) des politiques et des programmes du MAINC, et deuxièmement, un cadre de gestion pour l’éducation des Premières nations, prévu pour juin 2007 et qui énoncera clairement les mécanismes de reddition de comptes du Ministère.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le gouvernement du Canada a compétence sur les collectivités des Premières nations, y compris sur l’éducation, en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 ainsi que de divers traités, lois, accords et politiques. Depuis les années 1950, il délègue une part croissante de sa responsabilité touchant l’éducation aux collectivités des Premières nations et aux administrations provinciales ^[5]. En même temps, les dépenses affectées à l’éducation des Premières nations sont importantes et croissantes, en particulier depuis les cinq dernières années. En 2003-2004, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a dépensé environ 1,1 milliard $ pour soutenir la prestation de l’enseignement élémentaire et secondaire à 120 000 enfants des Premières nations, et 304 millions $ de plus pour aider quelque 25 000 étudiants des Premières nations à suivre des études postsecondaires ou à obtenir quelque autre diplôme professionnel. Comparativement à 2000-2001, année de la dernière vérification faite par le Bureau du vérificateur général, ces montants représentent une augmentation de 14 p. 100 des dépenses au titre de l’enseignement élémentaire et secondaire (par rapport à 965 millions $) et une augmentation de 7 p. 100 des dépenses au titre de l’enseignement postsecondaire (par rapport à 284 millions $) ^[6].

Le besoin de définir clairement les rôles et les responsabilités

Affaires indiennes et du Nord Canada considère de plus en plus son rôle comme consistant à assurer « le soutien, la promotion et la gestion des diverses ententes de financement ^[7] », quoique, comme on le mentionne plus haut, il n’ait pas encore expliqué ce que cela signifie en pratique, en particulier dans le cas de l’enseignement primaire et secondaire.

Le Comité est d’avis qu’une définition claire des rôles et des responsabilités du Ministère touchant l’enseignement élémentaire, secondaire et postsecondaire constitue l’étape initiale et la plus importante pour résoudre beaucoup des problèmes recensés par la vérificatrice générale dans ses vérifications de novembre 2004 et d’avril 2000. Des définitions claires permettront au Ministère d’être mieux à même de fournir des services d’éducation ciblés et efficaces aux collectivités des Premières nations et de mesurer ses progrès par rapport à des indicateurs de rendement fondés sur ces rôles et responsabilités. L’absence de rôles et de responsabilités clairs crée de la confusion, de l’incohérence et de l’incertitude. Dans le cas du Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire (PAENP), par exemple, la vérificatrice générale a constaté des opinions incompatibles sur la question de savoir si le mandat du Ministère consiste à jouer simplement un rôle de financement sans surveillance ou, inversement, à assurer le respect de certaines exigences de programme minimales ^[8].

Dans son plan d’action d’avril 2005, le Ministère promet de rédiger une ébauche de définition de ses rôles et de ses responsabilités en matière d’éducation avant la fin de septembre 2005. Il consultera ensuite les collectivités des Premières nations afin d’achever la version finale pour la fin de décembre et la publier au plus tard à la fin de juin 2006. Le Comité rappelle au Ministère que, en réponse à son rapport de 2000, ce dernier avait promis d’établir « une déclaration sur son rôle (sic) et ses responsabilités à l’égard de l’éducation des Premières nations avant la fin de juin 2002. »

Étant donné le bilan passé d’échéances non respectées et de promesses non remplies du Ministère, le Comité est naturellement sceptique quant à sa capacité ou sa volonté de respecter cette dernière échéance. Il a besoin d’être assuré de quelque manière que le Ministère s’en tiendra à son calendrier. Mais il comprend par ailleurs que la définition de ses rôles et de ses responsabilités pourrait être entravée si des ébauches des documents étaient rendues publiques prématurément. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada communique régulièrement au Comité permanent des comptes publics des rapports confidentiels sur ses progrès touchant la définition de ses rôles et de ses responsabilités. L’ébauche d’énoncé des rôles et des responsabilités du Ministère devra être prête à être présentée à une séance du Comité des comptes publics prévue pour la fin de septembre 2005.

