Processus législatif

Aperçu

L’élaboration des lois est l’une des plus grandes responsabilités du Parlement. Il n’est donc pas étonnant que le processus législatif occupe une grande partie du temps des parlementaires. Les étapes législatives décrites ci-dessous sont les derniers chaînons d’un processus beaucoup plus long qui commence par la proposition, la formulation et la rédaction d’un projet de loi.

Lorsqu’il s’agit d’un projet de loi émanant du gouvernement (ou « projet de loi d’initiative ministérielle »), la rédaction est confiée au ministère de la Justice, qui suivra pour ce faire les directives du Cabinet.

Les députés qui ne font pas partie du Cabinet peuvent présenter des projets de loi, lesquels seront étudiés dans le cadre des Affaires émanant des députés. Ces projets de loi sont dits « d’initiative parlementaire » et ils sont habituellement rédigés au nom d’un député par un conseiller législatif employé par la Chambre.

Il y a deux grandes catégories de projets de loi : ceux d’intérêt public et ceux d’intérêt privé. Les projets de loi d’intérêt public présentés par un ministre sont appelés « projets de loi émanant du gouvernement » et sont numérotés de C-1 à C-200. Les projets de loi d’intérêt public présentés par un simple député sont appelés « projets de loi émanant des députés » et sont numérotés de C-201 à C-1000. Les projets de loi d’intérêt privé commencent au numéro C-1001.

Dans notre système parlementaire, un projet de loi doit franchir plusieurs étapes précises avant de devenir loi. Les étapes d’un projet de loi émanant de la Chambre des communes sont les suivantes :

  1. avis de présentation d’un projet de loi et inscription au Feuilleton;
  2. présentation et première lecture;
  3. deuxième lecture et renvoi à un comité;
  4. étude en comité;
  5. étape du rapport;
  6. troisième lecture et adoption;
  7. examen et adoption par le Sénat (selon un processus semblable à celui de la Chambre);
  8. étude des amendements du Sénat par la Chambre des communes (le cas échéant);
  9. sanction royale;
  10. entrée en vigueur.

Un projet de loi ne peut devenir loi que lorsque les deux Chambres ont convenu d’adopter le même libellé et qu’il a reçu la sanction royale.

La plupart des projets de loi sont d’abord présentés à la Chambre des communes. Le Règlement de la Chambre des communes exige que chacune des trois lectures d’un projet de loi ait lieu à une date différente.

La Constitution exige que les projets de loi qui comportent une affectation de deniers publics ou qui ont trait à la fiscalité soient présentés à la Chambre des communes. Tout projet de loi proposant une affectation de deniers publics doit être accompagné d’une recommandation royale, qui ne peut être obtenue que du gouvernement et qui doit être présentée par un ministre. Un député peut présenter un projet de loi d’intérêt public renfermant des dispositions qui exigent des dépenses de fonds publics à la condition que la recommandation royale ait été obtenue par un ministre avant la troisième lecture et l’adoption du texte.

Les étapes du processus législatif

Avis et inscription au Feuilleton

Un avis écrit de 48 heures doit précéder le dépôt de tout projet de loi d’intérêt public. Le jour suivant celui où il apparaît dans le Feuilleton des avis, le titre du projet de loi apparaîtra dans le Feuilleton et le projet de loi sera prêt à être déposé à la Chambre.

Dépôt et première lecture

Les projets de loi sont déposés pendant les Affaires courantes. S’il s’agit d’un projet de loi émanant des députés, le parrain peut donner une brève explication.

Deuxième lecture et renvoi à un comité

L’étape de la deuxième lecture donne aux députés l’occasion de participer au débat sur la portée générale et le principe du projet de loi.

Une fois qu’un projet de loi est adopté à l'étape de la deuxième lecture, il est renvoyé à un comité pour un examen plus approfondi.

Examen en comité

Le rôle du comité est d’examiner le texte du projet de loi et de l’approuver ou de le modifier.

Les comités peuvent inviter des témoins à comparaître pour présenter leur point de vue et répondre à des questions.

Par la suite, le comité procède à l’étude article par article du projet de loi et peut proposer des amendements.

Une fois que toutes les parties du projet de loi ont été examinées et adoptées, avec ou sans amendement, le comité vote sur le projet de loi dans son ensemble, puis le président fait rapport du projet de loi à la Chambre.

