Le processus législatif

Introduction

L’élaboration des lois est l’une des plus grandes responsabilités du Parlement. Il n’est donc pas étonnant que le processus législatif occupe une grande partie du temps des parlementaires. Les étapes législatives décrites ci-dessous sont les derniers chaînons d’un processus beaucoup plus long qui commence par la proposition, la formulation et la rédaction d’un projet de loi.

Lorsqu’il s’agit d’un projet de loi émanant du gouvernement, la rédaction est confiée au ministère de la Justice, qui suivra pour ce faire les directives du Cabinet.

Les députés qui ne font pas partie du Cabinet et qui ne sont pas secrétaires parlementaires peuvent présenter des projets de loi, lesquels pourront être étudiés dans le cadre des affaires émanant des députés. Ces projets de loi sont habituellement rédigés au nom d’un député par un conseiller législatif employé par la Chambre.

Types de projets de loi

Il existe deux catégories principales de projets de loi : les projets de loi d’intérêt public et les projets de loi d’intérêt privé. Les projets de loi d’intérêt public portent sur des questions d’intérêt national tandis que les projets de loi d’intérêt privé visent à accorder des pouvoirs, des avantages spéciaux ou des dérogations à une ou plusieurs personnes, y compris à des personnes morales. La plupart des projets de loi étudiés par la Chambre des communes sont des projets de loi d’intérêt public.

On appelle « projets de loi émanant du gouvernement » les projets de loi d’intérêt public présentés par des ministres et « projets de loi émanant des députés » ceux qui sont présentés par de simples députés.

Étapes du processus législatif

Dans notre système parlementaire, un projet de loi doit franchir plusieurs étapes précises avant de devenir loi.

Un projet de loi ne peut devenir loi que lorsque les deux Chambres ont convenu d’adopter le même libellé et qu’il a reçu la sanction royale.

La plupart des projets de loi d’intérêt public sont d’abord présentés à la Chambre des communes. Toutefois, un projet de loi peut aussi être présenté en premier au Sénat avant d’être étudié par la Chambre des communes.

La Constitution exige cependant que les projets de loi qui comportent une affectation de deniers publics ou qui ont trait à la fiscalité soient présentés à la Chambre des communes en premier. Tout projet de loi proposant une affectation de deniers publics doit être accompagné d’une recommandation royale, qui ne peut être obtenue que du gouvernement et qui doit être présentée par un ministre. Un député peut présenter un projet de loi d’intérêt public renfermant des dispositions qui exigent des dépenses de fonds publics à la condition que la recommandation royale ait été obtenue par un ministre avant le vote en troisième lecture et l’adoption du projet de loi.

Le Règlement de la Chambre des communes exige que chacune des trois lectures d’un projet de loi ait lieu à une date différente. Toutefois, certains projets de loi, notamment les projets de loi de crédits, peuvent franchir plusieurs étapes au cours d’une même séance. De plus, avec le consentement unanime, la Chambre peut permettre à un projet de loi de franchir plusieurs étapes au cours d’une même séance.

Avis

Tout projet de loi d’intérêt public à la Chambre des communes doit d’abord faire l’objet d’un avis écrit de 48 heures au greffier de la Chambre. Le titre du projet de loi qui doit être présenté est alors inscrit au Feuilleton des avis.

Le lendemain de sa publication dans le Feuilleton des avis, le titre du projet de loi paraît au Feuilleton, ce qui signifie que le projet de loi peut être présenté à la Chambre.

Des dispositions spéciales existent pour la présentation des projets de loi ayant trait à la collecte ou la dépense de fonds publics.

Dépôt et première lecture

Lorsque le délai d’avis est terminé, le député ou le ministre qui en est responsable demande l’autorisation de présenter son projet de loi durant les affaires courantes, à l’appel de la rubrique Dépôt de projets de loi émanant du gouvernement ou de la rubrique Dépôt de projets de loi émanant des députés, selon le cas.

Le député fournit habituellement une brève explication du projet de loi qu’il présente à la Chambre. Un ministre fournit rarement des explications lorsqu’il demande l’autorisation de déposer un projet de loi.