Le Comité estime en outre qu’il importe que le Parlement et les Canadiens restent au courant des progrès accomplis par le Ministère dans la définition de ses rôles et de ses responsabilités. Par le passé, le Ministère a refusé d’utiliser ses documents budgétaires pour tenir le Parlement au courant de cette question et d’autres affaires. En 2000, par exemple, le Comité a recommandé que, à compter de l’exercice 2001-2002, le Ministère fournisse un énoncé clair et officiel de ses rôles et de ses responsabilités dans son rapport sur les plans et les priorités et ses rapports ministériels sur le rendement (documents budgétaires) ^[9]. Dans sa réponse à cette recommandation, le MAINC avait déclaré que « le Rapport ministériel sur le rendement n’est pas un document qui est aussi détaillé sur les programmes individuels que le voudrait le Comité, et ce n’est pas non plus un document susceptible d’être distribué dans le milieu enseignant ou dans les collectivités des Premières nations ^[10] ».

Au lieu de cela, le Ministère a promis de publier, à compter de juin 2002, un rapport biennal sur l’éducation des Premières nations qui exposerait les progrès accomplis, entre autres choses, dans l’élaboration de rôles et de responsabilités clairs. Le premier rapport biennal n’a été publié qu’en décembre 2003. Ce document de 15 pages, couverture comprise, ne comportait pas d’« énoncé clair et officiel » des rôles et des responsabilités du Ministère en matière d’éducation, et il était par ailleurs muet sur nombre des autres détails demandés par la vérificatrice générale et par le Comité. En fait, une page typique se composait de photos accompagnées de deux ou trois paragraphes de texte en gros caractères.

Le plan d’action du MAINC ne fait aucune mention explicite de l’utilisation des documents budgétaires pour informer le Parlement. Il promet plutôt pour juin 2007 un cadre de gestion qui répondra à fond aux questions de reddition de comptes soulevées par la vérificatrice générale. Il y est dit que, dans l’intervalle, le Ministère publiera la deuxième édition de son rapport biennal, qu’il rédigera un chapitre sur les Autochtones pour le rapport intitulé Le rendement du Canada ^[11] et qu’il continuera de contribuer à la production d’un « rapport sur les progrès accomplis dans les dossiers autochtones ».

Le Comité pense depuis longtemps que les documents budgétaires sont le cadre approprié pour faire rapport sur les rôles et les responsabilités, sur les indicateurs de rendement et, en particulier, sur des objectifs stratégiques importants comme combler l’écart de scolarisation des Premières nations. Dans un rapport datant de 2001, par exemple, le Comité écrivait qu’il « appuie fortement l’emploi des rapports sur les plans et les priorités et des rapports sur le rendement comme documents redditionnels, outils de gestion pour les ministères et mécanismes favorisant la transparence du gouvernement ^[12]. » Depuis un certain temps, il exhorte en outre les ministères à faire un usage meilleur et plus imaginatif de ces documents afin d’améliorer la responsabilité envers le Parlement et envers les Canadiens en général. Il signale par ailleurs que le peu d’information contenu dans le document du Ministère intitulé Programme d’éducation — Rapport pourrait facilement être intégré dans ses documents budgétaires.

Enfin, on peut soutenir que le Ministère aurait peut-être accompli certains progrès dans l’élaboration d’une définition claire et officielle de ses rôles et de ses responsabilités s’il avait été obligé de faire rapport de son état d’avancement, ou de son piétinement à cet égard, dans ses documents budgétaires. Ceux-ci lui auraient constamment rappelé, ainsi qu’au Parlement, la nécessité de cette définition. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada fasse rapport de son état d’avancement dans la définition de ses rôles et de ses responsabilités dans son rapport sur les plans et les priorités, au printemps 2006, et de ses progrès dans l’élaboration de la version finale de ses rôles et de ses responsabilités dans son rapport ministériel sur le rendement, à l’automne 2006. Une fois définis et rendus publics, ces rôles et responsabilités devront être publiés régulièrement dans son rapport sur les plans et les priorités ainsi que dans son rapport ministériel sur le rendement.