Étape du rapport

À l’étape du rapport, les députés peuvent proposer des motions en vue de modifier le texte du projet de loi.

Il y a un débat à l’étape du rapport uniquement lorsque des amendements sont proposés. Le débat porte sur ces amendements et non sur le projet de loi dans son ensemble.

Le Président choisit et regroupe les amendements aux fins du débat en veillant à ce que l’étape du rapport ne soit pas une répétition de l’examen en comité.

Troisième lecture et adoption

Le débat à l'étape de la troisième lecture se concentre sur la forme définitive du projet de loi. Une fois que la motion portant troisième lecture est adoptée, le projet de loi est renvoyé au Sénat.

Étude et adoption par le Sénat

Le Sénat suit un processus législatif très semblable à celui de la Chambre des communes.

Le Sénat peut aussi proposer des amendements au projet de loi. S’il le fait, les deux Chambres doivent s’entendre sur la même version du projet de loi avant que la sanction royale lui soit accordée.

Dans les cas où le Sénat adopte un projet de loi sans amendements, il envoie un message à la Chambre des communes et le projet de loi reçoit ensuite la sanction royale.

Sanction royale

Après avoir été adopté par les deux Chambres dans un format identique, pour devenir loi, un projet de loi doit recevoir la sanction royale du gouverneur général ou d’un autre représentant désigné de la Couronne.

Entrée en vigueur

Une fois qu’un projet de loi a reçu la sanction royale, il devient loi et entre en vigueur le jour même, à moins d’indication contraire dans la loi. La loi peut prescrire une autre date pour l’entrée en vigueur ou que cette date soit fixée par décret du gouverneur en conseil.

Avis

Un député ou un ministre qui a l’intention de présenter un projet de loi d’intérêt public à la Chambre des communes doit d’abord donner un préavis écrit de 48 heures au greffier de la Chambre. Le titre du projet de loi qui doit être présenté est alors inscrit au Feuilleton des avis.

Le lendemain de sa publication dans le Feuilleton des avis, le titre du projet de loi paraît au Feuilleton, ce qui signifie que le projet de loi peut être présenté à la Chambre. Le titre reste inscrit au Feuilleton jusqu’au jour où le député ou le ministre décide de présenter son projet de loi.

Des dispositions spéciales existent pour la présentation des projets de loi ayant trait à la collecte ou la dépense de fonds publics.

Présentation et première lecture

Lorsque le délai de préavis est terminé, le député ou le ministre demande l’autorisation de présenter son projet de loi durant les Affaires courantes, à l’appel de la rubrique « Dépôt de projets de loi émanant du gouvernement » ou de la rubrique « Dépôt de projets de loi émanant des députés », selon le cas.

Le député fournit habituellement une brève explication du projet de loi qu’il présente à la Chambre. Un ministre fournit rarement des explications lorsqu’il demande l’autorisation de déposer un projet de loi, mais parfois il peut le faire durant les Affaires courantes, à l’appel de la rubrique « Déclarations de ministres ».

Deuxième lecture et renvoi à un comité

L’étape de la deuxième lecture fournit aux législateurs l’occasion de débattre de la portée générale d’un projet de loi. À cette étape, le débat doit être axé sur le principe du projet de loi et il ne peut, par conséquent, mener à une modification du texte du projet de loi.

La motion portant deuxième lecture peut toutefois être amendée. Trois types d’amendements sont autorisés :

  • l’amendement de renvoi, qui vise à reporter l’étude d’un projet de loi de trois ou six mois (et dont l’adoption équivaut à rejeter le projet de loi en en reportant l’étude et en le retirant du Feuilleton);
  • l’amendement motivé, par lequel la Chambre est priée, pour une raison précise, de renoncer à la deuxième lecture d’un projet de loi;
  • la motion de renvoi de la teneur du projet de loi à un comité.

Renvoi du projet de loi à un comité avant la deuxième lecture

Un ministre peut proposer le renvoi d’un projet émanant du gouvernement à un comité avant la deuxième lecture, ce qui permet aux membres du comité d’examiner le principe du projet de loi avant qu’il soit approuvé par la Chambre des communes et de proposer des amendements visant à en modifier la portée.