Vidéo : Dépôt et première lecture

Renvoi du projet de loi à un comité avant la deuxième lecture

Un ministre peut proposer le renvoi d’un projet de loi émanant du gouvernement à un comité avant la deuxième lecture, ce qui permet aux membres du comité d’examiner le principe du projet de loi avant qu’il soit approuvé par la Chambre des communes et de proposer des amendements visant à en modifier la portée.

Lorsque le comité fait rapport du projet de loi à la Chambre, l’étape suivante combine essentiellement l’étape du rapport et celle de la deuxième lecture. Les députés peuvent proposer des amendements.

Une fois adopté à l’étape du rapport et lu une deuxième fois, le projet de loi est prêt à passer à l’étape de la troisième lecture.

Deuxième lecture et renvoi à un comité

L’étape de la deuxième lecture fournit aux législateurs l’occasion de débattre de la portée générale et du principe du projet de loi. Le débat ne peut donc pas mener à une modification du texte du projet de loi.

La motion portant deuxième lecture peut toutefois être amendée. Trois types d’amendements sont autorisés :

• l’amendement de renvoi, qui vise à reporter l’étude d’un projet de loi de trois ou six mois (et dont l’adoption équivaut à rejeter le projet de loi en en reportant l’étude et en le retirant du Feuilleton);
• l’amendement motivé, par lequel la Chambre est priée, pour une raison précise, de renoncer à la deuxième lecture d’un projet de loi;
• l’amendement visant à retirer le projet de loi et à en confier l’objet à un comité.

Vidéo : Deuxième lecture

Examen en comité

En général, un projet de loi est renvoyé au comité permanent dont le mandat correspond le mieux au sujet abordé. Toutefois, la Chambre peut aussi choisir de renvoyer un projet de loi à un comité législatif, qui est un type distinct de comité créé exclusivement pour l’examen de mesures législatives.

Le rôle du comité — que celui-ci soit permanent ou législatif — consiste à examiner le projet de loi et à l’approuver, à le modifier ou à recommander à la Chambre de ne pas l’adopter. C’est à cette étape que le ministre ou le député qui parraine le projet de loi, ainsi que des témoins, peuvent être invités à comparaître devant le comité pour présenter leur point de vue et répondre aux questions des députés.

Une fois que les témoins ont été entendus, le comité procède à l’étude article par article du projet de loi. C’est à cette étape que chaque article est examiné séparément et que les députés peuvent proposer des amendements. Lorsque tous les articles du projet de loi ont été examinés et adoptés, avec ou sans proposition d’amendement, le comité vote sur le projet de loi dans son ensemble avec la mise aux voix de la question « Le projet de loi est-il adopté? ».

Une fois le projet de loi adopté, la présidence du comité lui demande l’autorisation d’en faire rapport à la Chambre.

Vidéo : Étape de l’étude en comité

Étape du rapport

Après qu’un projet de loi a été examiné en comité, la Chambre peut l’étudier à nouveau au cours de l’étape du rapport. À cette étape, les députés peuvent proposer des motions en vue de modifier le texte du projet de loi tel qu’il a été rapporté par le comité. Le débat porte sur les motions d’amendement et non sur le projet de loi dans son ensemble.

La présidence de la Chambre a le pouvoir de choisir et de regrouper les motions d’amendement qui seront débattues. Normalement, elle ne choisira pas un amendement qui a été étudié ou qui aurait pu l’être en comité, ni un amendement que la présidence du comité aurait jugé irrecevable. Un amendement qui exige une recommandation royale peut être choisi s’il est accompagné de celle-ci. À cette étape, une motion d’amendement visant à supprimer un article est recevable. La présidence établit également si les motions seront mises aux voix séparément ou en groupe, ainsi que les conséquences d’un vote sur les autres.

Lorsque ces délibérations sont terminées, la Chambre procède aux votes sur les motions d’amendement, selon le regroupement et le plan de mise aux voix faits par la présidence. Par la suite, une motion est présentée pour adopter le projet de loi à l’étape du rapport dans son ensemble.

Si aucune motion d’amendement n’est proposée à cette étape :

• il n’y a pas de débat;
• la Chambre doit décider si elle adopte le projet de loi à l’étape du rapport;
• la motion de troisième lecture et l’adoption du projet de loi peuvent être proposées le même jour.

