Procédure parlementaire

Introduction

Les travaux de la Chambre des communes sont régis par un vaste ensemble de règles et d’usages parlementaires. La procédure parlementaire vise à établir un équilibre entre la volonté du gouvernement de faire approuver ses mesures par la Chambre et la responsabilité de l’opposition d’en débattre sans paralyser complètement le déroulement des travaux.

Les procédures de la Chambre des communes se fondent sur la Constitution et les lois, le Règlement de la Chambre des communes, les décisions des Présidents et la pratique de la Chambre.

Constitution et lois

La Constitution contient un certain nombre de dispositions traitant de la façon dont la Chambre des communes doit régir ses travaux, notamment concernant l’élection du Président, le quorum, la prérogative de la Couronne en matière financière, la règle de la majorité simple et les serments d’allégeance.

La partie de la Loi constitutionnelle de 1867 qui a peut-être le plus d’importance sur le plan de la procédure est celle qui donne un fondement législatif aux privilèges de la Chambre des communes. L’article 18 prévoit en effet que « les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront » la Chambre des communes et ses députés seront définis dans une loi du Parlement. La Loi sur le Parlement du Canada accorde à la Chambre des communes le droit exclusif de réglementer ses affaires internes et de contrôler son emploi du temps et ses délibérations.

La Constitution investit donc la Chambre des communes de la compétence voulue non seulement pour réglementer ses délibérations internes et établir ses règles de procédure, mais également pour adopter un grand nombre de dispositions législatives importantes du point de vue de la procédure, dont beaucoup se trouvent dans la Loi sur le Parlement du Canada. Des dizaines d’autres lois obligent la Chambre des communes à prendre certaines mesures ou régissent certains aspects de ses délibérations. Parmi ces lois, notons la Loi sur l’accès à l’information, la Loi électorale du Canada et la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales.

Règlement de la Chambre des communes

Le Règlement est constitué des règles écrites qui régissent les travaux de la Chambre des communes. Étant permanentes, elles ne cessent pas d’être valides à la fin d’une session ou d’une législature; elles demeurent en vigueur jusqu’à ce que la Chambre elle-même décide de les suspendre, de les modifier ou de les abroger.

Outre le Règlement permanent, la Chambre des communes peut adopter d’autres règles écrites pour des périodes limitées. Ces règles comprennent les articles provisoires du Règlement et les ordres sessionnels qui sont adoptés pour une partie ou pour l’ensemble d’une session parlementaire. La Chambre des communes peut également adopter des ordres spéciaux qui ne modifient pas le Règlement et qui portent sur la conduite des travaux de la Chambre ou des comités.

Décisions du Président

Le Président a toujours décidé des questions de procédure depuis l’établissement des premières assemblées représentatives, avant la Confédération. À l’instar de la jurisprudence qui forme une partie importante du système de « common law », les décisions des Présidents occupent une place importante dans notre système parlementaire.

L’un après l’autre, les Présidents ont dû déterminer quelles règles devaient s’appliquer, et ce faisant, ils ont soit réglé les problèmes, soit encouragé la Chambre des communes, les comités, le gouvernement ou le Bureau de régie interne à prendre des mesures pour y remédier.

Pour en arriver à une décision, le Président utilise une gamme complète d’ouvrages traitant de procédure et étudie les précédents établis au Canada et ailleurs dans le monde afin de déterminer de quelle façon on a interprété et appliqué le Règlement par le passé.

Pratique

Les manières de procéder de la Chambre des communes résultent de siècles de pratique ici au Canada et à l’étranger. Ces règles de procédure non écrites sont maintenant acceptées comme la manière normale de procéder.

Le premier article du Règlement permet de se référer, lorsqu’il y a lieu, aux usages d’autres instances tant au Canada qu’à l’étranger. Il arrive que soient consultés les ouvrages d’autres parlements d’inspiration britannique, notamment ceux du Royaume-Uni, de l’Australie, de l’Inde et de la Nouvelle-Zélande.

Ouvrages de procédure faisant autorité

Les règles et procédures de la Chambre des communes sont beaucoup plus complexes qu’il n’y paraît à première vue. Cette complexité a donné lieu à la publication de différents ouvrages de procédure parlementaire qui font maintenant autorité. Ces ouvrages ont recensé et articulé les traditions, précédents et procédures de notre Parlement.

Le principal ouvrage faisant autorité en matière de procédure est La procédure et les usages de la Chambre des communes, troisième édition, 2017, publié sous la direction du Greffier par intérim Marc Bosc et du sous-greffier, Procédure, André Gagnon. Aussi connu comme le « Bosc–Gagnon », cet ouvrage est une étude exhaustive de la jurisprudence à la Chambre des communes et passe en revue les nombreuses formules, coutumes et pratiques qui ont vu le jour et se sont développées depuis la Confédération. Il constitue le principal ouvrage de référence sur la procédure des députés et autres intervenants.

Parmi les autres ouvrages faisant autorité, notons la Jurisprudence parlementaire d’Arthur Beauchesne (sixième édition parue en 1989), Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada de sir John George Bourinot (la dernière édition date de 1916), et un ouvrage britannique, The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament d’Erskine May.

Relation entre les sources de la procédure

La Chambre des communes ne peut modifier de son propre chef les dispositions touchant la procédure que renferment la Loi constitutionnelle et différentes autres lois. Toute modification des dispositions constitutionnelles ayant une incidence sur une partie quelconque de la Chambre des communes doit être conforme à la formule de modification énoncée dans la Loi constitutionnelle de 1982 et exige à tout le moins l’adoption d’une loi du Parlement. Là où elle produit un effet sur la Chambre, la Constitution l’emporte sur les autres dispositions législatives qui s’y appliquent également.

De même, seul le Parlement en entier (le Sénat, la Chambre des communes et la Couronne) peut adopter ou modifier une disposition législative qui influe sur la procédure de la Chambre des communes. Par contre, on ne peut écarter des dispositions législatives en faveur de règles ou d’ordres arrêtés uniquement par la Chambre. Quant aux ordres permanents, sessionnels et spéciaux, ils l’emportent nécessairement sur les pratiques et précédents.

Là où il n’existe pas de règles écrites ou d’ordres explicites, la Chambre des communes se tourne vers sa propre jurisprudence, telle qu’interprétée par le Président, lequel examine les décisions des anciens Présidents ainsi que les précédents et usages qui devraient s’appliquer en l’occurrence.