Lorsque le comité fait rapport du projet de loi à la Chambre, l’étape suivante combine essentiellement l’étape du rapport et celle de la deuxième lecture. Les députés peuvent proposer des amendements.

Une fois adopté à l’étape du rapport et lu une deuxième fois, le projet de loi est prêt à passer à l’étape de la troisième lecture.

Étude en comité

En général, un projet de loi est renvoyé au comité permanent dont le mandat correspond le mieux au sujet abordé. Toutefois, la Chambre peut aussi choisir de renvoyer un projet de loi à un comité législatif, qui est un type distinct de comité créé exclusivement pour l’étude de mesures législatives.

Le rôle du comité — que celui-ci soit permanent ou législatif — consiste à examiner le projet de loi et à l’approuver ou à le modifier. C’est à cette étape que le ministre qui parraine le projet de loi (dans le cas d’un projet de loi d’initiative ministérielle) et des témoins peuvent être invités à comparaître devant le comité pour présenter leur point de vue et répondre aux questions des députés.

Une fois que les témoins ont été entendus, le comité procède à l’étude article par article du projet de loi. C’est à cette étape que chaque article est examiné séparément et que les députés peuvent proposer des amendements. Lorsque toutes les parties du projet de loi ont été examinées et adoptées, avec ou sans proposition d’amendement, le comité vote sur le projet de loi dans son ensemble.

Une fois le projet de loi adopté, le président demande au comité l’autorisation d’en faire rapport à la Chambre.

Étape du rapport

Après qu’un projet de loi a été examiné en comité, la Chambre peut l’étudier à nouveau au cours de l’étape du rapport. À cette étape, les députés peuvent proposer des motions en vue de modifier le texte du projet de loi tel qu’il a été rapporté par le comité. Le débat se focalise sur les amendements et non sur le projet de loi dans son ensemble.

Le Président de la Chambre est autorisé à choisir et à regrouper les amendements qui seront débattus. Normalement, il ne choisira aucun amendement qui a été étudié ou qui aurait pu l’être en comité ou aucun amendement que le comité aurait jugé irrecevable. Le Président établit également si les motions seront mises aux voix séparément ou en groupe.

Lorsque ces délibérations sont terminées, une motion est présentée pour adopter le projet de loi à l’étape du rapport, avec tous ses amendements.

Si aucun amendement n’est proposé à cette étape :

  • il n’y a pas de débat;
  • la Chambre doit décider si elle adopte le projet de loi à l’étape du rapport;
  • la motion de troisième lecture et l’adoption du projet de loi peuvent être proposées le même jour.

Troisième lecture et adoption

La troisième lecture est la dernière étape qu’un projet de loi doit franchir à la Chambre des communes. C’est à ce moment que les députés doivent décider si le projet de loi sera adopté.

À cette étape du processus législatif, le débat se focalise sur la forme définitive du projet de loi. Les amendements recevables à cette étape sont les mêmes qu’à l’étape de la deuxième lecture, c’est-à-dire qu’ils doivent porter sur le principe du projet de loi. Un amendement visant à renvoyer de nouveau un projet loi à un comité, accompagné d’instructions visant à réexaminer certains articles sera également recevable.

Une fois la motion de troisième lecture adoptée, le greffier de la Chambre certifie que le projet de loi a été adopté. Ce dernier est ensuite envoyé au Sénat, accompagné d’un message demandant à la Chambre haute d’en faire l’étude.

Examen par le Sénat

Le Sénat suit un processus législatif très semblable, quoique différent, à celui suivi par la Chambre des communes.

Lorsque le Sénat adopte un projet de loi sans amendement, un message est adressé à la Chambre des communes pour l’en informer. La sanction royale est habituellement accordée peu de temps après.

Toutefois, si le Sénat apporte des amendements à un projet de loi, il envoie un message à la Chambre, dans lequel doit figurer le texte desdits amendements. Si la Chambre n’est pas en accord avec les amendements proposés, elle adopte une motion énonçant les raisons de son désaccord, qu’elle communique par voie de message au Sénat. Si celui-ci décide quand même de garder les amendements, il renvoie un message à la Chambre, qui accepte ou rejette alors les changements proposés (en pratique, la plupart du temps, le Sénat acceptera la décision de la Chambre). Si une entente par voie de messages est impossible, la chambre qui est saisie du projet de loi peut demander la tenue d’une conférence, bien que cette pratique soit tombée en désuétude.