Vidéo : Étape du rapport

Troisième lecture et adoption

La troisième lecture est la dernière étape qu’un projet de loi doit franchir à la Chambre des communes. C’est à ce moment que les députés doivent décider si le projet de loi sera adopté.

À cette étape du processus législatif, le débat porte sur la forme définitive du projet de loi. Les amendements recevables à cette étape sont semblables à ceux de l’étape de la deuxième lecture. Un amendement visant à renvoyer de nouveau un projet loi à un comité, accompagné d’instructions visant à réexaminer certains articles, sera également recevable.

Une fois la motion de troisième lecture adoptée, le greffier de la Chambre certifie que le projet de loi a été adopté. Ce dernier est ensuite envoyé au Sénat, accompagné d’un message demandant à la Chambre haute d’en faire l’étude.

Vidéo : Troisième lecture

Étude et adoption par le Sénat

Le Sénat suit un processus législatif semblable à celui suivi par la Chambre des communes.

Lorsque le Sénat adopte un projet de loi sans amendement, un message est adressé à la Chambre des communes pour l’en informer. La sanction royale est habituellement accordée peu de temps après.

Toutefois, si le Sénat apporte des amendements à un projet de loi, il envoie un message à la Chambre, dans lequel doit figurer le texte desdits amendements. La Chambre décide ensuite si elle accepte ou rejette les amendements proposés par le Sénat. Lorsqu’on discute des amendements du Sénat, les députés doivent s’en tenir aux amendements à l’étude et ne peuvent pas traiter d’autres aspects du projet de loi. Que la Chambre accepte, modifie ou rejette les amendements du Sénat, elle envoie un message au Sénat à cet effet. Si la Chambre modifie ou rejette les amendements du Sénat, ce dernier peut accepter la décision de la Chambre, la refuser ou encore modifier la proposition de la Chambre (en pratique, la plupart du temps, le Sénat accepte la décision de la Chambre et n’insiste pas pour maintenir ses amendements). Le Sénat informera la Chambre de sa décision par voie de message. Si une entente ne peut être conclue par l’échange de messages, la Chambre qui est saisie du projet de loi peut demander la tenue d’une conférence, bien que cette pratique soit rarement utilisée.

Sanction royale et entrée en vigueur

La cérémonie de la sanction royale est l’une des procédures parlementaires les plus anciennes et fait intervenir les trois parties constituantes du Parlement, c’est-à-dire la Couronne, le Sénat et la Chambre des communes. La sanction royale est l’étape que doit franchir un projet de loi avant de devenir officiellement une loi du Parlement. Un projet de loi ne peut pas recevoir la sanction royale s’il n’a pas franchi dans les deux Chambres toutes les étapes du processus législatif et s’il n’a pas été adopté par les deux Chambres sous une forme identique.

L’octroi de la sanction royale peut s’effectuer de deux façons : soit par déclaration écrite, soit par cérémonie traditionnelle.

Dans le cas d’une déclaration écrite, le greffier du Sénat présente le projet de loi au gouverneur général, accompagné d’une lettre confirmant son adoption par les deux Chambres. La déclaration de sanction est signée en présence de certains représentants, notamment du Bureau du Conseil privé et, pour les projets de loi de crédits, d’un greffier au Bureau de la Chambre. Les deux Chambres sont ensuite avisées sans délai, d’abord le Sénat, puis la Chambre des communes. La loi est réputée sanctionnée dès que les deux Chambres en ont été informées.

Lors d’une cérémonie traditionnelle, qui se tient au Sénat, la Chambre des communes est convoquée par l’huissier du bâton noir. Les députés s’y rendent en cortège, dirigés par la présidence. Le titre du projet de loi est lu dans les deux langues officielles, puis le greffier du Sénat annonce l’octroi de la sanction royale. Dans le cas des projets de loi de crédits, la présidence de la Chambre les présente formellement et demande la sanction. Le représentant de la Couronne donne son assentiment, marquant la fin de la cérémonie.

Après la cérémonie, la Chambre reprend ses travaux et est informée officiellement que la sanction royale a été accordée au projet de loi concerné.

Après qu’un projet de loi a reçu la sanction royale, il devient loi. L’entrée en vigueur se fait soit à cette date, soit à une date prévue dans la loi ou fixée par décret.