Sanction royale et entrée en vigueur du projet de loi

La cérémonie de la sanction royale est l’une des procédures parlementaires les plus anciennes et fait intervenir les trois parties constituantes du Parlement, c’est à dire la Couronne, le Sénat et la Chambre des communes. La sanction royale est l’étape que doit franchir un projet de loi avant de devenir officiellement une loi du Parlement. Un projet de loi ne peut pas recevoir la sanction royale s’il n’a pas franchi dans les deux chambres toutes les étapes du processus législatif et s’il n’a pas été adopté par les deux chambres sous une forme identique.

L’octroi de la sanction royale peut s’effectuer de deux façons : soit par une déclaration écrite, soit dans le cadre de la cérémonie traditionnelle de la sanction royale.

Si la sanction royale est octroyée par déclaration écrite, le greffier des Parlements (le greffier du Sénat) ou son adjoint rencontre le gouverneur général ou son suppléant pour présenter les projets de loi accompagnés d’une lettre indiquant qu’ils ont été adoptés par les deux Chambres et demandant qu’ils soient sanctionnés. À la demande du gouvernement, un représentant du Bureau du Conseil privé sera également présent pour la signature de la déclaration écrite de sanction royale, comme le sera un greffier du Bureau de la Chambre s’il s’agit d’un projet de loi de crédits. Les lettres informant que la sanction royale a été accordée sont remises sans délai aux présidents des deux Chambres par le greffier du Sénat et sont lues aux Chambres dès leur réception — à moins qu’elles ne soient reçues pendant un ajournement, auquel cas le message est imprimé dans les Journaux pour cette journée. Une loi ayant reçu la sanction royale par déclaration écrite est considérée comme sanctionnée dès le jour où les deux chambres du Parlement en sont avisées.

La cérémonie traditionnelle de la sanction royale se déroule au Sénat. Le personnel du gouverneur général informe le Président de la Chambre de la date et de l’heure auxquelles le gouverneur général ou son remplaçant se présentera au Sénat pour accorder la sanction royale aux projets de loi, et le Président transmet le message aux députés.

À la date et à l’heure fixées, l’huissier du bâton noir, un haut fonctionnaire du Sénat, se rend à la Chambre des communes pour informer le Président que le gouverneur général souhaite la présence immédiate de la Chambre dans la salle du Sénat. Il conduit ensuite la Chambre au Sénat, suivi dans l’ordre du sergent d’armes qui porte la masse, du Président, du greffier, des greffiers au Bureau, puis des députés. Une fois dans la salle du Sénat, le Président et les députés se rassemblent à la barre et l’huissier marche vers l’autre bout de la salle, s’incline devant le gouverneur général et fait un rappel à l’ordre. Le Président de la Chambre lève son chapeau et salue le gouverneur général. Un greffier du Bureau du Sénat lit, en français et en anglais, les titres des projets de loi qui recevront la sanction royale, à l’exception des projets de loi de crédits. À ce moment, le greffier du Sénat exhibe les projets de loi et déclare que la sanction royale leur est octroyée.

S’il y a un projet de loi de crédits à sanctionner, le Président de la Chambre des communes le présente au Sénat, lit un message demandant qu’il reçoive la sanction royale et le remet à un greffier au Bureau du Sénat, qui lit le titre du projet de loi dans les deux langues officielles et la déclaration de sanction royale.

Le représentant de la Couronne consent à la promulgation de tous les projets de loi en hochant la tête, et l’huissier du bâton noir se tourne vers les portes principales de la salle du Sénat, indiquant que la cérémonie est terminée. Le Président de la Chambre lève ensuite son chapeau, s’incline devant le représentant de la Couronne et quitte la salle pour retourner directement à la Chambre des communes, où il regagne son fauteuil et informe les députés que la sanction royale a été accordée à certains projets de loi et que la Chambre reprend ses travaux ou qu’elle y met fin pour la journée, si l’heure de l’ajournement est déjà passée.

Après qu’un projet de loi a reçu la sanction royale, il devient loi. L’entrée en vigueur se fait soit à cette date, soit à une date prévue dans la loi ou fixée par décret.